農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施：怎樣管，如何護(hù)？

本刊記者 柯善北

近年來，我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善。然隨著農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建后管護(hù)任務(wù)逐漸增量，相關(guān)管護(hù)不到位的問題也日益明顯。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)為例，部分前期建成的公路由于標(biāo)準(zhǔn)較低、抗災(zāi)能力較弱、安全設(shè)施不到位、養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足等因素，一些地方甚而出現(xiàn)了“油返砂”現(xiàn)象，工程長(zhǎng)期效益未能得到很好發(fā)揮，究其根本，管護(hù)主體不明、管護(hù)機(jī)制不活、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不清、管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足等諸多方面尚存短板。

為此，2019年11月4日國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），意在構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體系，全面提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)水平與質(zhì)量，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。

城鄉(xiāng)融合無小事

何謂農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施？即為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施之總稱。一直以來，其在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展及推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興方面發(fā)揮著甚為重要的作用?；仡櫝青l(xiāng)融合的上半場(chǎng)，發(fā)端于2017年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議首提“走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”，隨后的2018年1月2日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》作為2018年中央一號(hào)文件正式發(fā)布，同年9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》印發(fā)，界定出新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)及提檔升級(jí)之著力方向。稍后的9月21日，在中共中央政治局就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全局性意義，其中，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路被明列為中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路的七條路徑之一……伴隨著一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的接踵落地，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐可謂之飆發(fā)電舉——據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，全國(guó)新建改建農(nóng)村公路達(dá)127.5萬公里，同時(shí)亦有逾2.5億村民的飲水安全問題得到了解決，更有超90%的村莊接通了寬帶互聯(lián)網(wǎng)……盡管碩果累累，然而較之城市，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是明顯滯后。比如污水處理，在城市，污水處理率已經(jīng)達(dá)到了90%以上，而在農(nóng)村卻僅有22%。且無論是從前期的規(guī)劃，還是從后期的管理、養(yǎng)護(hù)來看，城市與農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施均可謂“各行其道”；另一方面，相關(guān)建設(shè)過程中所存在的重建設(shè)輕管理、管護(hù)機(jī)制不健全、資金使用缺乏有效監(jiān)督等宿疾，皆使得農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施之長(zhǎng)久運(yùn)行與效益發(fā)揮都缺乏足夠保障。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院一直給予了高度關(guān)注，國(guó)家相關(guān)部門更從深入基層調(diào)研、展開專題研討、召開座談會(huì)議、征求各方意見等多角度切入，擘畫頂層設(shè)計(jì)……2019年5月，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》正式出臺(tái)，旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)。文件著力施墨于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性定調(diào)，其中，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管護(hù)正系其關(guān)鍵性一環(huán)。立此基礎(chǔ)之上，《意見》的出臺(tái)，無異于是對(duì)上述戰(zhàn)略的垂直深耕。

因情施治促管護(hù)

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革茲事體大、涉及面廣，尤其關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益。對(duì)此，《意見》在明晰總體思路之基礎(chǔ)上，更有的放矢地提出了相關(guān)目標(biāo)及原則。

《意見》要求，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以推進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)為方向，通過機(jī)制改革創(chuàng)新，著力解決好農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施誰來管、如何管、經(jīng)費(fèi)從哪里來等問題，在全面補(bǔ)齊農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施短板的同時(shí)，改革創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體系，全面提升管護(hù)水平和質(zhì)量。

《意見》提出，到2025年，政府主導(dǎo)、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制機(jī)制初步建立，管護(hù)主體和責(zé)任明晰，管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范健全，管護(hù)經(jīng)費(fèi)較好落實(shí)，管護(hù)水平和質(zhì)量顯著提升。到2035年，城鄉(xiāng)一體化管護(hù)體制基本健全，權(quán)責(zé)明確、主體多元、保障有力的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制基本形成，農(nóng)村各類公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)基本到位。

《意見》明確，一是城鄉(xiāng)融合、服務(wù)一體。政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作。在強(qiáng)化政府責(zé)任的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各類主體參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。二是明確主體、落實(shí)責(zé)任。按產(chǎn)權(quán)歸屬落實(shí)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任，統(tǒng)籌考慮政府事權(quán)、資金來源、受益群體等因素，合理確定管護(hù)主體，保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)。三是因地制宜、分類施策。根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和不同類型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)，科學(xué)制定管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，合理選擇管護(hù)模式，有序推進(jìn)管護(hù)體制改革。四是建管并重、協(xié)同推進(jìn)。按照“建管一體”的要求，堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，統(tǒng)一謀劃農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管護(hù)，建立健全有利于長(zhǎng)期發(fā)揮效益的體制機(jī)制。

“善”用市場(chǎng)化利器

概覽之，由于鄉(xiāng)村具有分散化的特點(diǎn)，在我國(guó)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成后的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)與養(yǎng)護(hù)成本一直較高，這也系后期相關(guān)工作難推進(jìn)的關(guān)隘所在。而更好地借助市場(chǎng)化的力量，合理確定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)運(yùn)行模式，將公益性的設(shè)施，如城鄉(xiāng)道路等的相關(guān)管護(hù)與運(yùn)營(yíng)納入一般公共財(cái)政預(yù)算，并鼓勵(lì)政府通過購(gòu)買服務(wù)來引入專業(yè)化企業(yè)，以提高管護(hù)之市場(chǎng)化程度——合理推動(dòng)“重建輕管”向“建設(shè)與維護(hù)并重”的轉(zhuǎn)變是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

事實(shí)上，在探索革新的進(jìn)程中，全國(guó)各地不乏成功案例以供資鑒。如陜西省寶雞市，由政府主導(dǎo)，通過摸清家底、明確產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，完善投入機(jī)制，不止保證了基礎(chǔ)設(shè)施的完整性與使用性能，更通過實(shí)施農(nóng)水及農(nóng)路之集中管護(hù)有效提升了環(huán)境質(zhì)量，引入了海升集團(tuán)，建起了標(biāo)準(zhǔn)化高山蘋果生產(chǎn)基地，在推進(jìn)設(shè)施優(yōu)化升級(jí)的基礎(chǔ)上，亦讓其發(fā)揮出增值效益——現(xiàn)今，基地每畝收益能達(dá)到4～5萬元……

我們說，雖不乏珠玉在前，以證“管護(hù)市場(chǎng)化”之正效應(yīng)，且存在長(zhǎng)期以政府作為相關(guān)投資主體極易導(dǎo)致政府預(yù)算外收入稅基過大、供給與管護(hù)效率低等弊端，抑或由于財(cái)政收入過于向上集中而形成對(duì)省級(jí)以上專項(xiàng)資金的成癮性嚴(yán)重依賴，并由此導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)滯后及結(jié)構(gòu)性失衡等問題……然而決不能簡(jiǎn)單將政府應(yīng)負(fù)之責(zé)一卸了之，全然交由市場(chǎng)去運(yùn)作，尤須掂量好“度”的分量，把握好《意見》中所明言的“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，將“強(qiáng)化政府責(zé)任”置于“充分發(fā)揮市場(chǎng)作用”之前，厘清地區(qū)差異及類別參差，明晰政府置于不同語境中的角色及作用，始終貫徹義務(wù)與權(quán)利相對(duì)等之原則，需對(duì)“不同類型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)”給予明確區(qū)分，分類施策，如在對(duì)農(nóng)村公路及灌溉設(shè)施類產(chǎn)品擇取管護(hù)模式時(shí)——對(duì)于前者，應(yīng)抓牢公路設(shè)施的純公共產(chǎn)品特性，明晰主要承擔(dān)方應(yīng)為政府或社區(qū)，構(gòu)建好以公共財(cái)政為主，市場(chǎng)供給為輔、農(nóng)民適當(dāng)參與的多元化格局，或可通過“需求層次激勵(lì)”的方式，經(jīng)由改善農(nóng)民的出行條件等，令其切實(shí)感受到便捷實(shí)惠后，有效完善農(nóng)村公路籌資養(yǎng)護(hù)機(jī)制。而對(duì)于后者，如難以直接實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但與其他灌溉設(shè)施間存在互補(bǔ)效應(yīng)的溝渠類產(chǎn)品，則可擇選與水庫(kù)進(jìn)行捆綁出租的方式，來實(shí)現(xiàn)資金的有效籌措……

括而言之，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施之長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，必然系之于農(nóng)民自主發(fā)展權(quán)與生產(chǎn)贏利空間的擴(kuò)大這個(gè)根本之上，而有效激勵(lì)農(nóng)民投資、提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用率則應(yīng)該成為今后施政的一個(gè)方向。