對(duì)違法者高懸“利劍”
——記2019年全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作座談會(huì)

文/本刊記者 李志華 趙原

2019年11月20日，全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作座談會(huì)在廣州召開。會(huì)議指出，自機(jī)構(gòu)改革以來，各級(jí)安全執(zhí)法人員有力推動(dòng)了全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作創(chuàng)新發(fā)展，但也存在執(zhí)法寬松軟、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范和執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化水平不高等問題。下一步，安全生產(chǎn)執(zhí)法工作將重點(diǎn)圍繞“規(guī)范執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法”展開。

全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作座談會(huì) 李志華/攝

2019 年11 月20 日，全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作座談會(huì)在廣州召開。會(huì)議認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述，總結(jié)交流執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，分析面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，安排部署重點(diǎn)工作。應(yīng)急管理部副部長(zhǎng)孫華山出席會(huì)議并講話。

會(huì)議指出，機(jī)構(gòu)改革以來，各級(jí)安全執(zhí)法人員擔(dān)當(dāng)作為、規(guī)范執(zhí)法，有力推動(dòng)了全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作創(chuàng)新發(fā)展，但也存在執(zhí)法寬松軟、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范和執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化水平不高等問題。

執(zhí)法“寬松軟”

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2019 年1—9 月，全國(guó)安全生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查次數(shù)、處罰罰款同比下降，部分重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域和多數(shù)地區(qū)行政執(zhí)法力度下滑。金屬非金屬礦山現(xiàn)場(chǎng)檢查次數(shù)同比下降10.1%；工貿(mào)行業(yè)企業(yè)行政處罰次數(shù)雖然同比呈上升態(tài)勢(shì)，但低于2018 年的上升幅度；全國(guó)應(yīng)急管理部門實(shí)施安全生產(chǎn)行政處罰次數(shù)與現(xiàn)場(chǎng)檢查次數(shù)的比率僅為3.8%；32個(gè)省級(jí)統(tǒng)計(jì)單位中，17 個(gè)單位行政處罰次數(shù)同比下降，18 個(gè)單位低于全國(guó)增幅平均水平；行政處罰次數(shù)排名全國(guó)前5 的廣東、江蘇、浙江、四川、河北五個(gè)地區(qū)，占全國(guó)應(yīng)急部門安全監(jiān)管行政處罰總數(shù)的63.6%，行政處罰次數(shù)排名后10 位的地區(qū)，合計(jì)僅占全國(guó)行政處罰總數(shù)的2.6%。雖然受“放管服”以及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等原因的影響，但上述這些數(shù)據(jù)也反映出目前全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法“寬松軟”的情況還不同程度存在。

“選擇性”執(zhí)法

全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作座談會(huì)現(xiàn)場(chǎng) 李志華/攝

記者從會(huì)議上了解到，限于專業(yè)素質(zhì)、追責(zé)壓力等原因，目前在安全生產(chǎn)執(zhí)法過程中還經(jīng)常出現(xiàn)選擇性執(zhí)法和隨意執(zhí)法的情況。安全狀況越好的企業(yè)接受執(zhí)法檢查的次數(shù)越多，而一些安全風(fēng)險(xiǎn)大、安全條件差的企業(yè)執(zhí)法人員往往不愿去、不敢去。在對(duì)山東省青島市、濰坊市20 家企業(yè)進(jìn)行的問卷調(diào)查中顯示，2018 年以來平均接受安全檢查13.8 次，而安全狀況越好的企業(yè)接受檢查次數(shù)越多（如青島啤酒46 次、青島海爾28 次）。深圳市一家涂裝設(shè)備公司，企業(yè)老板加員工一共3個(gè)人，老板寫信給國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)反映，2018 年一年安全檢查和會(huì)議達(dá)200余次。當(dāng)?shù)貓?zhí)法局派人到現(xiàn)場(chǎng)核查，確認(rèn)沒有企業(yè)反映的那么多，但也有50 ～60 次，主要是社區(qū)以及網(wǎng)格組織的綜治、安監(jiān)、消防、協(xié)管、環(huán)保等方面的檢查，頻次過高給企業(yè)增加了很多負(fù)擔(dān)。

執(zhí)法不規(guī)范

會(huì)議還指出，執(zhí)法規(guī)范化程度不高影響了安全生產(chǎn)執(zhí)法的權(quán)威性。一是理念不規(guī)范。執(zhí)法工作中，還不同程度存在對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法的目的、依據(jù)、程序、方式以及執(zhí)法所要達(dá)到的效果等缺乏正確的理解，運(yùn)用法治思維和法制方式開展工作方法不夠、能力不強(qiáng)等問題，法治意識(shí)和法治思維還與新時(shí)代的新要求不相匹配。二是行為不規(guī)范。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步和“放管服”持續(xù)深入推進(jìn)的大環(huán)境下，部分執(zhí)法人員的執(zhí)法行為、執(zhí)法用語、執(zhí)法方式等方面仍停留在過去簡(jiǎn)單、粗暴的狀態(tài)，與當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境不相適應(yīng)。特別是全國(guó)大部分地區(qū)分類分級(jí)執(zhí)行落實(shí)得不好，管轄權(quán)不明確，造成多層級(jí)重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法檢查頻次過高，不符合“放管服”的要求。三是手段不規(guī)范。目前，安全生產(chǎn)執(zhí)法的信息化水平還存在很大差距，信息化、便攜式的執(zhí)法裝備缺乏或使用率不高，不同執(zhí)法人員執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法要求不一等問題大量存在。

執(zhí)法人員專業(yè)化程度不高

當(dāng)前，執(zhí)法人員專業(yè)化程度不高在一定程度上影響了執(zhí)法工作水平。一是專業(yè)人員比例不高。歷史上，原基層安全監(jiān)管部門接納了較多帶有安置性質(zhì)的分流人員，多為“半路出家”的“門外漢”，造成專業(yè)人員比例不高的“硬傷”。二是專業(yè)能力不足。安全生產(chǎn)執(zhí)法工作需要運(yùn)用多方面知識(shí)與技能，涉及行業(yè)眾多。這就要求執(zhí)法人員對(duì)法律、化工、金屬非金屬礦山、冶金等多學(xué)科知識(shí)均有所了解并能熟練運(yùn)用。但是，目前懂法律和高危行業(yè)相關(guān)專業(yè)背景的執(zhí)法人員少之又少，懂技術(shù)能熟練執(zhí)法的監(jiān)管人員嚴(yán)重缺乏，影響了工作的正常開展。三是培訓(xùn)水平提升不系統(tǒng)。大部分執(zhí)法人員都是邊干邊學(xué)，而且由于工學(xué)矛盾突出、培訓(xùn)頻率低、培訓(xùn)時(shí)間難以保障、培訓(xùn)形式不夠豐富等原因，執(zhí)法業(yè)務(wù)水平提高有限。

各地優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法

會(huì)議期間，9 個(gè)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人介紹了工作經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，與會(huì)代表圍繞安全執(zhí)法實(shí)踐、差異化執(zhí)法和信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和能力提升等議題進(jìn)行了座談交流，其中有不少值得推廣的好經(jīng)驗(yàn)、好做法。

例如，北京市構(gòu)建“四位一體”的安全執(zhí)法體系（即執(zhí)法四化、機(jī)制融合、考核考評(píng)，隊(duì)伍建設(shè)），有效整合了行業(yè)部門和屬地的職責(zé)，理順了開展執(zhí)法工作的運(yùn)行機(jī)制。執(zhí)法四化，即執(zhí)法程序化、程序制度化、處罰規(guī)范化、全程信息化。機(jī)制融合，即“1+X”工作機(jī)制（“1”是年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，“X”是專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法任務(wù)融合。考核考評(píng)，2019 年明確了9 項(xiàng)指標(biāo)作為北京市行政執(zhí)法考評(píng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，用于年度績(jī)效考核，這9 項(xiàng)指標(biāo)中，人均檢查量、人均處罰量、職權(quán)履行率是重點(diǎn)。隊(duì)伍建設(shè)，北京市先后出臺(tái)多項(xiàng)相關(guān)文件，不斷加強(qiáng)執(zhí)法檢查隊(duì)伍基層基礎(chǔ)建設(shè)。

廣東省先后制定印發(fā)了《廣東省安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作指引》等6 個(gè)配套文件，將執(zhí)法監(jiān)察工作涉及的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、管理制度、運(yùn)行機(jī)制、操作程序、實(shí)施步驟和保障機(jī)制統(tǒng)一納入標(biāo)準(zhǔn)化體系中，在推動(dòng)執(zhí)法體系規(guī)范化、執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化方面作出了積極有益的探索。

黑龍江省全面推行“三位一體”執(zhí)法工作模式（即“啟動(dòng)會(huì)+現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查+總結(jié)會(huì)”和“企業(yè)主要負(fù)責(zé)人+安全管理人員+崗位操作員工全過程在場(chǎng)”“執(zhí)法+專家”三位一體的執(zhí)法模式），推動(dòng)同類企業(yè)糾正違法行為，以點(diǎn)帶面有效提升了執(zhí)法檢查的震懾力。

遼寧省先行先試，專門開發(fā)專項(xiàng)執(zhí)法系統(tǒng)模塊，基層執(zhí)法人員通過便攜式執(zhí)法終端“一鍵式操作”，已在石油天然氣開采專項(xiàng)執(zhí)法中使用，初步實(shí)現(xiàn)了被檢查企業(yè)底數(shù)清楚、執(zhí)法項(xiàng)目過程可追溯、執(zhí)法結(jié)果可分析的目標(biāo)。

山東省聚焦防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)，解決基層執(zhí)法“寬松軟”問題，通過異地執(zhí)法、交叉執(zhí)法等方式共檢查企業(yè)516 家，立案處罰企業(yè)255 家，實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰796.76 萬元，責(zé)令停產(chǎn)36 家，關(guān)閉取締4 家，有效破解了執(zhí)法不精準(zhǔn)、不規(guī)范、不嚴(yán)肅等問題，樹立了安全執(zhí)法的權(quán)威性和震懾力。

蘇州市在2019 年開展的安全執(zhí)法比武演練活動(dòng)中，設(shè)置了法規(guī)常識(shí)考核、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法演練、執(zhí)法案卷評(píng)比等比賽項(xiàng)目，有力推進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化和執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)。

在石油天然氣開采專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)中，中國(guó)石油、中國(guó)石化等相關(guān)企業(yè)按照應(yīng)急管理部要求，自主對(duì)照專項(xiàng)執(zhí)法表確定的5 項(xiàng)執(zhí)法內(nèi)容開展自查自改，自行糾正違法行為。各相關(guān)應(yīng)急管理部門隨后進(jìn)行抽查指導(dǎo)，督促企業(yè)進(jìn)一步落實(shí)主體責(zé)任，提高主動(dòng)消除違法行為的自覺性。

安全生產(chǎn)執(zhí)法工作下一步重點(diǎn)

會(huì)議要求，要認(rèn)真貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)對(duì)安全生產(chǎn)和行政執(zhí)法的新要求，切實(shí)增強(qiáng)政治自覺和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)一步理順體制、明確權(quán)責(zé)、完善程序、創(chuàng)新方式、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法科學(xué)化精準(zhǔn)化水平，不斷提升執(zhí)法效能，有效防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)，遏制重特大事故發(fā)生，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。下一步，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作：

一是規(guī)范執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法計(jì)劃編制實(shí)施，全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”（執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度），規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為，完善自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》要求，持續(xù)提升執(zhí)法效能，以嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法促進(jìn)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升，堅(jiān)決摒棄執(zhí)法簡(jiǎn)單化、粗暴化和一家企業(yè)出事故同類企業(yè)停產(chǎn)等“一刀切”行為。

二是精準(zhǔn)執(zhí)法。推進(jìn)分類分級(jí)監(jiān)管，各省級(jí)應(yīng)急管理部門要在統(tǒng)籌分析本地區(qū)安全生產(chǎn)狀況與地方各級(jí)應(yīng)急管理部門工作能力相匹配的基礎(chǔ)上，合理劃分省、市、縣三級(jí)執(zhí)法管轄權(quán)，明確職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)一家企業(yè)對(duì)應(yīng)一級(jí)應(yīng)急管理部門，避免多層級(jí)重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法缺位。推行差異化執(zhí)法，對(duì)安全管理基礎(chǔ)比較好的企業(yè)，實(shí)行承諾制度，減少執(zhí)法檢查頻次，強(qiáng)化企業(yè)自律，持續(xù)提升本質(zhì)安全水平；對(duì)安全管理基礎(chǔ)條件一般的企業(yè)，實(shí)行計(jì)劃?rùn)z查、隨機(jī)抽查、明查暗訪檢查，督促加強(qiáng)安全管理，及時(shí)改進(jìn)提高；對(duì)安全管理基礎(chǔ)條件差、問題隱患突出、嚴(yán)重違法違規(guī)、具有高風(fēng)險(xiǎn)和重大危險(xiǎn)源以及曾經(jīng)發(fā)生事故的企業(yè)，列入重點(diǎn)監(jiān)管范圍，增加執(zhí)法檢查頻次，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)力推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。

三是嚴(yán)格執(zhí)法。增強(qiáng)法治思維能力，切實(shí)做到執(zhí)法為民，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法紀(jì)律，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。要對(duì)違法行為始終保持高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，對(duì)違法者高懸“利劍”，依法查處違法行為，切實(shí)解決執(zhí)法“寬、松、軟”等問題。要嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒制度，對(duì)于存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為或者多次重復(fù)發(fā)現(xiàn)同類違法行為的懲戒對(duì)象要及時(shí)納入安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”。對(duì)于實(shí)施聯(lián)合懲戒的企業(yè)，要加大執(zhí)法檢查頻次，提高執(zhí)法工作震懾力。