西北地區(qū)提水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革研究 —以甘肅省工農(nóng)渠灌區(qū)為例

張艷霞，楊培嶺，任樹梅，魏琛琛，王 瑜，孫章浩

（1.蘭州市西固區(qū)工農(nóng)渠電灌站，蘭州 730060；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 水利與土木工程學(xué)院，北京 100083）

0 引 言

【研究意義】水價(jià)是調(diào)節(jié)水資源供需的杠桿，也是水資源管理的重要經(jīng)濟(jì)手段。灌區(qū)作為基層水利服務(wù)體系，是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要載體，是實(shí)現(xiàn)水價(jià)改革的實(shí)際平臺(tái)，關(guān)乎水價(jià)改革成敗。通過適當(dāng)提高水價(jià)來調(diào)節(jié)水資源市場(chǎng)的需求，對(duì)有效抑制水資源需求增加具有重要的意義[1]。【研究進(jìn)展】農(nóng)業(yè)灌溉用水利用效率低且用水量大[2]，研究表明水價(jià)過低是導(dǎo)致農(nóng)戶不良灌溉方式、水資源利用效率低下的重要因素[3]，Bithas[4]認(rèn)為農(nóng)業(yè)水價(jià)不應(yīng)低于水價(jià)的供應(yīng)成本。Rogers 等[5]指出用水效率提高的關(guān)鍵在于科學(xué)的水價(jià)政策，秦長(zhǎng)海等[6]研究發(fā)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)可促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源高效利用，且經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的水資源利用效率呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。Ohab-Yazdi 等[7]指出合理的水價(jià)可提高水利用率。Ward 等[8]認(rèn)為對(duì)于干旱區(qū)來說，靈活科學(xué)的水價(jià)制定政策是糧食安全的重要保障。要站在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和水利經(jīng)濟(jì)的視角，綜合考慮農(nóng)業(yè)水價(jià)改革[9]。用水結(jié)構(gòu)不合理會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值起負(fù)面影響[10-11]，不合理現(xiàn)象突出，水價(jià)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整可有效釋放節(jié)水紅利[12-13]。Nikouei 等[14-15]認(rèn)為保障糧食安全，水資源高效利用，經(jīng)濟(jì)效益的提高可通過科學(xué)合理的水價(jià)政策來實(shí)現(xiàn)[14]。我國灌溉水被定性為準(zhǔn)公共物品，農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力和支付意愿也是水價(jià)改革的重要問題，灌溉成本的承受主體是農(nóng)民，水價(jià)只有在農(nóng)民支出能力承受范圍之內(nèi)，才能被其接受，水價(jià)改革才有實(shí)效[16]。水價(jià)制度不僅對(duì)農(nóng)民收入、用水方式、作物種植有直接影響[17]，還影響國家糧食安全。在水價(jià)改革的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)農(nóng)民灌溉用水權(quán)益[18]。因此，國家應(yīng)建立以水資源高效、可持續(xù)利用為核心的水價(jià)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)公開水價(jià)成本。通過水價(jià)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)水資源科學(xué)配置。Henri 等[19]指出工程建設(shè)投資不足可通過提高水價(jià)來彌補(bǔ)。通過農(nóng)業(yè)水權(quán)、水價(jià)有效改革，可促進(jìn)水資源合理配置和高效利用，促進(jìn)灌區(qū)工程良性發(fā)展。也可通過有效價(jià)格杠桿作用，對(duì)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)形成正確導(dǎo)向，促使其改進(jìn)灌溉技術(shù)，提高灌溉用水的效率[20]，實(shí)現(xiàn)節(jié)水目的?！厩腥朦c(diǎn)】西北地區(qū)電力提灌工程是農(nóng)業(yè)水資源的重要保證，提水灌區(qū)的主要特點(diǎn)就是輸配水系統(tǒng)中存在大量的泵站，多臺(tái)機(jī)組在不同組合狀態(tài)下，具備不同的提水能力，為水價(jià)的確定增加了難度和復(fù)雜性，也是水價(jià)體系未能很好確定的主要原因之一，目前，我國水價(jià)改革研究大多從全國或者區(qū)域角度開展，對(duì)于西北地區(qū)提水泵站灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)鮮有研究，本文以此為題開展研究?！緮M解決的關(guān)鍵問題】提出適合西北地區(qū)提水泵站灌區(qū)水價(jià)體系構(gòu)建建議，以期為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革達(dá)到實(shí)效提供參考。

1 研究區(qū)背景與研究方法

1.1 灌區(qū)概況

工農(nóng)渠灌區(qū)位于海拔高度在1 500～2 000 m 之間的西北干旱半干旱區(qū)，屬黃河流域，地處甘肅省蘭州市西固區(qū)境內(nèi)西南部的黃河南岸。地理位置介于東經(jīng)103°19′—104°41′，北緯35°38′—36°13′之間。灌區(qū)南北由高向低向中部的黃河盆地傾斜，主要地形為山地、川地及黃土臺(tái)塬，土壤大多為濕陷性黃土，體積質(zhì)量在1.4～1.55 g/cm3之間。自然植被牧草覆蓋稀少，水土流失嚴(yán)重。灌區(qū)范圍東至陳坪街道小坪村，西至萱家溝，南至馬耳山、杏胡臺(tái)等山區(qū)及柳泉鎮(zhèn)大坪村一帶，涉及柳泉、臨洮街、四季青、福利路4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，8 個(gè)行政村、43 個(gè)社。灌區(qū)主要種植蔬菜、花卉、藥材為主的經(jīng)濟(jì)作物，兼種糧食、林果作物，屬于典型的城郊型農(nóng)業(yè)。

灌區(qū)主體工程在1958 年建成，設(shè)計(jì)灌溉面積為1 120 hm2，有效灌溉面積1 000 hm2，實(shí)際灌溉面積680 hm2。由于近年來生態(tài)林地面積逐年增加，提灌工程不僅擔(dān)負(fù)著灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉的重要任務(wù)，也成為行政區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境供水的命脈工程。

1.2 灌區(qū)水資源

灌區(qū)多年平均降水量為318.6 mm，水面蒸發(fā)量為1 316.3 mm，氣候干燥，灌區(qū)水資源以黃河徑流為主，黃河蘭州段多年平均徑流量323.25 億m3，灌區(qū)人均可利用水資源量744 m3[21]，僅為全國人均2 050 m3的36%。遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)缺水警戒線1 700 m3。目前灌區(qū)取水行政許可為320 萬m3/a。灌區(qū)自產(chǎn)地表水資源十分貧乏，受地勢(shì)所限，地下水資源很難利用。

2 灌區(qū)運(yùn)營效果分析

2.1 灌區(qū)主干工程水價(jià)及水費(fèi)計(jì)量與計(jì)收

灌區(qū)主干工程根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的規(guī)定，按照蘭價(jià)商（[2003]150 號(hào)）文件批復(fù)。執(zhí)行水價(jià)為 0.16～0.18 元/m3，定性為行政事業(yè)性收費(fèi)。即由電灌站直接供水的用戶水價(jià)為 0.18 元/m3，鄉(xiāng)村管理的從灌區(qū)總干管二次提水的用戶水價(jià)為0.16 元/m3，綠化生態(tài)供水0.18 元/m3；灌區(qū)目前普遍無精準(zhǔn)計(jì)量設(shè)施，按照主干工程機(jī)組銘牌流量，按方計(jì)算，按量收取。水費(fèi)由村委會(huì)組織代收，到灌區(qū)結(jié)算。水費(fèi)偶有拖欠，多年水費(fèi)收取率達(dá)到95%以上；主干一泵站安裝了電磁流量計(jì)，各支渠渠首具備計(jì)量設(shè)施安裝條件，灌區(qū)支渠以下均未安裝計(jì)量設(shè)施。

2.2 灌區(qū)國有骨干工程供水成本分析

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》和水利部水財(cái)經(jīng)[2007]470 號(hào)《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范（試行）》的水價(jià)核算原則和相關(guān)規(guī)定，供水成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金是水利工程供水價(jià)格主要構(gòu)成部分。因灌區(qū)的公益性質(zhì)，水價(jià)成本只包括水資源費(fèi)、年運(yùn)行維護(hù)管理費(fèi)(大修理費(fèi))以及其他按規(guī)定應(yīng)計(jì)入成本的費(fèi)用，不計(jì)利潤(rùn)和稅金。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水資源費(fèi)按實(shí)際用水量征收，地表水標(biāo)準(zhǔn)為0.005 元/m3，地下水標(biāo)準(zhǔn)為0.01 元/m3（甘肅省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法（甘肅省人民政府令第110 號(hào)））。灌區(qū)單位供水成本3 a 均值為1.17 元/m3。主干工程運(yùn)行費(fèi)用由政府分擔(dān)。詳情見表1。

灌區(qū)供水成本及收益表1 數(shù)據(jù)顯示，灌區(qū)主要支出工資及勞務(wù)費(fèi)占成本的比例3 a 分別為80.60%、85.29%和76.80%，水資源費(fèi)占成本比例3 a 分別為0.47%、0.40%和0.37%，所占比例最?。痪S修費(fèi)占成本的比例3 a 分別為3.04%、2.38%和2.71%。灌區(qū)供水的成本占比（成本占比反映成本費(fèi)用占收入的比重，該指標(biāo)越低，說明成本費(fèi)用控制能力越好、盈利能力越強(qiáng)，是衡量盈利能力的重要指標(biāo)）3 a 分別為609.39%、662.39%和763.61%。從數(shù)據(jù)分析來看，人工工資占成本比例過高，維修養(yǎng)護(hù)資金投入比例很小，屬于維持生產(chǎn)狀態(tài)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)執(zhí)行平均水價(jià)占成本水價(jià)比率3 a 分別為16.04%、14.53%、13.28%；持續(xù)維持在較低比例，說明灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)遠(yuǎn)達(dá)不到運(yùn)行成本，呈政策性虧損態(tài)勢(shì)。因此，需要適時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，促使農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)，水利工程作用才能得到良性發(fā)揮。

灌區(qū)內(nèi)設(shè)4 個(gè)機(jī)構(gòu)：辦公室、工程技術(shù)室、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理室和生產(chǎn)辦公室。生產(chǎn)辦公室下設(shè)3 個(gè)泵站及管道維修維護(hù)隊(duì)。根據(jù)水利部、財(cái)政部《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)（試點(diǎn)）》中關(guān)于泵站工程崗位設(shè)置及定員標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合行業(yè)電器設(shè)備安全生產(chǎn)操作要求，泵站年運(yùn)行時(shí)間超過2 500 h，每日4 班定員，其余每日3 班定員，灌區(qū)各崗位合計(jì)定員應(yīng)為47 人。灌區(qū)現(xiàn)從業(yè)人員為2015 年24 人，2016 年24 人，2017年21 人，從業(yè)人數(shù)在合理范圍之內(nèi)。近年來隨著工資、福利待遇逐年提高，工資勞務(wù)費(fèi)支出占成本水價(jià)的比重大。

表1 工農(nóng)渠灌區(qū)供水成本及收益表 Table 1 Water supply costs and benefits of Gongnongqu irrigation district

2.3 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)分析

目前灌區(qū)內(nèi)已建大小泵站23 座。南北兩山環(huán)境綠化生態(tài)灌溉屬國家公益建設(shè)，經(jīng)費(fèi)由政府分擔(dān)；蘭煉林場(chǎng)、鋁廠林場(chǎng)、三毛林場(chǎng)屬企業(yè)公益林地，其所屬泵站由企業(yè)分擔(dān)；其余各泵站由各自所屬的鄉(xiāng)街村社集體管理，農(nóng)戶和集體共同分擔(dān)。

分析灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)的分擔(dān)主體，從末級(jí)渠系執(zhí)行水價(jià)及成本分擔(dān)情況表2 來看，灌區(qū)內(nèi)柳泉泵站、杏胡臺(tái)泵站、馬耳山泵站、石頭坪泵站、景家坪泵站為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，主要為農(nóng)業(yè)用水服務(wù)，需要從灌區(qū)總干管二次提水，泵站運(yùn)行費(fèi)用均需自籌，故存在水費(fèi)加價(jià)，柳泉泵站控制灌溉面積較大，斗口向農(nóng)戶按0.30 元/m3收取水費(fèi)，其余各泵站按0.35 元/m3收取水費(fèi)。蘭煉林場(chǎng)泵站、南北兩山泵站、鋁廠泵站、三毛泵站均為政府及企業(yè)所有，承擔(dān)綠化灌溉任務(wù)，雖需要二次提灌，但水費(fèi)由政府、企業(yè)自己承擔(dān)，所以不存在水費(fèi)加價(jià)。由此來看，多級(jí)提灌也是水價(jià)成本居高的一個(gè)主要因素。

表2 灌區(qū)末級(jí)渠系執(zhí)行水價(jià)及成本分擔(dān)分析表 Table 2 Current water price and cost for end canal system in Gongnongqu irrigation district

2.4 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)水費(fèi)支出系數(shù)分析

灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)支出系數(shù)ω 可以反映收入、水價(jià)和用水量之間的關(guān)系，是農(nóng)民水價(jià)承受能力的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。用農(nóng)民人均每年水費(fèi)支出除以農(nóng)民人均年收入的比值表示。許多研究機(jī)構(gòu)和世界銀行認(rèn)為，該比值低于3%～5%可作為水價(jià)可行的現(xiàn)實(shí)指標(biāo)[1]。表示為：

式中：ω農(nóng)為農(nóng)民人均水費(fèi)支出系數(shù)（%）；Fw農(nóng)為農(nóng)民年人均水費(fèi)支出（元/年）；IN農(nóng)為農(nóng)民年人均收入。

參照現(xiàn)有國際標(biāo)準(zhǔn)，水費(fèi)占居民人均收入低于3%較為合理[1]。農(nóng)業(yè)種植為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)自然條件和水價(jià)比較敏感，基于代表性和系統(tǒng)性考慮，本文對(duì)覆蓋全灌區(qū)90%以上的農(nóng)戶開展了水價(jià)承受能力的實(shí)地調(diào)研。

表3 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)承受能力分析表 Table 3 Bearing capacity to agricultural water price in Gongnongqu irrigation district

從灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)承受能力分析表3 數(shù)據(jù)來看，農(nóng)戶人均收入逐年上漲，農(nóng)戶水費(fèi)支出系數(shù)逐年下降。農(nóng)民人均水費(fèi)支出系數(shù)2015—2017 年分別1.11%、0.99%、0.90%，維持在較低水平，表示現(xiàn)行水價(jià)偏低，有上浮空間。

2.5 灌區(qū)水利用效率現(xiàn)狀分析

灌區(qū)建設(shè)已有60 多年的歷史，我國長(zhǎng)期以來重建輕管的特點(diǎn)在這里也表現(xiàn)突出，水價(jià)收入無法維持灌區(qū)的日常維護(hù)支出，目前灌區(qū)骨干建筑物的完好率90%，工程配套率70%，工程老損率達(dá)60%以上，灌區(qū)80%的斗渠和90%的農(nóng)渠為土渠，基本沒有襯砌，農(nóng)業(yè)用水利用效率不高。黃河水含泥沙量大，節(jié)水設(shè)施投資高，漫灌、溝灌等不良灌溉方式成為灌區(qū)農(nóng)戶首選。目前，灌區(qū)高效節(jié)水面積110.2 hm2，節(jié)水灌溉面積僅占總灌溉面積的16.21%。灌區(qū)綜合凈灌溉定額2015年為3 660 m3/hm2，2016年為3 576 m3/hm2，2017 年為3 577.5 m3/hm2。

依照《全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測(cè)算分析技術(shù)指導(dǎo)細(xì)則》，為了綜合掌握灌區(qū)灌溉工程狀況、用水管理水平、灌溉技術(shù)水平，對(duì)灌區(qū)2015—2017 年的水利用情況進(jìn)行了觀測(cè)。

如表4 工農(nóng)渠灌區(qū)及蘭州市平均農(nóng)業(yè)灌溉用水有效水利用系數(shù)所示，灌區(qū)灌溉用水有效水利用系數(shù)逐年提高。分析原因：2015 年工農(nóng)渠續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目實(shí)施，主干U 型渠更換為管道，項(xiàng)目實(shí)施后，渠系灌溉條件得到改善，總節(jié)水量達(dá)到68.61 萬m3。2016 年灌區(qū)杏胡臺(tái)泵站、馬耳山泵站更新改造完成，工程投入使用，同時(shí)灌區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，花卉等經(jīng)濟(jì)作物種植面積增加，部分使用噴灌，應(yīng)用了有效的節(jié)水灌溉技術(shù)。2017 年灌區(qū)新建一泵站投入使用，機(jī)泵電氣設(shè)備自動(dòng)化系統(tǒng)的應(yīng)用，科學(xué)的調(diào)配用水量，合理調(diào)度，減少了灌區(qū)水資源浪費(fèi)。但由于灌區(qū)節(jié)水灌溉面積依然沒有增加，節(jié)水灌溉方式?jīng)]有得到有效推廣，灌區(qū)水量接近一半的水在輸配水過程中被損失。故而灌區(qū)平均灌溉水利用系數(shù)雖逐年提高，但仍未達(dá)到蘭州市灌區(qū)平均水平（0.545）及全國水平（0.547），與發(fā)達(dá)國家已達(dá)到0.7～0.8 的灌溉水利用系數(shù)相差甚遠(yuǎn)[22]。

表4 工農(nóng)渠灌區(qū)及蘭州市平均農(nóng)業(yè)灌溉用水有效水利用系數(shù) Table 4 Water use efficiency of agricultural irrigation in Gongnongqu irrigation district and Lanzhou city

2.6 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)政府補(bǔ)貼政策

灌區(qū)實(shí)行地方性水費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策（財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)模式，也稱為明補(bǔ)模式），意在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展精細(xì)蔬菜種植，鼓勵(lì)農(nóng)民節(jié)水灌溉，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)。獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼范圍包括：①日光溫室，高架大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)用水。②實(shí)施滴灌，管灌，噴灌等高效節(jié)水灌溉用水。③種植高原夏菜，反季節(jié)精細(xì)蔬菜的農(nóng)田灌溉用水。水費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，結(jié)合實(shí)際灌溉條件，對(duì)符合條件的經(jīng)營戶，承包戶以及農(nóng)戶山地、坪臺(tái)地每公頃獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼水費(fèi)2 550 元，川地每公頃獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼水費(fèi)2 100 元。水費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼實(shí)行水票制，經(jīng)核實(shí)后發(fā)放水票，受補(bǔ)貼農(nóng)戶可到灌區(qū)直接抵用。據(jù)樣點(diǎn)地塊田間觀測(cè)值和實(shí)地考察來看，受益種植面積相當(dāng)于免費(fèi)用水。

3 灌區(qū)運(yùn)行現(xiàn)狀分析

從典型灌區(qū)的水資源、水價(jià)成本構(gòu)成、計(jì)量收費(fèi)、水價(jià)分擔(dān)模式、農(nóng)民的水價(jià)承受能力以及灌區(qū)水利用率狀況等綜合分析來看，西北提水灌區(qū)要想更合理的使用有限的水資源，進(jìn)行農(nóng)田水利水價(jià)改革，仍有很多問題亟須解決。

3.1 執(zhí)行水價(jià)偏低，政府負(fù)擔(dān)重

農(nóng)業(yè)用水價(jià)格長(zhǎng)期低于供水成本，灌區(qū)水費(fèi)收益少，供水運(yùn)行維護(hù)資金受限，致工程效益得不到良性發(fā)揮，農(nóng)民又缺乏節(jié)水意識(shí)，將使供需矛盾日益凸顯。隨著近年來工資水平的不斷提高，生態(tài)灌溉用水量不斷加大，成本比居高不下，政策補(bǔ)貼力度逐年加大，說明現(xiàn)行水價(jià)根本達(dá)不到“補(bǔ)償成本、合理盈利”的水平。長(zhǎng)期低水價(jià)，制約著灌區(qū)的發(fā)展，同時(shí)也不能形成良性節(jié)水方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)向，造成水資源利用效率低下。

3.2 供水計(jì)量方式、方法不完善

提水灌區(qū)普遍缺乏完善用水計(jì)量設(shè)施，計(jì)量方式粗略，做不到準(zhǔn)確計(jì)量、合理配水。末級(jí)渠系斗口無計(jì)量，按面積收費(fèi)居多，由于灌溉用水量難以精準(zhǔn)計(jì)量，不合理的收費(fèi)依據(jù)也會(huì)降低農(nóng)戶的水費(fèi)支出意愿，較低的水費(fèi)也不足以衡量水資源的真實(shí)價(jià)值，從而不能真正對(duì)農(nóng)戶水資源浪費(fèi)形成有效約束。

3.3 灌區(qū)末級(jí)渠系基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

近年來，國家對(duì)水利建設(shè)的投入較大，各地灌區(qū)主干工程相繼更新改造完成，但是很多地方所屬的末級(jí)泵站，由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、資金支持等多方面的原因，支渠、末級(jí)渠系配套建設(shè)與骨干工程不同步，支渠以下襯砌渠段不多，影響輸水通暢性，節(jié)水不足，在以地表水源為主的提水灌區(qū)，末級(jí)渠系滲漏損失量大，增加了灌溉用水過程中水資源的無效損耗。

4 提水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革有效對(duì)策

4.1 農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制形成科學(xué)體系

農(nóng)業(yè)用水的終端水價(jià)制度，應(yīng)建立良性機(jī)制，避免水價(jià)改革流于形式。汪國平[23]認(rèn)為供水單位和農(nóng)戶之間存在多重博弈，并從博弈論的角度提出了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革要兼顧各方利益主體，尤其要重視農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力和供水單位的供水成本，從而調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)者的積極性。農(nóng)業(yè)水價(jià)制定應(yīng)當(dāng)綜合考慮供水運(yùn)行成本、農(nóng)民支付能力、地方水資源稟賦，政策性水資源調(diào)整和社會(huì)穩(wěn)定合理性等多方面因素。西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)目前尚屬弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對(duì)水價(jià)敏感，在改革的過程中應(yīng)避免水價(jià)突然大幅提高，防止農(nóng)民棄灌棄耕現(xiàn)象的發(fā)生。

應(yīng)綜合多方因素合理制定灌區(qū)供水工程各環(huán)節(jié)水價(jià)，統(tǒng)籌考慮灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、用水量等，區(qū)別作物種類、灌溉方式等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)實(shí)行分級(jí)分類水價(jià)機(jī)制；合理區(qū)分農(nóng)業(yè)用水定額與用量，確定階梯和加價(jià)幅度，推行超定額累進(jìn)加價(jià)。利用水價(jià)調(diào)節(jié)、水權(quán)流轉(zhuǎn)、促進(jìn)節(jié)水增效。

4.2 科學(xué)合理確定初始水權(quán)

綜合灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額、灌溉面積、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、種植結(jié)構(gòu)等因素，核定各用戶用水總量控制指標(biāo)，確定農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。在灌區(qū)完成水權(quán)確權(quán)工作后，應(yīng)按照灌區(qū)初始水權(quán)分配方案，實(shí)行定額管理，建立和完善農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)應(yīng)與土地承包權(quán)相匹配，應(yīng)確權(quán)到工程、到地塊、到用戶。水權(quán)證書應(yīng)注明水源、水量、用途、期限、轉(zhuǎn)讓條件等，明確用水權(quán)利和義務(wù)，減少糾紛，便于水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

4.3 建立合理農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

政府用低價(jià)水費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼這種“暗補(bǔ)＋明補(bǔ)”的方式降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這種補(bǔ)貼方式使得部分水費(fèi)在承受主體上被轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)期的資源無價(jià)意識(shí)，難以有效抑制農(nóng)民不良用水行為，也會(huì)助長(zhǎng)水非商品的錯(cuò)誤觀念，并使農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)愈加淡薄[24]。從農(nóng)民收入來看，農(nóng)民收入逐年提高，水費(fèi)支出比例逐年下降，水價(jià)低且變化不大，應(yīng)考慮適當(dāng)提高水價(jià)，改變水費(fèi)補(bǔ)貼方式。建議采用“提價(jià)+補(bǔ)貼”的一提一補(bǔ)水價(jià)政策，有研究表明“一提一補(bǔ)”水價(jià)制度的先提水價(jià)、后予補(bǔ)貼、節(jié)獎(jiǎng)超罰的形式，不會(huì)對(duì)作物產(chǎn)量和農(nóng)戶收入產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至?xí)岣咦魑锂a(chǎn)量，是我國水價(jià)改革的一種既能提高農(nóng)業(yè)用水效率又能兼顧公平的新的發(fā)展模式[25]。

4.4 完善水價(jià)改革的基礎(chǔ)設(shè)施

計(jì)量設(shè)施是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、水資源配置的硬件保障，是灌溉管理、水量核算、水價(jià)分析的重要前提，通過總體水量控制，分戶定額管理進(jìn)一步明晰水權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，高效節(jié)水灌溉技術(shù)普遍應(yīng)用，逐步推行精準(zhǔn)灌溉，用水效率和效益顯著提升，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的優(yōu)化配置。計(jì)量設(shè)施既要滿足基層農(nóng)戶取水需求，還要便于供水單位拆卸管理，計(jì)量精準(zhǔn)，操作簡(jiǎn)單。建議有條件的灌區(qū)安裝水電聯(lián)動(dòng)的自動(dòng)化計(jì)量裝置，利用現(xiàn)有的自動(dòng)化操作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一體化監(jiān)控，動(dòng)態(tài)顯示灌溉情況。探索改造無人值守泵站，降低供水成本。支渠以下由各村（社）合作社因地制宜的設(shè)置農(nóng)戶能夠接受的計(jì)量設(shè)施，做到灌區(qū)骨干工程與末級(jí)渠系的分界點(diǎn)必須設(shè)置供水計(jì)量設(shè)施，末端計(jì)量到斗渠口。以期逐步實(shí)現(xiàn)量水到支、斗、 毛渠，最終計(jì)量到戶。

有研究表明，灌溉水利用系數(shù)與渠長(zhǎng)襯砌率呈對(duì)數(shù)關(guān)系，渠道襯砌率達(dá)到一定值時(shí)，灌溉水利用系數(shù)的增長(zhǎng)非常緩慢，渠道防滲的投資不建議再加大[26]。從水利用效率分析來看，灌區(qū)管理方面和主干渠道防滲對(duì)于水利用效率提高貢獻(xiàn)有限，那么優(yōu)化末級(jí)渠系工程狀況，選用微灌、滴灌等高效適宜的節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水利用效率[27]，將會(huì)給節(jié)水帶來巨大的潛能，同時(shí)也為農(nóng)民節(jié)約水費(fèi)支出。

5 結(jié) 論

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要舉措，也是提水灌區(qū)發(fā)展的有效保障。基于農(nóng)業(yè)水價(jià)構(gòu)成的復(fù)雜性，當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低，有上調(diào)空間。并提出合理的初始水權(quán)制定，農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制形成科學(xué)體系，建立合理農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，完善水價(jià)改革的基礎(chǔ)設(shè)施等具體對(duì)策。僅為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革達(dá)到實(shí)效作以參考。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革具有高度復(fù)雜性，農(nóng)業(yè)水價(jià)的形成機(jī)制也受諸多因素影響，還需后續(xù)研究。