造湖沖動(dòng)：中國需要多少個(gè)“西湖”

蘇杰德

陜西渭南市華州區(qū)的下廟人工湖。圖/IC

4月以來，黃河流域各城市并不平靜。從上游的青海省到下游的山東省，一場(chǎng)自查行動(dòng)正在各地推開，自查的目標(biāo)是頗受地方政府青睞的人工湖。

“此次檢查范圍，一是取水水源來自黃河干流和支流，二是蓄水量在10萬立方米以上的人工湖?！鼻嗪Ｊ『|市水務(wù)局助理工程師楊正文告訴《中國新聞周刊》，排查目的是看這些人工湖是不是面子工程、是否違規(guī)舉債建設(shè)。

實(shí)際上，不只是黃河流域的城市熱衷于建設(shè)人工湖。自然資源部今年1月公布的督查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2017年以來，全國有1368個(gè)城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝、永久基本農(nóng)田5.79萬畝，“有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設(shè)人工水景”。

兩個(gè)“反面典型”在發(fā)布會(huì)上被點(diǎn)名：陜西渭南市華州區(qū)少華湖水利風(fēng)景區(qū)項(xiàng)目挖湖破壞耕地2041.50畝，其中永久基本農(nóng)田139.77畝;湖北荊州市文旅區(qū)楚國八百年城市公園項(xiàng)目，在原有耕地上新開挖出一條東西長約7000米，寬度100～190米的人工河，破壞耕地574.99畝。

環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴《中國新聞周刊》，具有諷刺意味的是，城市過去為了發(fā)展填了很多天然湖泊，現(xiàn)在為了發(fā)展又要造很多人工湖泊。

缺水城市“圈水造湖”

“挖湖造景調(diào)查，中央和省級(jí)層面是發(fā)改委牽頭，市級(jí)層面由水務(wù)局牽頭?！焙|市挖湖造景調(diào)查具體執(zhí)行人楊正文說，以往水務(wù)局只負(fù)責(zé)用水許可，立項(xiàng)、用地審批、工程建設(shè)審批等才是人工湖建設(shè)流程的重頭戲。

海東市專項(xiàng)檢查的通知提出，此輪檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，包括是否符合相關(guān)規(guī)劃;項(xiàng)目前期立項(xiàng)、用地審批、規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)、取水、施工許可等手續(xù)是否齊全;是否對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)帶來不利影響;是否存在舉債建設(shè)項(xiàng)目，脫離地方發(fā)展實(shí)際增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。通知還提到：嚴(yán)格管控各類用水需求，建立長效機(jī)制，堅(jiān)決遏制脫離實(shí)際的“造湖沖動(dòng)”。

海東專項(xiàng)檢查從4月10日開始，分為自查、復(fù)查和迎檢三個(gè)階段。據(jù)楊正文介紹，通過復(fù)查發(fā)現(xiàn)，海東有兩座蓄水量不到10萬立方米的人工湖，但兩個(gè)項(xiàng)目手續(xù)齊全。

海東自查的時(shí)候，黃河中游和下游地區(qū)也在上演相似的場(chǎng)景。4月23日，陜西省住建廳等7部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防止脫離實(shí)際造景造湖推進(jìn)城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，致力于解決城市景觀建設(shè)中存在的盲目決策、盲目舉債建設(shè)、未批先建等突出問題。同月，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳等部門，也對(duì)包頭市挖湖造景工作開展檢查。

值得注意的是，受限于自查條件，一些人工湖并不在自查范圍內(nèi)。以海東市為例，南北湖工程正在施工，兩座人工湖總面積近20公頃，水體規(guī)模超過30萬立方米，工程總投資1.09億元，該人工湖蓄水量創(chuàng)當(dāng)?shù)貧v史新高。

楊正文回應(yīng)稱，南北湖項(xiàng)目自湟水河的兩個(gè)支流取水，不屬于黃河干流和支流取水的檢查范圍，同時(shí)也屬于合法項(xiàng)目。他介紹，目前手續(xù)齊全的人工湖項(xiàng)目還在按正常程序建設(shè)，近期隨著黃河治理力度加強(qiáng)，未來人工湖立項(xiàng)難度將加大。

海東市境內(nèi)有兩條黃河重要支流——大通河、湟水河，海東市工農(nóng)生活用水依賴黃河水。楊正文介紹，海東市一年的黃河水配額是7億立方米，去年實(shí)際上用水量約5.2億立方米。這些水用于生產(chǎn)、生活和生態(tài)，其中生態(tài)用水占比15%左右。

黃河水分配的依據(jù)主要是1987年的“八七分水”方案，該方案以當(dāng)時(shí)的實(shí)際用水量為基礎(chǔ)，綜合考慮沿黃各省區(qū)的灌溉規(guī)模、工業(yè)和城市用水增長，為各省區(qū)安排了黃河水用量配額，各省區(qū)在配額范圍內(nèi)再自主分配。

分配給各省區(qū)的黃河水，有多少進(jìn)了人工水景？是此輪檢查的一個(gè)大背景。黃河水利委員會(huì)水調(diào)局一位不愿具名的負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，前不久，國家發(fā)改委組織幾個(gè)部委去河南、山西、陜西調(diào)研，由于時(shí)間很緊，調(diào)研的地點(diǎn)并不多，“總體上感覺這次能看到的東西（人工湖）不多，絕大多數(shù)都是灌溉調(diào)蓄工程?！?/p>

所謂灌溉調(diào)蓄工程，是由于黃河供水不平衡，它們?cè)谟晁鄷r(shí)蓄水，雨水少時(shí)灌溉或者為工業(yè)供水。相比于調(diào)蓄工程，城市人工湖往往位于市區(qū)或者新區(qū)，具有明顯的景觀功能，兩者不能等同。由于黃河流域地區(qū)大多天氣干旱，人工湖容易陷入建得越多、湖面越大、蒸發(fā)量越大的窘境，加劇地區(qū)用水矛盾。

以寧夏為例，干旱半干旱面積占全區(qū)總面積的七成以上。天上水、地下水都極度匱乏，全區(qū)多年平均降水量僅289毫米，不足全國平均水平的二分之一，蒸發(fā)量高達(dá)1250毫米。缺水的寧夏石嘴山市，卻從2003年開始在城市邊緣打造星海湖，計(jì)劃開辟常年性水面20平方公里，水域面積是當(dāng)時(shí)杭州西湖的五倍。湖水面積乘以當(dāng)?shù)仄骄暾舭l(fā)量，星海湖粗略估計(jì)每年蒸發(fā)量超過3600萬立方米，超過了湖泊蓄水量。

對(duì)于人工湖來說，更重要的是每年需要定期補(bǔ)水。陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院張嫄2016年發(fā)表在《陜西水利》上的一篇論文，以西安市西北部三個(gè)總蓄水量345萬立方米的人工湖為例計(jì)算補(bǔ)水量。三個(gè)湖所處地區(qū)多年平均蒸發(fā)量都超過400毫米，每年蒸發(fā)和滲漏損失分別為68萬立方米和41.4萬立方米。如果三座湖每年換水6次，通過湖泊水量平衡法得出每年需要補(bǔ)水超過1500萬立方米，相當(dāng)于三個(gè)湖水量的五倍。即使是最小水位法，每年也需要補(bǔ)水400萬立方米以上。

地區(qū)越干旱缺水，補(bǔ)水會(huì)越困難。相比西安，石嘴山蒸發(fā)量更高，星海湖水體含鹽量較高，自凈能力較差，每年補(bǔ)水卻只有2000萬立方米左右。這些水量與星海湖實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。寧夏自治區(qū)人大代表沈左權(quán)、金生平等人曾提出建議，星海湖僅靠補(bǔ)充黃河水遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到改善水質(zhì)的目的。湖水水質(zhì)呈逐年惡化趨勢(shì)，一度達(dá)到劣V類，重度污染。為整治水質(zhì)，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)為星海湖投資近十億元。

作為很多人工湖對(duì)標(biāo)的杭州西湖，每年的換水次數(shù)遠(yuǎn)超上述湖泊。浙江省中浙生態(tài)科技研究院首席專家、總工程師馬以超告訴《中國新聞周刊》，國內(nèi)大部分人工湖類似西湖，是一個(gè)封閉的水池，沒有活水源頭。目前，西湖人工引水規(guī)模是每天40萬立方米，大約一個(gè)月能把西湖的水換一遍，一年換水超過1億立方米。

水資源緊張的黃河流域，想要實(shí)現(xiàn)這種程度的換水頻率和規(guī)模，顯然不現(xiàn)實(shí)。更為重要的是，黃河流域各地區(qū)用水配額較為固定，不大的用水盤子還需要分給人工湖。以石嘴山星海湖為例，它位于大武口區(qū)，該區(qū)今年用水總量計(jì)劃為1.1億立方米，生態(tài)用水達(dá)到2200萬立方米，占總用水量的近五分之一，接近當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用水和生活用水量，水資源分配已經(jīng)捉襟見肘。

為了能夠獲得更多的黃河水，近些年流域內(nèi)各省區(qū)紛紛提出，需要重新制定分配方案，地區(qū)發(fā)展需要更多黃河水的支持。但是，黃河水最近幾年呈減少趨勢(shì)，難以應(yīng)對(duì)這些需求。

中國科學(xué)院大氣物理研究所馬柱國團(tuán)隊(duì)研究發(fā)現(xiàn)，黃河流域人類取用水占總水資源量的比重在不斷增大。根據(jù)對(duì)歷年黃河水資源公報(bào)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)該比重在20世紀(jì)50年代尚不足20%，然在近年來已劇增至85%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了健康河流40%的合理開采警戒線。

而且，黃河流域這種用水矛盾還將長期存在。“需要探索流域動(dòng)態(tài)的水資源管理方案，以應(yīng)對(duì)黃河流域水資源供需矛盾突出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！瘪R柱國團(tuán)隊(duì)指出，流域的節(jié)約用水也是一個(gè)永恒的話題。

大肆占用耕地

熱衷于建設(shè)人工水景并不是黃河流域獨(dú)有的現(xiàn)象，全國普遍存在。

今年1月，自然資源部點(diǎn)名批評(píng)了湖北省荊州市的楚國八百年項(xiàng)目。該項(xiàng)目在原有耕地基礎(chǔ)上，新開挖出一條東西長約7000米，寬度100到190米的人工河，破壞耕地574.99畝。人工河位于荊州市紀(jì)南生態(tài)文化旅游區(qū)核心啟動(dòng)區(qū)，是一座展現(xiàn)楚國八百多年歷史文化的開放式文化主題城市公園。

一位參與過該項(xiàng)目的建設(shè)公司部門負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，這個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)在屬于半停工狀態(tài)，最大的問題是土地性質(zhì)一直沒有變更，此外還涉及文物保護(hù)。對(duì)于項(xiàng)目土地性質(zhì)沒有變更的原因，他認(rèn)為“可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)貨]有足夠的用地指標(biāo)”。

土地性質(zhì)成為地方和中央博弈的核心。一位熟悉情況的官員介紹，為了能夠建設(shè)該項(xiàng)目，地方提出由于新建人工河具有養(yǎng)殖、防洪等功能，農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)沒有改變。但中央相關(guān)部門看完現(xiàn)場(chǎng)后，認(rèn)為項(xiàng)目導(dǎo)致耕地減少。三年來，地方堅(jiān)持舉證土地性質(zhì)沒有發(fā)生變化，卻始終沒有得到中央相關(guān)部門認(rèn)可。

為了解決爭議，湖北省相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提出按照占一補(bǔ)一的方式，補(bǔ)上項(xiàng)目占用的耕地面積。這位熟知該項(xiàng)目的官員說：“現(xiàn)在最擔(dān)心的是，如果該處理方式不行，項(xiàng)目就屬于違法用地，該整改的還得去整改?！?/p>

“一些地方?jīng)]有處理好保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)的關(guān)系，耕地保護(hù)責(zé)任未有效落實(shí)，占補(bǔ)平衡制度執(zhí)行不到位，突破用途管制審批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻?！苯衲瓿?，自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任馬素蘭在新聞發(fā)布會(huì)上批評(píng)。

上述荊州官員說，實(shí)踐中，地方政府認(rèn)為有些項(xiàng)目可以開發(fā)，但根據(jù)法律法規(guī)，這個(gè)項(xiàng)目可能會(huì)踩耕地紅線。他無奈地說：“這屬于發(fā)展與土地的矛盾，規(guī)劃等部門只能想辦法把矛盾‘合理化解?！?/p>

地方上自行“合理化解”的結(jié)果是，人造景觀侵占耕地的現(xiàn)象越發(fā)普遍。同樣的情景，內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市幾年前已經(jīng)上演。2012年，巴彥淖爾市提出打造特色生態(tài)宜居城市，其中，臨河區(qū)鏡湖水源地濕地保護(hù)工程是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)項(xiàng)目，占地1.15萬畝，水域面積占總面積近一半，計(jì)劃投資9.6億元。

項(xiàng)目建設(shè)之初，鏡湖的土地問題就沒有解決。去年12月，自然資源部通報(bào)稱：臨河區(qū)政府違法批地建設(shè)鏡湖生態(tài)項(xiàng)目，2012年8月以鏡湖養(yǎng)殖項(xiàng)目工程為名擅自批準(zhǔn)，占用耕地上百公頃，挖湖造景建設(shè)濕地公園。目前，該項(xiàng)目占用耕地的問題還未得到解決。

內(nèi)蒙古自治區(qū)屬于國家自然資源督察北京局督察范圍，該副局長江國棟此前公開稱：“近年來，督察發(fā)現(xiàn)景觀綠化等人造工程項(xiàng)目出現(xiàn)過度化，違法違規(guī)占用耕地問題，這既耗費(fèi)財(cái)政資金，又滋生政績工程和面子工程?！?/p>

在江國棟看來，上述違法違規(guī)做法帶來三大問題：一是沖擊了耕地保護(hù)紅線;二是破壞土地利用和管理秩序，大部分項(xiàng)目沒有辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，未落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡;三是侵害農(nóng)民合法權(quán)益。此類用地大都未按照規(guī)定辦理征收手續(xù)，未按規(guī)定的方式支付征地補(bǔ)償，往往通過租賃、流轉(zhuǎn)的方式占用農(nóng)民集體土地，按年度撥付租金，后續(xù)能否持續(xù)補(bǔ)償?shù)轿浑y以保障，一旦出現(xiàn)糾紛或地方財(cái)政出現(xiàn)支付困難，將影響農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。

舉債建湖

是否存在舉債建設(shè)項(xiàng)目，是否增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是此輪“挖湖造景”檢查的一項(xiàng)重點(diǎn)。

去年第四季度，荊州市評(píng)選了市內(nèi)固定資產(chǎn)投資十佳項(xiàng)目，第三名就是楚國八百年城市公園項(xiàng)目，項(xiàng)目去年已經(jīng)完成投資額8.33億元。楚國八百年城市公園2016年招標(biāo)，當(dāng)時(shí)招標(biāo)總投資約5.42億元，實(shí)際投資金額已經(jīng)超過招標(biāo)金額近3億元。

4月16日，寧夏石嘴山市星海湖濕地的生態(tài)修復(fù)現(xiàn)場(chǎng)。近年來，寧夏石嘴山市不斷加強(qiáng)湖泊濕地生態(tài)環(huán)境綜合治理，堅(jiān)持以水生態(tài)修復(fù)為基礎(chǔ)，以水質(zhì)改善為核心，實(shí)施水系連通、水生植物種植、生態(tài)補(bǔ)水、岸線綜合治理等項(xiàng)目。圖/新華

4月16日，生態(tài)修復(fù)中的寧夏石嘴山市星海湖。圖/新華

工人在寧夏石嘴山市星海湖濕地綁制用于改善水質(zhì)的生物飄帶。圖/新華

楚國八百年項(xiàng)目的開發(fā)者為荊州海子湖投資有限公司，它也是荊州市市級(jí)投融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)文旅區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房建設(shè)和土地開發(fā)整理等工作。為籌措包括楚國八百年在內(nèi)的三個(gè)項(xiàng)目建設(shè)資金，公司已向國民信托有限公司借款10.04億元。

依賴金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，荊州海子湖投資有限公司負(fù)債率逐步提升。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中證鵬元資信評(píng)估股份有限公司公告稱，荊州海子湖投資有限公司目前面臨債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張較快風(fēng)險(xiǎn)。2016年到2019年9月，該公司資產(chǎn)負(fù)債率從32.44%提升到64.85%，負(fù)債總額從15.9億元增長到107億元。

為了緩解資金壓力，荊州海子湖投資有限公司今年4月發(fā)行8億元公司債券。財(cái)達(dá)證券有限公司總經(jīng)理助理胡恒松長期研究地方城投模式，他告訴《中國新聞周刊》，從項(xiàng)目公告信息來看，楚國八百年項(xiàng)目屬于典型的舉債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這屬于無奈之舉，“不然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)錢從哪里來？但問題的關(guān)鍵是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要跟地方財(cái)政實(shí)力相匹配”。

當(dāng)?shù)毓俜焦嫉臄?shù)據(jù)顯示，2019年，荊州市完成財(cái)政總收入達(dá)到219.6億元。但截至去年底，全市政府債務(wù)余額412.46億元，湖北省下達(dá)的債務(wù)限額為431.5億元，限額使用率達(dá)到95.6%，騰挪的空間很小。

城投公司一直是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，而隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為集中的地帶。通過舉債方式建人工湖，投資結(jié)果存在很大不確定性。環(huán)境類智庫E20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴《中國新聞周刊》，全國來看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖閑置。這些項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，誰也不知道結(jié)果，“地方政府有投融資沖動(dòng)，市場(chǎng)對(duì)其也存在難破產(chǎn)的預(yù)期，外加沒有約束機(jī)制，極易發(fā)生過度開發(fā)問題。投資、招商、創(chuàng)收等像一個(gè)鏈條的齒輪，一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，政府的投資就變成難以收回的負(fù)債?！?/p>

負(fù)債的預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)，并沒有減少地方建湖的沖動(dòng)，這一熱潮已經(jīng)持續(xù)了十多年。2005年，黃河流域有16座大中城市拋出打造水域景觀的宏偉計(jì)劃，僅鄭州、西安、咸陽三市計(jì)劃投入的相關(guān)建湖資金就達(dá)40多億元。2012年，全國再掀起造湖熱潮。兩年后，國家審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)奢華浪費(fèi)建設(shè)審計(jì)的通知》，挖人工湖、建大噴泉、筑壩截水造人工水景觀成為審計(jì)的重點(diǎn)。

不同時(shí)期，人工湖開發(fā)的方式有所不同。薛濤說，從2009年到2014年，地方城投平臺(tái)業(yè)務(wù)大發(fā)展，各地市人工湖建設(shè)也迎來大躍進(jìn)。2014年以后，通過融資平臺(tái)公司新增政府債務(wù)受到清查和約束，PPP模式（政府和社會(huì)資本合作）代替了一部分平臺(tái)業(yè)務(wù)。從2018年開始，PPP被整頓以后，地方城投平臺(tái)再次活躍。

浙江省中浙生態(tài)科技研究院首席專家、總工程師馬以超告訴《中國新聞周刊》，人工湖開發(fā)熱背后，還代表著一種新的區(qū)域擴(kuò)張和開發(fā)模式。城市開發(fā)有一類非常重要的模式叫POD，該模式以生態(tài)公園為核心，生態(tài)公園的核心往往又是人工湖、人工濕地。一般來說，這種開發(fā)模式需要將人工湖建在城市郊區(qū)，目的是拉動(dòng)郊區(qū)土地升值，推動(dòng)城市發(fā)展。

馬以超舉例說：“假如生態(tài)公園如果投入50億元，外圍40平方公里成為新城區(qū)。新城區(qū)土地價(jià)值從每畝1000萬元翻倍到2000萬元，獲得的回報(bào)從60億元變成120億元，這個(gè)項(xiàng)目就成立了。”

不過，馬以超強(qiáng)調(diào)，要警惕南橘北枳，POD模式多應(yīng)用在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這里市場(chǎng)活躍，開發(fā)的土地有很多購買者，“這種模式在沿海地區(qū)能夠支撐得起來，但在內(nèi)地就不一定?！?/p>

人工湖周邊的土地升值，可以改善地方財(cái)政條件，但中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)會(huì)員、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛對(duì)《中國新聞周刊》坦言，“問題在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超過西湖?！?h3>標(biāo)準(zhǔn)缺席下的盲目決策

“人工湖建設(shè)大躍進(jìn)的現(xiàn)象，主要出現(xiàn)在房地產(chǎn)熱潮后，此前并沒有這么多?！瘪R軍表示。

多位專家表示，從生態(tài)角度看，城市建設(shè)人工湖有一定的合理性。胡剛認(rèn)為，城市人工湖可以蓄水排澇，調(diào)節(jié)小氣候，改善周邊人居環(huán)境。

“城市大規(guī)模建設(shè)后，市內(nèi)泄洪地減少，地表徑流增加，城市防洪排澇壓力增大。從調(diào)蓄的意義來說，多數(shù)人工湖建設(shè)是可行的。城市化改變了地表環(huán)境，人工湖可以修理地表水生態(tài)。”中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事、華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授袁奇峰告訴《中國新聞周刊》，值得警惕和討論的是，單純從景觀角度去建設(shè)人工湖。

2012年，鄭州市鄭東新區(qū)投資30億元建設(shè)龍湖調(diào)蓄工程，總庫容約2680萬立方米，水域面積達(dá)5.6平方公里，比杭州西湖面積略小，但蓄水量相當(dāng)于兩個(gè)半西湖。加上其他水域，整個(gè)鄭東新區(qū)水域總面積達(dá)到11平方公里，約占到鄭東新區(qū)規(guī)劃面積的十分之一。

今年，鄭州市發(fā)布年度水生態(tài)建設(shè)方案，計(jì)劃在市域范圍內(nèi)實(shí)施水生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，市域水域面積將從156.9平方公里增加到211.66平方公里。新增近55平方公里水域面積，這相當(dāng)于再造8個(gè)西湖。

在專家看來，各地造湖沖動(dòng)背后，一個(gè)容易被忽視的因素是：沒有明確的政策規(guī)定。城市的綠地面積，國家有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，但是對(duì)于城市湖泊并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。胡剛介紹，中國國土遼闊，城市建湖的條件不同，很難從國家層面制定標(biāo)準(zhǔn)，一省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)都很難。

2015年5月，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市臨河區(qū)鏡湖湖畔舉辦的一場(chǎng)市民馬拉松賽。圖/新華

地方根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)人工湖，在尚無國家統(tǒng)一政策的背景下，科學(xué)決策顯得尤為關(guān)鍵。

“有了西湖，杭州才有了靈氣?！瘪R以超說，西湖的防洪作用較為有限，如今最主要的功能是休閑旅游，它的存在對(duì)于杭州城市發(fā)展意義重大，“同樣，現(xiàn)在很多城市建人工湖也是基于這種思想，只是具體在實(shí)施時(shí)，往往尺度和規(guī)劃沒掌握好，導(dǎo)致效果不佳。特別是投入過大，效益有限，投入與產(chǎn)出失衡。大多數(shù)是因?yàn)榍捌跊]有經(jīng)過充分的科學(xué)論證，盲目決策所致。”

“人工湖特別需要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，需要聽取專家意見，也需要社會(huì)各界的知情和參與，這會(huì)形成一定制衡，避免盲目決策，減少不必要的損失?！瘪R軍說，實(shí)際情況恰好相反，很多人工湖項(xiàng)目缺少信息公開和公眾參與，環(huán)評(píng)經(jīng)常是走過場(chǎng)，按照主管官員喜好來推動(dòng)，“面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府和開發(fā)商，項(xiàng)目只有充分公開，讓社會(huì)去討論，專家的聲音才能夠發(fā)出來，起到糾偏作用?！?/p>

從2012年到2014年，在原廣州市長萬慶良推動(dòng)下，廣州掀起造湖運(yùn)動(dòng)，新建了6個(gè)人工湖，人工湖數(shù)量翻倍。當(dāng)時(shí)，廣州造湖爭議焦點(diǎn)之一是在山頂建設(shè)人工湖?！吧巾斀ê緛砭蜎]什么匯水面積（雨水流向同一山谷地面的受雨面積）。”袁奇峰認(rèn)為，這完全是從景觀角度去做的。

這些做法在當(dāng)時(shí)引發(fā)激烈爭議，萬慶良為了推進(jìn)項(xiàng)目落地，甚至裁撤掉了很多與其意見相左的城市規(guī)劃委員會(huì)專家。胡剛說，巨大的爭議成為廣州建湖沖動(dòng)的“阻力”，從而讓有些人工湖規(guī)模建設(shè)變小，有些項(xiàng)目也沒有建設(shè)。

對(duì)于人工湖來說，建成后的運(yùn)維同樣關(guān)鍵，這一點(diǎn)也被很多地方?jīng)Q策者忽略。馬軍說，人工湖運(yùn)營和維護(hù)成本較高，其生態(tài)系統(tǒng)甚至比天然湖泊更加難以維護(hù)。

“一座城市建設(shè)多少人工湖合適，這屬于規(guī)劃領(lǐng)域的命題。”馬以超說，有些地方低洼地方多，開發(fā)城市填了不少水面，現(xiàn)在后果來了，不得不再恢復(fù)。也有些北方干旱地區(qū)，歷史上就沒有湖，地下水位也低。這時(shí)候挖湖，水面大蒸發(fā)也大，還得想辦法減少漏損，這些營造“塞上江南”的做法不符合生態(tài)規(guī)律。

在馬軍看來，黃河、海河、遼河等流域都嚴(yán)重缺水，流域內(nèi)很多城市非常依賴調(diào)水，“調(diào)水其實(shí)也有生態(tài)環(huán)境代價(jià)，可能這些代價(jià)發(fā)生的地方遠(yuǎn)在千里之外。這些城市建人工湖要慎重，要確保它能夠?qū)崿F(xiàn)資源可持續(xù)利用，而不是濫用?！?/p>