環(huán)境公益損害救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)研究

薄曉波

對(duì)環(huán)境公共利益損害的司法救濟(jì)，是目前環(huán)境法學(xué)界學(xué)術(shù)研究和環(huán)境司法實(shí)務(wù)工作中的一項(xiàng)熱點(diǎn)問(wèn)題。與之對(duì)應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)行立法與政策關(guān)于環(huán)境公共利益受損的司法救濟(jì)途徑主要包括兩項(xiàng)制度規(guī)定：一項(xiàng)為環(huán)境民事公益訴訟制度，其法律依據(jù)是《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護(hù)法》第58條；另一項(xiàng)則是由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年8月29日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所確立的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”制度。根據(jù)政策文件的表述，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”是一種不同于環(huán)境民事公益訴訟的獨(dú)立訴訟制度，主要體現(xiàn)為其訴訟原告主體嚴(yán)格地限定為省級(jí)和地市級(jí)人民政府。除此之外，在實(shí)踐中這兩類訴訟制度的目的、訴訟請(qǐng)求、訴訟程序等均相似。筆者認(rèn)為，對(duì)于功能、宗旨、制度構(gòu)造等方面均高度相似的兩種訴訟制度，本著節(jié)約司法資源、優(yōu)化訴訟主體結(jié)構(gòu)、提高訴訟效率和激勵(lì)民間環(huán)保團(tuán)體訴訟意愿的宗旨，應(yīng)當(dāng)考慮在立法層面對(duì)上述兩種訴訟制度進(jìn)行整合，明確地方人民政府、民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院各自的起訴范圍，防止不同訴訟主體間爭(zhēng)搶訴訟案源或者“踢皮球”。

對(duì)這兩種訴訟制度進(jìn)行整合，首先應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境公益損害救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，這是因?yàn)榉墒跈?quán)民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，與政策文件要求地方人民政府作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)體權(quán)利(利益)依據(jù)是不同的，即請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不同，請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的不同決定了請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體、請(qǐng)求權(quán)內(nèi)容及相應(yīng)訴訟的性質(zhì)均有所不同。要對(duì)這兩種訴訟制度進(jìn)行整合，應(yīng)當(dāng)以二者具有共同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為前提條件。

“請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”這一概念來(lái)自民法學(xué)術(shù)研究，最早由德國(guó)學(xué)者所創(chuàng)，后經(jīng)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者王澤鑒先生引進(jìn)。需著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，雖然“請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”是一個(gè)民法學(xué)術(shù)研究中創(chuàng)制的概念，在我國(guó)制定法中未有明確規(guī)定，但在我國(guó)民事司法審判越來(lái)越注重法律方法、法律思維運(yùn)用的大背景下，以請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為核心的法律適用方法在我國(guó)民事審判實(shí)踐中得到越來(lái)越普遍的運(yùn)用，民事糾紛裁判的核心任務(wù)之一已然成為尋找恰當(dāng)?shù)摹罢?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”。訴訟中原告欲使其請(qǐng)求權(quán)獲得法院判決支持，“必須在請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的法律效果范圍內(nèi)提出訴訟請(qǐng)求，并就請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的構(gòu)成要件進(jìn)行舉證……法院裁判案件時(shí)，必須以請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為依據(jù)，詳盡審查原告的訴訟請(qǐng)求及證據(jù)，并針對(duì)被告圍繞請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)提出的抗辯事由進(jìn)行審查。”(1)徐海勇：《請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)功能的三重性》，載《人民司法》2015年第11期。因此，法院裁判民事案件，對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求予以支持或不予支持，前提是明確原告提出的對(duì)自己民事權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)是否具有基礎(chǔ)權(quán)利或法律規(guī)范的依據(jù)。雖然請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)及其法律思維與適用方法主要運(yùn)用在民事審判中，用于救濟(jì)民事權(quán)利，但是近年來(lái)通過(guò)司法手段保護(hù)環(huán)境公共利益已被我國(guó)立法和司法解釋所明確認(rèn)可，請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)概念的范圍也應(yīng)有所擴(kuò)張。環(huán)境公益訴訟的原告也需要以環(huán)境公共利益為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)提出訴訟請(qǐng)求，并就請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的構(gòu)成要件進(jìn)行舉證；法院也要以環(huán)境公共利益這一請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為依據(jù)對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求、被告的抗辯意見及雙方出示的證據(jù)進(jìn)行審查。故而，“請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”這一概念及其思維方法也可適用于環(huán)境公共利益的司法救濟(jì)，這是本文寫作的出發(fā)點(diǎn)。筆者試圖闡明基于自然資源物質(zhì)載體的環(huán)境公共利益的內(nèi)涵，使之與自然資源所有權(quán)、用益物權(quán)形成明確區(qū)分，并以此為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，闡釋通過(guò)訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益的特殊性問(wèn)題。

一、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)及其在環(huán)境公益救濟(jì)中的法律意義

請(qǐng)求權(quán)是指請(qǐng)求他人為一定行為或不為一定行為的權(quán)利，“此等權(quán)利，為滿足其利益或?yàn)榫S持其圓滿之狀態(tài)，均具有或可發(fā)生一定的請(qǐng)求權(quán)，得請(qǐng)求他人為一定行為(作為或不作為)?！?2)段文波：《民事裁判構(gòu)造論：以請(qǐng)求權(quán)為核心展開》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第1期。請(qǐng)求權(quán)可分為實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)(如債權(quán)、物上請(qǐng)求權(quán)等)與程序性請(qǐng)求權(quán)(即訴權(quán))。程序性請(qǐng)求權(quán)的提出須有實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，即所謂的“請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”。按照王澤鑒先生的解釋，它是指“誰(shuí)得問(wèn)誰(shuí)，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”。(3)王澤鑒：《法律思維與民法實(shí)例——請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第50頁(yè)。因此，在民事權(quán)利救濟(jì)的語(yǔ)境下，程序性請(qǐng)求權(quán)(尤其是給付之訴中)產(chǎn)生于人身和財(cái)產(chǎn)等實(shí)體民事權(quán)益，而這些實(shí)體民事權(quán)利就構(gòu)成了“請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”。

請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不同，請(qǐng)求權(quán)救濟(jì)的對(duì)象也就不同，行使請(qǐng)求權(quán)的方法和程序也可能相異，譬如在民事權(quán)利體系內(nèi)，財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)受到侵害之后侵害人承擔(dān)民事責(zé)任的方式就有差別。如果將請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)這一概念的適用范圍作擴(kuò)張，將其延伸至環(huán)境公共利益的救濟(jì)領(lǐng)域，則將環(huán)境公共利益作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和將民事權(quán)利中的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)時(shí)，其在訴訟性質(zhì)、請(qǐng)求權(quán)主體、救濟(jì)利益的分配等諸多方面都將存在顯著的差異。

對(duì)此，以物權(quán)和環(huán)境公共利益受侵害為例予以說(shuō)明。物權(quán)若受到侵害，其請(qǐng)求權(quán)主體應(yīng)是物權(quán)權(quán)利主體，提起的訴訟應(yīng)為以救濟(jì)私益為目的的民事訴訟，這里的物權(quán)既包括所有權(quán)，也包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，所以物權(quán)受侵害時(shí)，有權(quán)主張權(quán)利救濟(jì)的主體應(yīng)為所有權(quán)、用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利人。而如果是環(huán)境公共利益受侵害，則其請(qǐng)求權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾或者其代表，如法律明確授權(quán)的民間環(huán)保團(tuán)體和人民檢察院，而不是遭受侵害的環(huán)境要素或自然資源的所有權(quán)人、用益物權(quán)人或擔(dān)保物權(quán)人；提起的訴訟的性質(zhì)應(yīng)為環(huán)境民事公益訴訟，而非普通的旨在保護(hù)私益的民事訴訟。對(duì)受到侵害的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以救濟(jì)時(shí)，通過(guò)采取救濟(jì)措施而獲得的利益應(yīng)當(dāng)全部分配給受侵害的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人，其他人無(wú)權(quán)主張，比如損害賠償金應(yīng)歸屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損害之人；而對(duì)受損的環(huán)境公共利益予以救濟(jì)時(shí)，生態(tài)損害賠償金的分配應(yīng)當(dāng)以彌補(bǔ)公眾環(huán)境利益缺失為宗旨，可用于生態(tài)修復(fù)或污染物的清除，但不得將賠償金判決歸屬于提起公益訴訟的勝訴原告。

可見，請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的不同是構(gòu)成環(huán)境民事公益訴訟與普通民事訴訟區(qū)別的根本因素，前者救濟(jì)的客體是歸屬于公眾的環(huán)境利益，后者救濟(jì)的客體是可以被排他性占有的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)和身份權(quán)以及其他民事權(quán)益。由于環(huán)境公共利益具有公共物品的性質(zhì)，具有非排他性和非獨(dú)占性，因此，任何人無(wú)權(quán)主張對(duì)環(huán)境利益的排他性占有，環(huán)境公共利益必須是全體人類所共享的，因而決定了以救濟(jì)環(huán)境公共利益為目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟在原告資格上必然拋棄傳統(tǒng)民事訴訟“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的限制，由法律對(duì)公益訴訟的原告主體資格作出特別規(guī)定，讓能夠代表環(huán)境公共利益的民間環(huán)保團(tuán)體和人民檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的原告；同時(shí)又因?yàn)榄h(huán)境公共利益的不可分性及非獨(dú)占性和非排他性，所以公益訴訟的原告即便勝訴，也無(wú)權(quán)主張對(duì)生態(tài)損害賠償金的占有。

二、環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)的聯(lián)系與區(qū)別

明確了請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是構(gòu)成環(huán)境民事公益訴訟與普通民事訴訟區(qū)別的根本原因，接下來(lái)的問(wèn)題便是環(huán)境民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)——環(huán)境公共利益與普通民事訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)——民事權(quán)益(尤其是自然資源物權(quán))之間，到底有何區(qū)別？之所以要弄清楚這個(gè)問(wèn)題，原因在于實(shí)踐中造成環(huán)境公共利益損害的案件也往往伴有對(duì)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)等民事權(quán)益的侵害，因此，同一侵害行為可能會(huì)出現(xiàn)環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)兩種請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)并存的現(xiàn)象。隨之會(huì)產(chǎn)生如下問(wèn)題：而對(duì)兩種請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)并存的狀態(tài)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)“競(jìng)合”？有權(quán)主張對(duì)受損權(quán)益予以救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)主體是誰(shuí)？損害賠償金的性質(zhì)為何及如何分配？要準(zhǔn)確解答這一系列問(wèn)題，前提是要正確區(qū)分環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)。

(一)“環(huán)境公共利益”之界定

關(guān)于“公共利益”內(nèi)涵的研究著述甚多，但究竟何為“公共利益”？大多數(shù)研究仍然語(yǔ)焉不詳，也從未有任何一個(gè)國(guó)家的立法對(duì)公共利益作出明確的界定。學(xué)者大多只是指出了公共利益的外在表征，即內(nèi)容和受益對(duì)象的“不確定性”。(4)黃學(xué)賢：《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》，載《法學(xué)》2004年第10期。用經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)表述，公共利益具有非獨(dú)占性和非排他性。因而公共利益一定不是某個(gè)特定群體所獨(dú)自享有的權(quán)益，而是不特定人群乃至全體國(guó)民甚至是全人類所共同享有的權(quán)益。因此環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)相比，其重要特征便是作為公共物品的非排他性和非獨(dú)占性，而自然資源物權(quán)作為物權(quán)的一類，必然是以對(duì)物實(shí)施排他性占有為前提的。得出上述結(jié)論，貌似已能區(qū)分環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)，實(shí)則不然，因?yàn)閷?shí)踐中環(huán)境公共利益受損與自然資源物權(quán)受侵害往往基于同一侵害行為、依附于同一物質(zhì)載體，這使環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)的區(qū)分變得較為困難。而如果不能正確加以區(qū)分，則與請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)相關(guān)的上述重要問(wèn)題均難以獲得合理的解釋，易導(dǎo)致救濟(jì)實(shí)踐的錯(cuò)位。下面試舉一例予以說(shuō)明：

案例一：甲某違反《森林法》的規(guī)定，在未取得采伐許可證的情況下，盜伐乙村集體林場(chǎng)內(nèi)集體所有林木一千余株，給乙村造成林木經(jīng)濟(jì)損失上百萬(wàn)元。另外，采伐跡地土壤裸露，原有林木的水土保持功能不復(fù)存在，故雨季來(lái)臨后該采伐跡地水土流失嚴(yán)重。

本案中，甲某的非法采伐行為造成了兩種后果：乙村的林木經(jīng)濟(jì)損失和采伐跡地的水土流失。乙村村委會(huì)作為林木所有權(quán)人，能否主張林木所有權(quán)的損失？能否同時(shí)主張甲某賠償由非法采伐所造成的水土流失生態(tài)損害？如果將原告更換為一家符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的民間環(huán)保團(tuán)體，該環(huán)保團(tuán)體能否主張林木所有權(quán)的損失？能否主張水土流失生態(tài)損害救濟(jì)？顯然，林木經(jīng)濟(jì)損失和水土流失均是林木遭受非法砍伐的后果體現(xiàn)，無(wú)論是林木的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還是林木所具有的保持水土、防風(fēng)固沙的生態(tài)價(jià)值，都賦存于林木這一物質(zhì)載體之上。從法律權(quán)利(利益)的角度審視，前者體現(xiàn)為林木所有權(quán)，后者體現(xiàn)為公眾基于該片林木而享有的環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)的區(qū)分，須以正確認(rèn)識(shí)自然資源的雙重價(jià)值為前提。

(二)自然資源的雙重價(jià)值

自然資源是指在一定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，可以被人類利用的物質(zhì)與能量。這一定義強(qiáng)調(diào)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即有用性。自然資源對(duì)人類的有用性體現(xiàn)在人類可以通過(guò)開發(fā)、利用自然資源的行為獲取賦存于其中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，譬如可以通過(guò)開發(fā)利用土地資源而獲取農(nóng)業(yè)收益或?qū)⑼恋赜糜诮ㄔ旆课荨⒌缆?、廠房等，供人類從事生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。糧食的供給、住房的保障、公共設(shè)施的建設(shè)，均需要依托于土地資源，土地是人類“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”(5)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，人民出版社1974年版，第109頁(yè)。；人類還可以通過(guò)開發(fā)利用森林中的林木資源而獲取燃料或家具等原材料，或用于建造房屋；可以通過(guò)水資源利用滿足生存需要，并從事農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。海洋資源、草原資源、漁業(yè)資源和動(dòng)植物資源等都具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

然而，相對(duì)于人類龐大的發(fā)展欲望而言，自然資源的賦存量是極其有限的。“僧多粥少”決定了財(cái)產(chǎn)權(quán)制度適用于自然資源的必要性與可能性。在原始社會(huì)，受生產(chǎn)力水平的制約，人類開發(fā)利用自然資源的能力極其低下，相對(duì)于人類的開發(fā)利用需求而言，自然資源的供給能力充足，人類在獲取生存所需的自然資源時(shí)不需要花費(fèi)過(guò)高的成本，也就不必為爭(zhēng)奪自然資源而爆發(fā)沖突，因而自然資源彼時(shí)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共財(cái)產(chǎn)”，使用者沒(méi)有排他性占有和使用自然資源的需求。但隨著人類生產(chǎn)力水平的不斷進(jìn)步，人類不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與自然資源的供給能力之間矛盾越來(lái)越突出，自然資源顯得愈來(lái)愈稀缺，對(duì)自然資源的開發(fā)與利用出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，“為獲取自然資源而耗費(fèi)的勞動(dòng)時(shí)間和成本都變得高昂起來(lái)，資源開發(fā)利用的收益也會(huì)銳減。因而此時(shí)就需要事先建立一種制度安排，預(yù)先對(duì)資源的歸屬和獲取進(jìn)行規(guī)定，以減少獲取資源的成本開支，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)制度就此誕生了。隨著國(guó)家的建立，國(guó)家通過(guò)制定法的形式將產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定于法律之中，‘所有權(quán)’這個(gè)法律概念也就產(chǎn)生了。”(6)王燦發(fā)、馮嘉：《從國(guó)家權(quán)力的邊界看“氣候資源國(guó)家所有權(quán)”》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

可見對(duì)于人類而言，自然資源具有極其重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值能否得到有序的開發(fā)和利用，則取決于法律上財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是否完備。然而，自然資源作為物質(zhì)存在的一種形式，其負(fù)載的并不僅僅是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)人類而言，自然資源還具有重要的生態(tài)功能和價(jià)值，因而自然資源又可以稱為“環(huán)境”或“環(huán)境要素”。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！眹?guó)家之所以通過(guò)立法形式保護(hù)環(huán)境，是因?yàn)閷?duì)人類而言，環(huán)境具有“影響人類生存和發(fā)展”的重要功能。任何人的生存與發(fā)展都離不開清潔的空氣和純凈的水，也離不開森林、草原植被所具有的凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候的生態(tài)功能；同樣重要的還有寶貴的生物多樣性資源，它們是人類賴以生存的重要物質(zhì)資料基礎(chǔ)。而環(huán)境對(duì)人類生存與發(fā)展所具有的這些功能卻隨時(shí)隨地受到人類活動(dòng)的威脅而不斷減損甚至毀滅。人的行為有可能污染或破壞環(huán)境，因而國(guó)家采取立法手段對(duì)人的不合理開發(fā)環(huán)境的行為進(jìn)行制約，以保護(hù)環(huán)境。法律之所以保護(hù)環(huán)境，并非出于對(duì)環(huán)境要素高額財(cái)產(chǎn)價(jià)值的考慮，而是因?yàn)檫@些環(huán)境要素能夠?yàn)槿祟愄峁┚S持生命所需的諸多生態(tài)功能，如空氣可供人呼吸，森林可凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防止水土流失等?！董h(huán)境保護(hù)法》之所以保護(hù)環(huán)境要素，目的是保護(hù)依托于這些環(huán)境要素物質(zhì)實(shí)體之上的生態(tài)功能?？梢姡芍小碍h(huán)境”這一概念的內(nèi)涵實(shí)際指向的是環(huán)境要素或自然資源的生態(tài)功能。

對(duì)同一種自然物質(zhì)載體，當(dāng)人類稱它為“自然資源”時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是該自然物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；當(dāng)人類稱它為“環(huán)境”或“環(huán)境要素”時(shí)，強(qiáng)調(diào)的則是該自然物的生態(tài)價(jià)值。故自然資源的物質(zhì)實(shí)體是經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的雙重載體。以森林為例：從生態(tài)功能的角度來(lái)看，森林是重要的生態(tài)要素，具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙等一系列生態(tài)功能，還是蘊(yùn)含生物多樣性的寶庫(kù)，是“環(huán)境”的重要組成部分；從經(jīng)濟(jì)價(jià)值的角度來(lái)看，森林能夠?yàn)槿祟愄峁┤剂虾椭谱骷揖?、鋪筑道路等物質(zhì)產(chǎn)品的原材料，具有重要的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，又是重要的“自然資源”。因而對(duì)人類而言，很多被視為“自然資源”的自然物同時(shí)在生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的生態(tài)功能。我們所熟知的許多自然資源，如水、土地、森林、草原、濕地、野生動(dòng)植物等，均是經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的雙重載體。

自然資源的這兩種價(jià)值對(duì)人類來(lái)說(shuō)均不可或缺，故在立法上針對(duì)自然資源的不同價(jià)值建立了不同的權(quán)利(利益)體系，采取不同的法律措施予以保護(hù)。針對(duì)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在法律上主要運(yùn)用物權(quán)制度予以保護(hù)，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值乃是物權(quán)的權(quán)利客體，可以被物權(quán)主體排他性的占有或使用；針對(duì)環(huán)境要素的生態(tài)價(jià)值，在法律上則主要通過(guò)公法管制和環(huán)境公益訴訟制度予以保障。

(三)環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)指向自然資源的不同價(jià)值

在正確區(qū)分自然資源生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)之上，對(duì)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的環(huán)境公共利益和自然資源物權(quán)予以區(qū)分也變得相對(duì)容易。概括來(lái)說(shuō)，上述兩種請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)雖然都指向同一個(gè)物質(zhì)載體形式，但實(shí)際上指向的是自然資源的不同價(jià)值。環(huán)境公共利益指向自然資源的生態(tài)價(jià)值，該價(jià)值作為人類共享的利益，不可獨(dú)占、不能排他，故行使請(qǐng)求權(quán)的方式為由法律授權(quán)的代表公共利益的主體(民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院)提起環(huán)境民事公益訴訟；自然資源物權(quán)指向自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并以該價(jià)值為客體建立物權(quán)制度(主要包括自然資源所有權(quán)制度和自然資源用益物權(quán)制度)，以方便權(quán)利人排他性占有和使用自然資源，故行使請(qǐng)求權(quán)的方式是由私權(quán)利人提起旨在保護(hù)私益的民事訴訟。通常民法中討論物權(quán)客體時(shí)認(rèn)為“物”乃是物權(quán)的客體，但鑒于此處我們對(duì)自然物質(zhì)載體(物的一種)之上賦存的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值作出了清晰界分，故不應(yīng)再籠統(tǒng)地將自然物質(zhì)載體這種“物”作為物權(quán)客體，而應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化到此物之上所賦存的經(jīng)濟(jì)價(jià)值部分。

由此看來(lái)，由同一侵害行為同時(shí)引發(fā)的這兩種請(qǐng)求權(quán)，由于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的性質(zhì)截然不同(一個(gè)屬公益，一個(gè)屬私益)，行使請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體也不同(一個(gè)是公益享有者，一個(gè)是私權(quán)權(quán)利人)，故而并不存在請(qǐng)求權(quán)“競(jìng)合”的空間，二請(qǐng)求權(quán)均可主張，但須由不同請(qǐng)求權(quán)主體分別主張。據(jù)此，在前述案例中，乙村村委會(huì)作為林木所有權(quán)人，其所有權(quán)的權(quán)利客體雖為“林木”，但實(shí)則為林木資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，故乙村村委會(huì)只能作為私權(quán)權(quán)利人主張甲某對(duì)其林木經(jīng)濟(jì)損失予以賠償，且該賠償金應(yīng)當(dāng)歸乙村村委會(huì)排他性的占有。而林木資源所蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值，為社會(huì)公眾所共享，故乙村村委會(huì)無(wú)權(quán)主張甲某賠償非法采伐林木造成的生態(tài)損害，這部分損害只能由代表環(huán)境公共利益的團(tuán)體或機(jī)構(gòu)行使請(qǐng)求權(quán)予以救濟(jì)，即由法律授權(quán)的環(huán)保組織或人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟。當(dāng)然，環(huán)境民事公益訴訟的主體也無(wú)權(quán)越俎代庖，不能在環(huán)境民事公益訴訟中請(qǐng)求甲某賠償乙村村委會(huì)的林木經(jīng)濟(jì)損失，是因?yàn)槠洳痪哂刑崞鹭?cái)產(chǎn)損害賠償之訴的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。上述結(jié)論可通過(guò)下表表示：

自然資源價(jià)值請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)請(qǐng)求權(quán)行使方式生態(tài)價(jià)值環(huán)境公共利益環(huán)境民事公益訴訟經(jīng)濟(jì)價(jià)值自然資源物權(quán)(所有權(quán)、用益物權(quán))私益民事訴訟

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

如上文所述，自然資源物權(quán)不能作為環(huán)境公益損害救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，否則會(huì)得出自然資源所有權(quán)人、使用權(quán)人得以基于其所有權(quán)、使用權(quán)而提起訴訟主張救濟(jì)公眾環(huán)境公共利益的結(jié)論，這顯然是無(wú)法成立的。然而，目前我國(guó)的生態(tài)損害賠償訴訟卻遵循這樣的邏輯來(lái)構(gòu)建其制度體系的。

(一)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的探討

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，通過(guò)黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件的形式在我國(guó)建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！斗桨浮访鞔_表述構(gòu)建該制度的目的是要“體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”。并將“生態(tài)環(huán)境損害”界定為：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！笨梢姡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度所要救濟(jì)的是生態(tài)環(huán)境要素所具有的生態(tài)功能，防止或者減輕生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。其救濟(jì)對(duì)象不包括生態(tài)環(huán)境要素的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，亦不包含因生態(tài)環(huán)境遭受污染或破壞而進(jìn)一步導(dǎo)致的他人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害。據(jù)此可以推導(dǎo)出如下結(jié)論：《方案》所建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為請(qǐng)求權(quán)的行使方式，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是社會(huì)公眾基于環(huán)境要素生態(tài)功能而享有的環(huán)境公共利益，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是救濟(jì)公眾環(huán)境公共利益的訴訟。

至于為何授權(quán)地方人民政府作為生態(tài)環(huán)境損害的賠償請(qǐng)求權(quán)主體、其正當(dāng)性依據(jù)是什么等問(wèn)題，官方對(duì)《方案》內(nèi)容的解讀指出，這一制度源于政府及其有關(guān)部門代表國(guó)家對(duì)自然資源所有權(quán)的行使?！斗桨浮钒l(fā)布后，新華社發(fā)布了前環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《方案》的解讀，指出之所以在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其重要原因之一是該制度是“彌補(bǔ)制度缺失的需要”。這里的“制度缺失”，是指國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理制度的缺失。解讀文章認(rèn)為，“在我國(guó)，國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)即國(guó)有財(cái)產(chǎn)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定?！?7)高敬：《改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案〉》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2017—12/17/c_1122124266.htm，2018年8月9日最后訪問(wèn)。根據(jù)該解讀，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是國(guó)有自然資源受損索賠的具體形式，政府主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碛墒菄?guó)有自然資源受到了侵害?！斗桨浮返?條第(三)項(xiàng)表述了類似的意思：“在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)區(qū)，受委托的省級(jí)政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；國(guó)務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作?！笨梢?，按照官方解讀，生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)訴訟制度的請(qǐng)求權(quán)建立在國(guó)家自然資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不應(yīng)是國(guó)家自然資源所有權(quán)

根據(jù)《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定，礦藏、水流、城市土地、國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國(guó)家所有。但長(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)家自然資源所有權(quán)在實(shí)踐中并未得到充分落實(shí)與貫徹，肆意破壞、侵占國(guó)有自然資源的事件時(shí)有發(fā)生。由于地方政府是國(guó)有自然資源事實(shí)上的控制者，加之地方政府對(duì)GDP和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、考核指標(biāo)等的狂熱追求，“地方政府面對(duì)國(guó)有資源，關(guān)心的不是抽象的國(guó)家所有或全民所有所承載的公共利益，而是資源的開發(fā)利用給地方財(cái)政帶來(lái)的收益和給本屆政府帶來(lái)的政績(jī)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)政府普遍將收益最大化作為所有權(quán)行使和資源利用的唯一目標(biāo)……地方政府的這種短時(shí)行為和角色錯(cuò)位直接造成資源利用的低效率、浪費(fèi)、破壞和污染?！?8)孫佑海、王倩：《民法典侵權(quán)責(zé)任編的綠色規(guī)制限度研究——“公私劃分”視野下對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任納入民法典的異見》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。但立法中沒(méi)有規(guī)定國(guó)有自然資源損害索賠制度。因此，在一些地方，國(guó)有自然資源在事實(shí)上淪為無(wú)主物或公共財(cái)產(chǎn)，“公地悲劇”頻繁上演，確實(shí)有必要建立國(guó)有自然資源受侵害后的損害索賠制度。

盡管國(guó)家作為我國(guó)自然資源主要的所有權(quán)人，由國(guó)家對(duì)自然資源進(jìn)行良善管理對(duì)于防止“公地悲劇”具有十分重要的意義，但以國(guó)家自然資源所有權(quán)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)制度確實(shí)存在明顯的邏輯瑕疵，理由如下：

首先，生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，組成生態(tài)環(huán)境的各個(gè)要素在形態(tài)和功能上共生共存、不可分割。由此，自然資源中的生態(tài)價(jià)值必然具有共享性，是全人類的共同利益，不可能由某一單獨(dú)的個(gè)體享有，(9)同前注〔8〕。即便這個(gè)個(gè)體是自然資源的所有權(quán)人。當(dāng)然，國(guó)有自然資源與其他自然資源一樣，也具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的雙重價(jià)值屬性，前者為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，后者則是環(huán)境公共利益的客體。國(guó)家作為國(guó)有自然資源的所有權(quán)主體，僅能對(duì)所有權(quán)指向的客體——自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值享有權(quán)利，并在權(quán)利遭受侵害時(shí)請(qǐng)求救濟(jì)。而良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。(10)習(xí)近平：《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，載《求是》2019年第3期。因而，自然資源的生態(tài)價(jià)值應(yīng)由公眾共同享有，不可被自然資源所有權(quán)涵蓋。

其次，盡管有學(xué)者將國(guó)家自然資源所有權(quán)定位為純粹的公權(quán)，(11)鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)“非公權(quán)說(shuō)”檢視》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第4期。但國(guó)家自然資源所有權(quán)蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是毋庸置疑的，各級(jí)政府也正是基于所有權(quán)代表身份而正當(dāng)獲取了自然資源開發(fā)利用的高額收益。所以，無(wú)論國(guó)家的自然資源所有權(quán)是否具有公權(quán)性質(zhì)，均無(wú)法否定其私權(quán)功能的發(fā)揮。若以國(guó)家自然資源所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，則此種權(quán)利遭受侵害時(shí)對(duì)應(yīng)的損害救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)也應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)自然資源私權(quán)功能的指向?qū)ο蟆醋匀毁Y源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

再次，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家自然資源所有權(quán)具有公權(quán)屬性，即自然資源管理權(quán)，這種管理權(quán)同時(shí)也對(duì)應(yīng)了義務(wù)內(nèi)容，這對(duì)于國(guó)家積極履行對(duì)自然資源的管理與保護(hù)義務(wù)具有特別重要的意義。(12)王克穩(wěn)：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2014年第3期。筆者推測(cè)，《方案》的制定者可能也正是基于此種考慮，認(rèn)為國(guó)家自然資源所有權(quán)具有公權(quán)屬性，此種權(quán)利的行使要以維護(hù)公共利益為宗旨，所以才以國(guó)家自然資源所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)機(jī)制。誠(chéng)然，國(guó)家自然資源所有權(quán)確實(shí)有別于《物權(quán)法》中傳統(tǒng)的所有權(quán)，但從公權(quán)角度出發(fā)去定位國(guó)家自然資源所有權(quán)，則應(yīng)著重以預(yù)防性的公權(quán)手段——行政管理的方式——來(lái)行使此項(xiàng)權(quán)力，而非以《方案》中的協(xié)商、訴訟等事后救濟(jì)途徑。行政管理與損害賠償運(yùn)用的是不同的方法，解決的是不同的問(wèn)題。具體而言，行政管理主要運(yùn)用預(yù)防的手段與措施防止危害他人合法權(quán)益的行為發(fā)生，即便采取事后措施，行政管理關(guān)注的也主要是對(duì)違反行政法律義務(wù)的相對(duì)人進(jìn)行處罰，以及對(duì)違法行為進(jìn)行強(qiáng)制性糾正(行政強(qiáng)制)，而非關(guān)注受侵害人的權(quán)益救濟(jì)問(wèn)題。與行政管理方式不同，損害賠償側(cè)重于對(duì)受損權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的方式與手段，它主要借助公正第三方的裁判明確是非曲直，并在此基礎(chǔ)上對(duì)糾紛各方的權(quán)益作出劃分。因此，盡管帶有公權(quán)性質(zhì)的國(guó)家自然資源所有權(quán)(行政管理權(quán))的行使以維護(hù)公共利益為目的，但由于權(quán)利(力)行使機(jī)制不同，其不可能成為生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。(13)薄曉波：《環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)客體之厘清》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。

同樣，也可以從請(qǐng)求權(quán)理論角度去理解這一問(wèn)題。在民法理論中，請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)的常態(tài)是依靠相對(duì)人的配合：如果相對(duì)人的行為不能保證請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)，則會(huì)訴諸公正第三方的裁斷。在這個(gè)意義上的請(qǐng)求權(quán)可以被看作是一種對(duì)民事權(quán)利的救濟(jì)權(quán)和保護(hù)權(quán)。(14)楊立新：《侵權(quán)損害賠償》(第五版)，法律出版社2010年版，第214頁(yè)。可見，請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)要么基于義務(wù)人的主動(dòng)履行，要么基于仲裁、法院等第三方裁決，權(quán)利人不得自行采取命令、強(qiáng)制等措施要求對(duì)方履行義務(wù)。請(qǐng)求權(quán)存在的邏輯前提是權(quán)利人與義務(wù)人具有平等的法律地位，彼此不存在管理與被管理、命令與被命令的關(guān)系。因此，任何損害救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)都不可能是公權(quán)力，要么是民事權(quán)利，要么是社會(huì)公眾所普遍享有的某種公共利益。

最后，以國(guó)家自然資源所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還必將導(dǎo)致實(shí)踐中區(qū)別對(duì)待國(guó)有自然資源和集體所有自然資源。譬如甲某在山林中非法排放酸性廢氣，導(dǎo)致大量樹木死亡，其中既有國(guó)有林木，也有集體經(jīng)濟(jì)組織所有的林木。則根據(jù)《方案》的規(guī)定，賠償權(quán)利人(地方人民政府)僅能就國(guó)有林木受損害導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞對(duì)甲某提出損害賠償請(qǐng)求，這一損害賠償請(qǐng)求不能覆蓋同樣因遭受甲某侵害行為導(dǎo)致的集體所有林木死亡所造成的生態(tài)環(huán)境破壞。這會(huì)造成不同主體的所有權(quán)無(wú)法得到同等救濟(jì)的尷尬局面。

綜上，國(guó)家自然資源所有權(quán)只為國(guó)家(及其代表)主張侵害人賠償國(guó)有自然資源因遭受侵害而造成的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失而提供請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)更為妥當(dāng)，不應(yīng)涵蓋生態(tài)功能損害索賠請(qǐng)求。

(三)政策制定者以國(guó)家自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的原因分析

《方案》之所以以國(guó)家自然資源所有權(quán)為依據(jù)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，從實(shí)踐層面而言具有一定的必然性。

首先，這是從國(guó)家具體政策的角度落實(shí)黨中央提出的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的措施。早在2013年黨的十八屆三中全會(huì)時(shí)，黨中央就提出要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度……健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)?！笔藢盟闹腥珪?huì)又進(jìn)一步規(guī)劃了建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度的措施，包括明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、理順自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理體制、完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度和建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)核算審計(jì)制度。(15)參見中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告明確提出要設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。(16)參見《習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。除此之外，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也明確提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的若干具體要求。

從近些年黨中央、國(guó)務(wù)院的一系列重大決策文件中可以看出，自然資源產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)過(guò)去及未來(lái)若干年內(nèi)立法和政策須重點(diǎn)健全和完善的制度，黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視國(guó)有自然資源作為資產(chǎn)的價(jià)值的高效利用和有效保護(hù)。而如前文所述，我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于國(guó)有自然資源的制度短板是缺少國(guó)有自然資源遭受損害的損害索賠制度，故為貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院一系列關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的方針與政策，的確需要在制度層面建立具體的國(guó)有自然資源受損索賠制度。因而，《方案》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定，是落實(shí)、貫徹上述方針、政策的具體體現(xiàn)。然而，由于學(xué)術(shù)界關(guān)于自然資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值雙重價(jià)值的理念尚未徹底厘清，生態(tài)損害救濟(jì)中民間力量與政府的權(quán)利、權(quán)力、職責(zé)等如何劃分的問(wèn)題也未得以明確，故《方案》選擇從生態(tài)功能受損的生態(tài)環(huán)境損害賠償角度入手落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求。

其次，在僅涉及國(guó)有自然資源受侵害的案件中，《方案》規(guī)定由地方人民政府作為索賠權(quán)利人的賠償機(jī)制和賠償程序設(shè)計(jì)(磋商、司法確認(rèn)和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)有助于高效、便捷地解決國(guó)有自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛。在僅有國(guó)有自然資源受到損害的案件中，這一損害索賠機(jī)制確實(shí)能提高索賠案件的處理效率：一方面，《方案》確定索賠主體是地方人民政府，能夠在一定程度上避免民間環(huán)保團(tuán)體作為法定適格的環(huán)境民事公益訴訟原告卻不愿提起訴訟的情形，有利于提高案件處理效率；另一方面，《方案》確定了多樣化的生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠程序，有助于高效完成索賠工作。根據(jù)《方案》的規(guī)定，地方人民政府在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先與賠償義務(wù)人就損害賠償事宜進(jìn)行磋商，經(jīng)過(guò)磋商達(dá)成賠償協(xié)議的，還可以依法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行的，賠償權(quán)利人可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。無(wú)法磋商或磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在單純?cè)斐蓢?guó)有自然資源損害的案件中，這一求償程序確實(shí)具有簡(jiǎn)便、高效的優(yōu)點(diǎn)。從《方案》實(shí)施至今的實(shí)踐情況來(lái)看，絕大部分生態(tài)環(huán)境損害賠償均通過(guò)磋商程序即已解決，只有少數(shù)案件進(jìn)入訴訟程序。

(四)制度體系不協(xié)調(diào)帶來(lái)的實(shí)踐困境

一項(xiàng)法律制度在實(shí)踐中能夠提高案件處理效率并不意味著其必然具有了正當(dāng)性基礎(chǔ)，尤其是從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，必須注重法學(xué)理論及概念上的周延性。新中國(guó)的立法體系受大陸法系成文法的影響頗深，法律制度的創(chuàng)制一向注重體系性和周延性，這是保障法律能夠統(tǒng)一實(shí)施的前提和保證。自然資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的雙重價(jià)值屬性這一理論雖然尚未在我國(guó)立法中得到明確認(rèn)可，但環(huán)境侵權(quán)損害賠償民事訴訟與環(huán)境民事公益訴訟兩種訴訟制度的并立，其實(shí)已然體現(xiàn)了自然資源的雙重價(jià)值屬性。

具體而言，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是財(cái)產(chǎn)權(quán)客體，故自然資源遭受損害一方面會(huì)造成自然資源所有權(quán)人、使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受損，權(quán)利人可依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》通過(guò)民事訴訟請(qǐng)求侵害人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；另一方面，自然資源的生態(tài)價(jià)值是環(huán)境公共利益的客體，自然資源遭受損害時(shí)，還會(huì)造成公眾環(huán)境公共利益的減損，故法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織可依據(jù)立法中關(guān)于環(huán)境公共利益的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)規(guī)定請(qǐng)求侵害人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，(17)有學(xué)者研究認(rèn)為，環(huán)境公益損害救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的法律規(guī)范依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》第5條和第6條第3款。《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！钡?條第3款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任?！眳⒁姾腥A、陳妍：《論環(huán)境公益損害民事救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。但在轟動(dòng)一時(shí)的江蘇泰州“天價(jià)”環(huán)境民事公益訴訟中，江蘇省高級(jí)人民法院在終審判決中是以《侵權(quán)責(zé)任法》第65條為裁判依據(jù)的。其方式便是《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟。由此可見，我國(guó)立法其實(shí)已經(jīng)按照自然資源所具有的雙重價(jià)值內(nèi)涵分別設(shè)計(jì)了環(huán)境侵權(quán)民事訴訟和環(huán)境民事公益訴訟這樣兩種相互之間有著嚴(yán)格界分的訴訟制度體系。

為確保法律制度的系統(tǒng)性和周延性，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度同樣應(yīng)納入體系框架予以設(shè)計(jì)。而《方案》制定者在創(chuàng)制生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠機(jī)制時(shí)卻并沒(méi)有考慮這兩種不同的價(jià)值屬性，而是將二者混同，導(dǎo)致了制度體系的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)必然會(huì)給環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)踐帶來(lái)諸多問(wèn)題，譬如環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告資格及其訴權(quán)方面的沖突。再舉一例予以說(shuō)明：

案例二：甲某違反《森林法》的規(guī)定，在未取得采伐許可證的情況下，在某國(guó)有林區(qū)非法采伐林木一千余株，造成林木經(jīng)濟(jì)損失數(shù)百萬(wàn)元。另外，采伐跡地土壤裸露，原有林木的水土保持功能不復(fù)存在，故雨季來(lái)臨后該采伐跡地水土流失嚴(yán)重。

本案中，甲某非法采伐國(guó)有林木造成嚴(yán)重水土流失，若要追究甲某的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)保組織或檢察院可以成為適格原告。假設(shè)某環(huán)保組織依法向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判決被告甲某賠償非法采伐國(guó)有林木而造成的生態(tài)環(huán)境損害。同時(shí)，根據(jù)《方案》的規(guī)定，當(dāng)?shù)卣部梢宰鳛橘r償權(quán)利人，請(qǐng)求甲某賠償非法采伐國(guó)有林木造成的生態(tài)環(huán)境損失，如果不能通過(guò)磋商達(dá)成賠償協(xié)議，可向人民法院提起生態(tài)損害賠償訴訟，請(qǐng)求法院判決被告甲某賠償非法采伐國(guó)有林木而造成的生態(tài)環(huán)境損害。顯然，在這種情況下，當(dāng)?shù)卣崞鹕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的訴權(quán)與環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟中的訴權(quán)就發(fā)生了沖突。盡管《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)中第16條到第18條對(duì)兩種訴訟的銜接問(wèn)題作出了規(guī)定，體現(xiàn)出最高人民法院有意在司法實(shí)踐中將生態(tài)損害賠償訴訟請(qǐng)求優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟予以處理的意思，第17條規(guī)定：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法做出裁判。”如若將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)定位為所有權(quán)的話，這樣的順位安排是否會(huì)導(dǎo)致物權(quán)優(yōu)于社會(huì)公共利益的結(jié)論？這顯然不符合我國(guó)《物權(quán)法》的立法邏輯。此外，《若干規(guī)定》第16條僅規(guī)定了同一案件先被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后被提起民事公益訴訟，則由同一審判組織審理，但未規(guī)定如若先提起環(huán)境民事公益訴訟后同一案件又被提起生態(tài)損害賠償訴訟的處理方式?？梢哉f(shuō)，《若干規(guī)定》關(guān)于這兩種制度銜接的規(guī)定仍有失粗陋。理念基礎(chǔ)的差異及制度體系的不協(xié)調(diào)必然會(huì)在實(shí)踐中引發(fā)難題。

(五)理論與現(xiàn)實(shí)沖突的化解

如何化解上述理念基礎(chǔ)差異所帶來(lái)的實(shí)踐困境？筆者認(rèn)為，在認(rèn)可自然資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的雙重價(jià)值屬性基礎(chǔ)上，通過(guò)立法分別明確環(huán)境民事公益訴訟適格原告與地方人民政府在訴訟中的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的求償銜接機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下兩個(gè)方面：

第一，明確環(huán)境民事公益訴訟適格原告與地方人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)體權(quán)利(利益)基礎(chǔ)。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告有權(quán)主張被告賠償?shù)膽?yīng)當(dāng)是被告行為所造成的“環(huán)境本身的損失”，而不包括人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害。對(duì)這一點(diǎn)，學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)，現(xiàn)行立法也已經(jīng)予以認(rèn)可。難點(diǎn)在于地方人民政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)是什么，這決定了地方人民政府在求償訴訟中能夠提出怎樣的訴訟請(qǐng)求。根據(jù)前述黨中央、國(guó)務(wù)院一系列文件的精神，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)建立國(guó)有自然資源受損的索賠機(jī)制。在損害賠償領(lǐng)域，國(guó)家自然資源所有權(quán)具有明顯的私權(quán)屬性，因而以國(guó)家自然資源所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)行使索賠權(quán)，索賠的范圍應(yīng)當(dāng)限定為國(guó)有自然資源因遭受侵害而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)性損失，即經(jīng)濟(jì)損失。地方人民政府可以以國(guó)家自然資源所有權(quán)受侵害為由，主張侵害人承擔(dān)國(guó)有自然資源財(cái)產(chǎn)損害的賠償責(zé)任。對(duì)因同一侵害行為所導(dǎo)致的國(guó)有自然資源生態(tài)功能損害，應(yīng)當(dāng)由民間環(huán)保團(tuán)體或人民檢察院依法提起環(huán)境民事公益訴訟主張索賠。這樣，就從基本概念體系的角度厘清了民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院和地方人民政府行使索賠權(quán)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。這兩類主體可分別行使各自的請(qǐng)求權(quán)，提出不同的賠償請(qǐng)求(前者可主張賠償自然資源生態(tài)功能損失，后者可主張賠償自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失)，以有效避免訴權(quán)沖突。

對(duì)此，可能會(huì)出現(xiàn)質(zhì)疑觀點(diǎn)，認(rèn)為這樣做雖然理順了概念，但提高了訴訟成本。的確，原本可能一個(gè)訴訟主體(地方人民政府)就能夠解決的問(wèn)題，現(xiàn)在需要兩個(gè)訴訟主體(地方人民政府與民間環(huán)保團(tuán)體或人民檢察院)分工合作。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為，理順基礎(chǔ)概念、避免請(qǐng)求權(quán)及訴權(quán)沖突、確保各請(qǐng)求權(quán)主體各司其職，可以有效防止各訴訟主體爭(zhēng)搶案源或推卸責(zé)任，這本身就是提高訴訟效率的體現(xiàn)。我國(guó)目前具有訴訟價(jià)值的環(huán)境民事公益訴訟案件的案源并不多，在實(shí)踐中甚至常常出現(xiàn)民間環(huán)保團(tuán)體與人民檢察院爭(zhēng)搶環(huán)境民事公益訴訟案源的問(wèn)題；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面鋪開以后，各地人民政府在政績(jī)考核壓力下，同樣也要積極尋找索賠案源，這必將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害索賠實(shí)踐會(huì)出現(xiàn)一定程度上的混亂局面。明確請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)之后，確保各請(qǐng)求權(quán)主體各司其職，有助于緩解目前的混亂狀況。況且，制度構(gòu)建需要考慮配套機(jī)制的設(shè)計(jì)。雖然環(huán)境民事公益訴訟主體與地方人民政府可基于不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分別主張不同性質(zhì)的損害賠償，但也可以通過(guò)設(shè)計(jì)一定的程序銜接機(jī)制來(lái)提高效率。

第二，在環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟中建立求償程序銜接機(jī)制。雖然不同請(qǐng)求權(quán)主體對(duì)侵害國(guó)有自然資源的同一侵害人得主張各自的請(qǐng)求權(quán)，并據(jù)此演化出兩種不同的求償制度，但這兩種不同性質(zhì)的損害畢竟是因同一加害行為作用于同一受損害物質(zhì)載體而造成的。因而，必須在兩種不同性質(zhì)的求償制度之間設(shè)計(jì)順暢的銜接機(jī)制，以確保高效解決賠償糾紛。具體而言，兩種訴訟中的一類請(qǐng)求權(quán)主體在提出索賠請(qǐng)求前，可以通知另一類請(qǐng)求權(quán)主體同時(shí)提出索賠請(qǐng)求。譬如在上文提及的案例二之中，民間環(huán)保團(tuán)體如果對(duì)甲某提起環(huán)境民事公益訴訟，主張甲某承擔(dān)非法采伐林木的生態(tài)環(huán)境損失，可以在訴前告知當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)甲某提起國(guó)有自然資源損害索賠請(qǐng)求。地方政府主張索賠應(yīng)考慮磋商前置，可通知民間環(huán)保組織參與其中，并努力達(dá)成三方賠償協(xié)議，對(duì)國(guó)有自然資源的財(cái)產(chǎn)性損害和生態(tài)功能損害賠償問(wèn)題一并予以解決。協(xié)議達(dá)成后，可依法申請(qǐng)人民法院對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行司法確認(rèn)，以便將來(lái)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如無(wú)法磋商或經(jīng)磋商無(wú)法達(dá)成賠償協(xié)議，則民間環(huán)保組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，地方人民政府同時(shí)向人民法院提起侵權(quán)賠償訴訟。雖然這兩類訴訟性質(zhì)不同，但因二者系基于同一侵害行為發(fā)生，且侵害客體具有相同的物質(zhì)載體(即自然資源)，法院可將這兩起訴訟合并審理，但最終應(yīng)基于不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分別制作兩份獨(dú)立的裁判文書。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)相互獨(dú)立，民間環(huán)保團(tuán)體或當(dāng)?shù)厝嗣裾我庖环降∮谛惺顾髻r請(qǐng)求權(quán)的，不影響另一方通過(guò)法律規(guī)定的途徑行使索賠請(qǐng)求權(quán)。亦即，若當(dāng)?shù)厝嗣裾聪蛉嗣穹ㄔ禾崞鹎謾?quán)賠償訴訟，而適格民間環(huán)保團(tuán)體提起了環(huán)境民事公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理并做出裁判，反之亦然。

按照上述思路設(shè)計(jì)自然資源受損的損害求償機(jī)制，還有助于解決前文所提出的區(qū)別對(duì)待國(guó)有和集體所有自然資源的問(wèn)題。譬如在前文的案例中，若甲某的非法采伐行為同時(shí)造成國(guó)有和集體所有林木資源的財(cái)產(chǎn)損害，并帶來(lái)森林生態(tài)功能的減損。對(duì)此，地方人民政府和集體經(jīng)濟(jì)組織可依據(jù)各自的林木資源所有權(quán)，分別要求甲某賠償非法采伐導(dǎo)致的林木資源財(cái)產(chǎn)損失。而適格的民間環(huán)保團(tuán)體或人民檢察院則可以從維護(hù)環(huán)境公共利益的角度出發(fā)，不區(qū)分國(guó)有和集體所有的林木，針對(duì)甲某的非法采伐行為所造成的整體生態(tài)環(huán)境損失，通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的形式提出索賠請(qǐng)求。這樣更有利于對(duì)受侵害的不同利益進(jìn)行維護(hù)與救濟(jì)的合理化、科學(xué)化，在理論基礎(chǔ)和訴訟體系方面脈絡(luò)更加清晰。

結(jié) 語(yǔ)

自然資源是經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的雙重載體，自然資源遭受他人侵害時(shí)必然同時(shí)導(dǎo)致兩種價(jià)值的減損或滅失。從法律關(guān)系角度來(lái)看，自然資源遭受侵害的實(shí)質(zhì)是不同主體基于自然資源不同價(jià)值之上的權(quán)利(利益)受到損害：既包括自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)主體基于經(jīng)濟(jì)價(jià)值而享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損，也包括公眾基于自然資源生態(tài)價(jià)值而享有的環(huán)境公共利益受損，二者分別構(gòu)成了自然資源財(cái)產(chǎn)侵權(quán)損害救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境公共利益損害救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。這是我國(guó)立法在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)之訴以外建立環(huán)境民事公益訴訟制度的邏輯起點(diǎn)。任何與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的損害賠償制度，包括環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償制度、自然資源物權(quán)損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及與之相對(duì)應(yīng)的侵權(quán)損害賠償訴訟制度和環(huán)境民事公益訴訟制度都應(yīng)當(dāng)遵循這一邏輯起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，各請(qǐng)求權(quán)主體可基于不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，向賠償義務(wù)人提出內(nèi)容不相沖突、賠償不相重疊的訴訟請(qǐng)求。

基于此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的形式對(duì)現(xiàn)行《方案》構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度做適當(dāng)改造，理順生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間的關(guān)系。國(guó)家自然資源所有權(quán)遭受侵害，由地方人民政府作為所有權(quán)人代表提起損害賠償訴訟，從嚴(yán)格意義上來(lái)講不宜被稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。為了貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，筆者認(rèn)為，更為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ峭ㄟ^(guò)立法來(lái)構(gòu)建國(guó)家自然資源所有權(quán)損害索賠機(jī)制，由人民政府作為自然資源所有權(quán)人的代表，對(duì)侵害國(guó)有自然資源造成的財(cái)產(chǎn)損失主張索賠。