當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理存在的問題及對策

劉戎　姚亞鵬

摘 要：地方政府之所以進(jìn)行負(fù)債主要是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好地發(fā)展來實行的一種融資方式，這樣可以更好地進(jìn)行所有社會事業(yè)發(fā)展以及項目建設(shè)。但是在這個過程中由于缺乏必要的管理手段，使得非常多的政府負(fù)債規(guī)模持續(xù)增加，這樣會將風(fēng)險大幅度增加上去。采取有效措施對政府負(fù)債行為進(jìn)行規(guī)范，并且對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行有效規(guī)避是目前非常多的學(xué)者共同研究的目標(biāo)。本文主要對當(dāng)前地方政府在進(jìn)行負(fù)債管理過程中存在的問題進(jìn)行分析，并且相應(yīng)地提出解決辦法，從而可以強(qiáng)化政府對債務(wù)的管理，將風(fēng)險降低到最小，希望給相關(guān)人士一定借鑒參考意義。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)問題;成因;對策

中圖分類號：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.040

1 我國地方政府舉債的現(xiàn)實動因

當(dāng)前階段，之所以非常多的地方政府存在債務(wù)，主要就是由于政府本身的債務(wù)融資部是非常規(guī)范，比較常見的就是進(jìn)行擔(dān)保或者是承諾。之所以會存在這些情況，表面上看是由于地方政府的財政收入有限，因此通過正常途徑謀取自身發(fā)展存在比較大的困難，但是如果站在更深腳步可以發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)是在一種特殊條件下財政承擔(dān)制度成本一種比較有利的方法，因此在一定程度上也可以反映政府債務(wù)是必然存在的。如果站在現(xiàn)實角度觀察，地方政府存在債務(wù)可以更好地對所有資源進(jìn)行配置，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，如果地方政府債務(wù)能夠創(chuàng)造更好的公共產(chǎn)品，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行舉債對經(jīng)濟(jì)發(fā)展是起到推動作用的，政府通過對權(quán)力進(jìn)行應(yīng)用，可以使得所有資源進(jìn)行強(qiáng)制性流動，并且對原來的資源配置格局進(jìn)行適當(dāng)改變，使資源的原有流動方向發(fā)生改變，并且在對政府的醫(yī)院進(jìn)行有效參考之后將資源放到特殊的領(lǐng)域，這樣一來，地方政府債務(wù)的出現(xiàn)不僅可以使得政府可以非常直接或者是間接地對資源進(jìn)行配置，而且還可以將地方政府債務(wù)進(jìn)行項目的投資建設(shè)，最終將國民收入增加上去。地方政府通過適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行債務(wù)，可以將低收入階層的生活質(zhì)量進(jìn)行有效提升，主要可以在以下幾個方面進(jìn)行體現(xiàn)：地方政府以債務(wù)的形式向社會提供公共產(chǎn)品，比較常見的就是公共設(shè)施項目建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因此對于那些進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的員工而言，可以將收入同時申請，而對于低收入群體來說，可以在公共產(chǎn)品當(dāng)中享受很好的利益，因此可以對生活質(zhì)量進(jìn)行有效改善。除此之外，地方政府通過適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行債務(wù)可以確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下去。政府可以將預(yù)算之內(nèi)財政活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算之外，通過隱性擔(dān)保的方式代替原來的預(yù)算之內(nèi)的所有財政活動，這樣就可以將原有的財政壓力進(jìn)行減少，對政府的收支平衡起到積極作用，將目前普遍存在的赤字水平降低到最小。

2 當(dāng)前我國地方政府債務(wù)存在的主要問題分析

近些年地方政府所采取的融資方式是非常多的，不僅包括銀行貸款以及對債券進(jìn)行發(fā)行，而且還借助于融資平臺對很多的理財產(chǎn)品進(jìn)行發(fā)行，這樣可以更好地對資金進(jìn)行籌措，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。但是在進(jìn)行融資過程中，由于缺乏明確的管理條例，并且管理制度也不是非常完善，地方政府在舉債過程中沒有足夠的約束力，這樣就存在一些地方政府舉債規(guī)模失去控制，或者是沒有進(jìn)行有效管理，這樣對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到一定的阻礙作用。

2.1 我國地方政府債務(wù)存在的主要問題

（1）增長速度太快，規(guī)模相對比較大。我國地方政府債務(wù)問題由來已久，并且隨著時間的前進(jìn)積累的總量已經(jīng)變得非常大，這樣就導(dǎo)致一些地方政府財政出現(xiàn)超負(fù)荷運轉(zhuǎn)情況。根據(jù)國家權(quán)威部門所發(fā)布的一些數(shù)字可以看出，早在2008年我國各級地方政府的融資方負(fù)債已經(jīng)到達(dá)1.7萬億，但是到2009年中旬，已經(jīng)達(dá)到5萬億，到2009年底已經(jīng)到達(dá)6萬億。很多城市通過借助于政府所提供的融資平臺拉進(jìn)行過度舉債已經(jīng)接近極限，而且債務(wù)已經(jīng)達(dá)到150%以上，甚至存在一些縣市債務(wù)已經(jīng)超過400%。

（2）主體不明確，償債責(zé)任不清晰。當(dāng)前階段，非常多的政府在進(jìn)行債務(wù)償還過程中只是通過對財政在饑餓償還的債務(wù)進(jìn)行管理，而且在進(jìn)行管理過程中，只是進(jìn)行統(tǒng)計、資金劃撥以及預(yù)算撥款等微觀管理，但是通過政府融資或者是經(jīng)過政府部門來形成的債務(wù)，地方政府財政部門并沒有對其進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。并且隨著時間的不斷推移，目前面臨更為嚴(yán)重的問題在于通過政府擔(dān)保通過融資平臺來借入的債務(wù)，由于相關(guān)法律規(guī)定不是非常明確，因此要想對債務(wù)的責(zé)任主體進(jìn)行確定存在比較大的困難，而且由于地方政府的投資沖動以及領(lǐng)檔案不考核機(jī)制不是非常完善，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在進(jìn)行舉債過程中不計成本、不計償還壓力。

2.2 成因分析

我國地方政府債務(wù)問題形成由來已久，并且形成的種類是非常多的，具體原因相當(dāng)復(fù)雜，不僅包括了體制方面的原因，也同國家法律法規(guī)存在一定的關(guān)系，而且也缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，具體原因可以概括成以下幾個方面：

（1）財政管理體制不科學(xué)、不完善。早在1994年，我國開始執(zhí)行分稅制度，并且政府的每年財政權(quán)力能夠達(dá)到45%，但是事權(quán)卻高達(dá)70%，這樣就直接導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不平衡，長此以往就會使得財政變得非常困難，并且由于兩者之間的極度不平衡，使得財政收支矛盾異常嚴(yán)重，只能通過舉債度日。

（2）行政管理體制不是非常合理。目前我國政府層級式比較多的，由于機(jī)構(gòu)的龐大臃腫，行政運行過程中成本是非常高的，并且行政成本長期居高不下，基層財政負(fù)擔(dān)變得非常嚴(yán)重，因此經(jīng)常出現(xiàn)拖欠或者是掛賬問題。

（3）法律制度不是非常健全。目前我國關(guān)于債務(wù)方面的法律僅有兩部，并且如果單純地從法律角度來看，地方政府是不能進(jìn)行舉債的，但是國家為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府可以通過成立投融資平臺事先向銀行的貸款，而且還可以適當(dāng)?shù)膶π磐挟a(chǎn)品進(jìn)行發(fā)布。雖然法律要求地方政府不舉杯舉債權(quán)，但是由于缺乏完善的監(jiān)督管理機(jī)制，使得地方政府的債務(wù)管理基礎(chǔ)變得非常薄弱。

3 強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理以提升政府服務(wù)水平的能力

由于地方政府舉債的根本動因就在于促進(jìn)地方政府服務(wù)水平的提升，尤其是在政府公信力提升中有著十分重要的作用，所以需要在地方債務(wù)管理工作方面不斷地創(chuàng)新和完善，改變傳統(tǒng)的只注重被動管理的思路，并在管理方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)自身的償債能力，才能實現(xiàn)政府服務(wù)的轉(zhuǎn)型與升級。

3.1 轉(zhuǎn)變管理思路，創(chuàng)新管理方法

為加強(qiáng)地方債務(wù)管理工作的開展，需要從傳統(tǒng)的被動管理思路轉(zhuǎn)移到主動管理上來，既要加強(qiáng)對債務(wù)動因的分析，又要對債務(wù)的形成予以反思，在債務(wù)管理方法上需要切實注重對其的創(chuàng)新，從傳統(tǒng)的被動管理轉(zhuǎn)移到主動管理模式上來。具體而言，就是通過對現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模的分析，結(jié)合償債計劃，利用財務(wù)分析模型和軟件，切實加強(qiáng)對未來借債的可能性和實質(zhì)性的預(yù)測，并根據(jù)自身的收支情況，理性控制債務(wù)規(guī)模，做好理性處理債務(wù)。而在此基礎(chǔ)上，就需要借助大數(shù)據(jù)分析模型，對政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判和評估，從而為債務(wù)管理工作的開展提供更加精準(zhǔn)地決策和支持。

3.2 增強(qiáng)償債能力，創(chuàng)新增收渠道

政府債務(wù)管理并非是如何降低債務(wù)率，而是要確保政府債務(wù)始終處于風(fēng)險可控的水平，這就需要切實提高自身的償債能力，切實注重增收渠道的創(chuàng)新。這就需要對償債主體進(jìn)行明確，做好償債責(zé)任的劃分，并對償債過程實施嚴(yán)格監(jiān)管，在法律制度上要不斷創(chuàng)新和完善，尤其是要在監(jiān)督管理機(jī)制上不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，在增收渠道創(chuàng)新上要以增進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姼ｌ頌榍疤幔袑嵶⒅噩F(xiàn)有各項管理職責(zé)的完善，夯實服務(wù)水平，才能更好地踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

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