政府投資審計特點、重點及審計對策研究

李勇杰

所謂政府投資項目，是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為目的，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，政府投資的公務(wù)公產(chǎn)和公共設(shè)施公產(chǎn)越來越多，投資項目的審計也就顯得越來越重要。

一、政府投資建設(shè)項目特點

（一）政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)，非營利性的公益性項目

這是由政府投資項目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非營利性。因為在市場經(jīng)濟(jì)體制下，一般經(jīng)濟(jì)組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財政基本建設(shè)資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強(qiáng)國防安全的設(shè)施，所以國家財政基本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個特點，政府投資主要用于以下領(lǐng)域的項目：

1.本行政區(qū)內(nèi)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項目；

3.環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、資源節(jié)約與綜合利用項目；

4.非營利性的教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游文物、社會保障等社會公益事業(yè)項目；

5.對推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要作用的產(chǎn)業(yè)項目；

6.政府確定的其他項目。

（二）超大型是政府投資項目又一鮮明特點

這是由政府在國家公共利益中肩負(fù)重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險大的超大型政府投資項目，如果沒有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承受如此巨大的投資和風(fēng)險。但是一旦項目決策上馬就將形成巨大的生產(chǎn)力，并影響著與該生產(chǎn)力相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，甚至影響到整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。所以這些工程項目必須通過政府投資。政府投資項目風(fēng)險巨大。如果項目在工程建設(shè)中應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，其勞動生產(chǎn)率將成千成百倍的提高，特別是一些高新技術(shù)的應(yīng)用將給項目帶來巨大的附加價值；如果項目決策正確合理、方案先進(jìn)可行，將不僅僅是取得巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，還將為公眾創(chuàng)造方便、舒適和安逸的生活環(huán)境。但如果項目決策不科學(xué)，事先沒有充分考慮各種風(fēng)險因素，從而導(dǎo)致項目失敗，那么帶給國家或地區(qū)的將不是巨大的生產(chǎn)力和社會經(jīng)濟(jì)效益，而是沉重的財政負(fù)擔(dān)、資源環(huán)境的破壞污染，甚至是整個生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失衡、人類生存環(huán)境的毀滅。所以政府投資項目必須進(jìn)行全過程的決策風(fēng)險管理。

（三）政府投資項目具有比一般項目更嚴(yán)格的管理程序

各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。1.項目審批。應(yīng)當(dāng)提交申請并按程序批準(zhǔn)項目建議書、項目可行性研究報告，并進(jìn)行初步設(shè)計。對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境有重大影響的項目，還應(yīng)當(dāng)通過公示、專家評議，必要時舉辦聽證會、論證會，廣泛征求專家及社會公眾意見。2.項目招標(biāo)。政府投資項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購事宜，應(yīng)當(dāng)按可行性研究報告核定的招標(biāo)方案進(jìn)行招標(biāo)。3.項目管理。政府投資項目應(yīng)當(dāng)實行項目法人制、工程監(jiān)理制、招投標(biāo)制、合同管理制、變更審批制、資金撥付管理制。4.項目驗收。投資項目按批準(zhǔn)的全部內(nèi)容建成后，項目單位應(yīng)當(dāng)于3個月內(nèi)編制完成竣工決算，經(jīng)財政部門審核后，報審批部門進(jìn)行工程竣工驗收，并履行審計程序。驗收合格后，項目單位應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)與使用單位或管理單位辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)，才能投入使用。5.項目評價。政府投資項目實行后評價制度。對工程質(zhì)量實行行政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制、項目法人責(zé)任制、參建單位責(zé)任制和終身負(fù)責(zé)制，對項目投入運行后的實際效果，投資產(chǎn)生的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益和影響等方面進(jìn)行評價。

二、政府投資建設(shè)項目審計應(yīng)把握的幾個重點內(nèi)容

（一）工程項目前期審批程序是否到位

基本建設(shè)項目前期工作主要包括：項目建議書、可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計和工程預(yù)概算、立項批復(fù)、土地使用證書、招投標(biāo)書、施工合同及施工報告。但是在實際工作中，許多政府投資項目沒有進(jìn)行細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，造成項目決策走過場，招投標(biāo)流于形式，立項批復(fù)內(nèi)容與實際建設(shè)內(nèi)容出入較大，有的項目未辦理立項手續(xù)、土地少批多用甚至未批先用，有的投資概算對工程造價失去意義。

（二）工程項目組織管理是否規(guī)范

工程建設(shè)管理要求高，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，質(zhì)量管理貫通工程建設(shè)始終，需要常抓不懈。但大多數(shù)政府投資項目都是臨時組建工程指揮部，人員素質(zhì)參差不齊，在工程預(yù)概算審查和施工現(xiàn)場管理方面缺少經(jīng)驗；有的對超出計劃投資部分未按規(guī)定程序重新報批，隨意改變設(shè)計方案，增加工程投資，提高工程成本，加大財政支出。

（三）工程項目監(jiān)理是否履行職責(zé)

有的建設(shè)項目在工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的確定上沒有通過招投標(biāo)的方式；有的實行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系；有的沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽，很大程度影響到了工程造價的真實性和有效性，不能發(fā)揮工程監(jiān)理應(yīng)有的作用。

（四）竣工決算是否有高估冒算的問題

高估冒算主要表現(xiàn)有：重復(fù)計算、提高材料價格和取費標(biāo)準(zhǔn)、變更調(diào)整部分不扣除、不按招標(biāo)規(guī)定下浮，高套定額、設(shè)計單位出具高價變更或虛假變更、建設(shè)單位高價簽證甚至虛假簽證等。有的施工企業(yè)抱著蒙混過關(guān)的僥幸心理，在編制預(yù)決算中，故意抬高工程造價，存在“審漏就賺”“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實際。有的施工合同簽證不規(guī)范，對合同中必須簽的條款故意少簽或不簽，給以后的市場定價留有余地。

（五）建設(shè)資金是否進(jìn)行專項管理

建設(shè)資金是由財政撥給建設(shè)單位的專項資金，應(yīng)專戶儲存，專款專用，并建立基建財務(wù)賬目，對基建投入支出進(jìn)行專批專管。但有的建設(shè)單位將建設(shè)資金混同行政經(jīng)費一起管理，在財務(wù)核算中，將應(yīng)在行政管理中開支的費用列入工程費用中開支，存在侵占挪用建設(shè)資金的問題。

（六）投資建設(shè)項目是否建立有關(guān)管理制度

一是招投標(biāo)制度。不僅施工要招標(biāo)，勘察設(shè)計、監(jiān)理和設(shè)備采購都應(yīng)招標(biāo)。二是投資控制和審計監(jiān)督制度。審計機(jī)關(guān)要加大對政府投資項目的跟蹤審計力度，變過去的重事后處罰為事前預(yù)防、事中監(jiān)督，做到全程跟蹤。三是聯(lián)合監(jiān)督制度。紀(jì)檢、監(jiān)察、計劃、財政、建設(shè)、審計等部門，都應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。四是工程監(jiān)理制度。建設(shè)管理部門要加強(qiáng)對工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的檢查監(jiān)督，嚴(yán)把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實行監(jiān)理人員持證上崗，促使監(jiān)理機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)。五是變更簽證會審制度。要防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加工程投資，確需變更的須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計、審計四位一體共同確認(rèn)方能納入決算。

（七）投資效益的審計與評價

建設(shè)項目的投資效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，這三個方面的效益在根本上是一致的，但在一個建設(shè)項目中，三者不一致的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生。如政府投資的公共工程是非經(jīng)營性項目，不以營利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務(wù)。所以，衡量其效益就不能只看其自身的效益，更應(yīng)該注重其滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的效果。建設(shè)項目的效益，無論是經(jīng)濟(jì)效益、社會效益還是環(huán)境效益，都是在項目建成后的投產(chǎn)營運過程中實現(xiàn)的。因此，評價項目的投資效益，應(yīng)當(dāng)調(diào)查已建成項目的營運狀況，分析是否達(dá)到預(yù)期效果，提出審計建議并認(rèn)真做好后續(xù)審計，搞好審計整改監(jiān)督檢查工作。

三、加強(qiáng)政府投資審計的幾項措施

（一）明確思路，突出重點

“以地方重點建設(shè)項目和財政性建設(shè)資金為主要審計和審計調(diào)查對象，檢查和揭示財政性建設(shè)資金使用和建設(shè)項目管理方面存在的主要問題，達(dá)到規(guī)范管理，保證資金運行安全，提高投資效益的目的?！眹@著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現(xiàn)地方政府的投資方向，重點關(guān)注一些群眾密切關(guān)心的建設(shè)項目和問題。根據(jù)工程建設(shè)的不同環(huán)節(jié)和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內(nèi)容和方法，重點反映嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設(shè)經(jīng)營管理體制、投資法制建設(shè)和政策方面存在的不適應(yīng)、不配套問題。

（二）微觀著手，宏觀著眼

審計署投資司領(lǐng)導(dǎo)提出：跳出圈子，抓住點子，脫開利益，體現(xiàn)效益。也就是說，從微觀著手、宏觀著眼，找出關(guān)鍵性問題，脫開自身利益，揭露原因，提高審計層次，體現(xiàn)審計產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。在實際工作中，我們要通過及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關(guān)部門提出建設(shè)性意見，體現(xiàn)建設(shè)項目審計在監(jiān)督深度、廣度上的突破，提高審計的層次，發(fā)揮審計服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用。

（三）全程跟蹤，抓住環(huán)節(jié)

隨著工程量清單結(jié)算方式的執(zhí)行和建設(shè)項目設(shè)計、監(jiān)理逐步市場化，迫切需要改進(jìn)審計方法，堵塞市場化運作中資金使用的漏洞，因此，應(yīng)在審計方式、方法上開展全過程跟蹤審計，把審計工作貫穿工程建設(shè)的可行性研究、立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，實行監(jiān)管關(guān)口前移，突出抓住以下幾個重要環(huán)節(jié)，爭取做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高資金使用效果。包括投資規(guī)?？刂骗h(huán)節(jié)、工程計量環(huán)節(jié)、材料價格環(huán)節(jié)、簽證變更審查環(huán)節(jié)、建設(shè)資金使用環(huán)節(jié)、征地拆遷環(huán)節(jié)、招投標(biāo)和合同環(huán)節(jié)等。

（四）改進(jìn)方法，強(qiáng)化手段

根據(jù)不同的審計要求和審計目的，對不同項目、不同規(guī)模分別選擇與此相適應(yīng)的審計方法。

1.對工程內(nèi)容簡單、普通單一的投資項目，如道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程建設(shè)等，應(yīng)進(jìn)行工程結(jié)算審計。通過工程結(jié)算審計，揭示項目管理上存在的問題，糾正施工企業(yè)結(jié)算中的高估冒算現(xiàn)象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達(dá)到節(jié)省投資的審計目的。

2.對一些投資涉及面廣、項目完整的投資事項，如新建學(xué)校、新建醫(yī)院、新建道路等，進(jìn)行竣工決算審計。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權(quán)益的行為，核準(zhǔn)整個項目的總投資，并以此作為資產(chǎn)交接和確定新增資產(chǎn)的價值依據(jù)。

3.對投資量大、建設(shè)周期長的重大建設(shè)項目，如行政中心建設(shè)、大型市政公共設(shè)施建設(shè)等，可根據(jù)條件建立審計員派駐制度，對項目建設(shè)的重要節(jié)點或者全過程進(jìn)行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環(huán)節(jié)，由單純的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后監(jiān)督相結(jié)合，從而了解整個工程的管理情況、財務(wù)情況、質(zhì)量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規(guī)行為，最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

4.對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關(guān)注、投資規(guī)模大的建設(shè)項目，如標(biāo)志工程、實事工程、民生工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的審計，在對項目投資決策、建設(shè)管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎(chǔ)上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的主要問題，提出科學(xué)合理的建設(shè)性意見，為政府科學(xué)決策、改善管理提供參考。（作者單位：濮陽縣審計局）