日本對老年認知癥的國家戰(zhàn)略性探索

陳祥

摘 要：隨著人類平均壽命的不斷延長，對人類健康形成巨大威脅的認知癥問題，已經(jīng)日益成為世界各國國家與社會治理中的重要問題。日本政府于2019年6月18日審議通過了《認知癥施策推進大綱》，該大綱確立了基于全體認知癥患者及患者家屬的想法，推進五個戰(zhàn)略的支柱性政策，至此，認知癥問題正式成為日本國家戰(zhàn)略的一部分，而不再只是一種“行動計劃”。日本在老年認知癥問題方面的探索與國家戰(zhàn)略意識的提升可以作為一面“鏡子”，其將老年認知癥問題上升至國家戰(zhàn)略層面加以重視的原因，以及該戰(zhàn)略的形成過程和具體指向，都值得中國學界加以關注。

關鍵詞：老年認知癥;日本人口;國家戰(zhàn)略;阿爾茲海默癥;共生中圖分類號：C913.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458-（2020）02-0041-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2020.02.005

20世紀后半期，人類社會在第三次工業(yè)革命成果的推動下，一方面實現(xiàn)了經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，另一方面人類社會的老齡化趨勢也成為人類有史以來的重大轉(zhuǎn)變。如何將人類社會所創(chuàng)造的科技、財富等更好地服務于人口結(jié)構的變化，讓人類在高度發(fā)達的文明社會中享有更高的福祉，成為世界各國政府面臨的重要問題。

日本在二戰(zhàn)結(jié)束后很快就實現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長，但由于受制于本國歷史傳統(tǒng)和人口政策調(diào)整不及時，導致了日本在實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長的過程中人口快速老齡化，而且這種老齡化程度還在持續(xù)深化。日本面臨并努力解決的人口老齡化帶來的諸多問題，成為中國研究老年人口問題的重要參照。鑒于日本老齡化進程的領先和各種制度性安排較為成熟，中國學界關注日本老齡化問題更多是集中在人口結(jié)構、老年就業(yè)制度、介護保險、養(yǎng)老制度、服務體系、科技產(chǎn)品等領域，并有針對性地進行過諸多研究①。然而這種研究狀況顯然忽視了日本在老年化社會問題中一個重要的政策轉(zhuǎn)向，即缺乏對從2000年《介護保險法》施行以來，日本日益將老年人認知癥問題作為國家戰(zhàn)略加以推進的現(xiàn)實進程作為考察對象，特別是缺乏對80歲以上比例較高的老年認知癥患者群體的政策加以梳理。

與此同時，中國因為擁有全世界最為龐大的人口基數(shù)，在老年人口數(shù)量不斷增多的大背景下，患有老年認知癥（大多數(shù)患者為阿爾茨海默癥：Alzheimer's Disease）的人數(shù)也是高居世界第一。中國共產(chǎn)黨和政府歷來高度重視人民健康，2016年10月25日由中央和國務院發(fā)布了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，并明確“實現(xiàn)健康長壽，是國家富強、民族振興的重要標志，也是全國各族人民的共同愿望?！边@個綱要重點指出了要“促進健康老齡化”，說明中國在老齡化后如何實現(xiàn)健康生活已經(jīng)提上了議事日程，只是中國在針對老年認知癥方面還沒有出臺相關的國家性戰(zhàn)略文件。日本政府經(jīng)過近20年的摸索，于2019年6月18日制定了《認知癥施策推進大綱》，正式啟動將老年認知癥問題提升至國家戰(zhàn)略加以推進。探討日本在老年認知癥戰(zhàn)略方面的經(jīng)驗，或可為中國解決老年認知癥問題提供可資借鑒之策。

一、日本將認知癥對策作為國家戰(zhàn)略的背景

為何要將認知癥對策作為國家戰(zhàn)略，日本的官方口徑給出的解釋是：“對于高齡社會問題先進國的日本而言，被國際社會寄以厚望，希望能發(fā)揮強大的領導力”[1]，據(jù)此可以將日本制定該戰(zhàn)略的背景做出如下歸納。

（一）日本國內(nèi)人口即將出現(xiàn)大量認知癥老年人

日本人口在二戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)歷過兩次嬰兒潮，第一次是二戰(zhàn)結(jié)束后1946—1950年期間出生的“團塊世代”，第二次是1971—1974年之間迎來“團塊世代”生育的“團塊少年”。此后，日本的生育率持續(xù)下降，整體人口呈現(xiàn)出少子老齡化的趨勢，2006年人口達到零自然增長之后，轉(zhuǎn)入人口負增長時代，且這種趨勢愈演愈烈，及至2019年日本出生人口數(shù)量僅為86.4萬人，而死亡人口達137.6萬人，一年人口自然減少51.2萬人[2]。在這種人口老齡化日趨嚴重的背景下，日本社會一方面對人口數(shù)量減少形成了深刻的危機意識，采取了種種提振人口的措施;另一方面從2007年開始，“團塊世代”開始步入退休年齡，日本國家逐步加強了對占據(jù)人口相當大比重的老年人群體老后問題的重視，特別是2012年“團塊世代”全面進入退休年齡，日本社會甚至將這種老年問題一度定義為“2012問題”。

在人口老齡化之后出現(xiàn)的諸多問題當中，對日本而言，日益嚴峻的超高齡化人口不僅僅體現(xiàn)為勞動力不足、養(yǎng)老問題等，更為嚴峻的是如何面對因高齡化程度日益深刻而帶來的認知癥問題。根據(jù)日本九州大學二宮利治教授的推算，在2012年日本65歲及以上老年人口中患老年認知癥的達到462萬人，占老年人口數(shù)15%;預計到2025年將達到約700萬人，約占老年人口數(shù)20%;2060年將達到1 154萬人，約占老年人口數(shù)33.3%[3]。同時，二宮利治還對日本福岡縣、石川縣、愛媛縣等一萬名“團塊世代”超過65歲的老年人進行了大規(guī)模的認知癥發(fā)病統(tǒng)計，根據(jù)其研究成果可以看出，80-84歲年齡組的老年認知癥發(fā)病率極高，且女性發(fā)病情況高于男性（參見圖1）。擺在日本政府面

前的事實是，老年人發(fā)生認知癥的比例正在迅速上升。作為目前日本人口占比較高的“團塊世代”人口，年齡最高者已經(jīng)到74歲了，再加之2019年日本人的平均壽命是男性81歲、女性87歲，這就說明日本在未來的數(shù)年內(nèi)必須直面老年人口所占比重相當大而帶來的認知癥問題根據(jù)二宮利治的研究顯示，2012年日本65歲以上老人，7人中有1人患有老年認知癥，預計到2025年將提高至5人中有1人患有老年認知癥。。正因如此，日本政府從21世紀初就陸續(xù)著手實施政策調(diào)整，并最終將認知癥問題提升為國家戰(zhàn)略加以重視。

（二）借鑒西方發(fā)達國家制定認知癥國家戰(zhàn)略的經(jīng)驗

為了能夠更好地應對國內(nèi)認知癥問題，并希望在今后國際社會治理認知癥問題中發(fā)揮國際性“領導力”，日本政府還積極研究世界發(fā)達國家制定應對老年認知癥問題的國家戰(zhàn)略經(jīng)驗。2012年，由“公益財團法人東京都醫(yī)學綜合研究所”負責進行“認知癥國際戰(zhàn)略的國際動向及基于此的護理模式國際比較研究事業(yè)”。日本積極借鑒西方發(fā)達國家面對高齡化問題制定的認知癥國家戰(zhàn)略，對英國、法國、澳大利亞、丹麥、荷蘭、瑞典六個國家的認識癥國家戰(zhàn)略進行了詳細的調(diào)查和學術研討。2012年8月，首次召集研究人員召開研討會，并確定了對六國認知癥國家戰(zhàn)略的信息收集和制度分析的人選。2012年11月對荷蘭、法國、英國進行了調(diào)研，11月末通過來日的丹麥認知癥護理人員進行訪談調(diào)查，12月對瑞典進行實地調(diào)研。2013年1月召集上述國家相關政策人員在日本召開了“認知癥國際政策研討會”，日本國內(nèi)的醫(yī)療、介護、自治體、研究領域約300人參會。日本對六國的認知癥戰(zhàn)略采取三種方法展開研究：（1）了解六國的認知癥戰(zhàn)略性文件、基本架構;（2）赴六國進行實地調(diào)研;（3）召集六國負責制定、推進認知癥國家戰(zhàn)略的關鍵人物到日本召開國際研討會。由此形成了日本對制定本國認知癥戰(zhàn)略的緊迫性認識[5]。

1.英國。英國于2009年2月發(fā)布了認知癥國家戰(zhàn)略，重點政策包括：通過社區(qū)醫(yī)療實現(xiàn)早期診斷、早期幫助、綜合醫(yī)院及介護設施的認知癥應對、減少抗神經(jīng)藥物使用、提升護理人員薪酬等5個方面。日本研究認為，截止2014年英國的國家戰(zhàn)略讓認知癥患者切實感受到了10個方面的提升（比如愉快享受生活、對病人和生活進行最佳的醫(yī)療和援助等），還實施了改變?nèi)藗儗φJ知癥印象的說明活動等。通過實施認知癥國家戰(zhàn)略，英國的綜合醫(yī)院減少了發(fā)現(xiàn)認知癥之后的不必要的住院，鼓勵對確有住院必要的患者提供相應的護理，重視在看護設施中進行終末期護理。為了將藥物副作用控制在最小限度內(nèi)，大幅度減少了抗精神藥物的使用。此外，還強化了便于認知癥患者生活的地區(qū)建設與研究工作[5]7-15。

2.法國。法國在2001—2012年期間制定過三期的認知癥國家戰(zhàn)略，并以三個行動方針（研究·健康·連帶）、三個目的（根治·護理·尊嚴）、三個對象（疾病·認知癥患者·護理員）為主軸，制定了11個目標和44項政策。法國政府著重致力于消除老年人對認知癥的恐懼心理和害羞心理，提高及時診斷的人數(shù)，提供長期性護理，提升對行動障礙人士的社會容納度，提高醫(yī)療和護理人員的應對能力并完善與之配套的機制。此外，還促進降低抗精神藥物的使用率、設置電話咨詢窗口、舉行倫理問題的討論等[5]16-26。

3.澳大利亞。澳大利亞政府早在2006年就制定了《National Framework for Action on Dementia（國家認知癥行動框架）》，并于2012年將認知癥作為國家優(yōu)先健康課題九種疾病之一，發(fā)布了高齡者護理改革的《Living Longer，Living Better（活得更久，活得更好）》。澳大利亞政府鼓勵認知癥患者在家接受護理，為此構建了便于認知癥患者生活的地區(qū)配套設施和環(huán)境，制定并指導警察、急救、銀行、交通機構等進行相應的啟發(fā)性訓練，普及應對認知癥患者的建筑設計，制定針對最小限度的物理和化學治療方法的指導手冊，向認知癥患者提供行動管理咨詢服務，向精神保健專職人員提供案例管理等[5]27-35。

4.丹麥。丹麥的國家認知癥行動計劃是由超黨派的協(xié)議設置高級別行政機構的橫向工作小組負責制定的，從2010年開始實施。丹麥的戰(zhàn)略特點主要體現(xiàn)為提高診斷質(zhì)量、制定臨床指導方針、創(chuàng)造最佳實踐、推薦先進評價方法、提供強制治療和護理信息、臨時看護、職業(yè)訓練、研究投資等。2013年修改了針對認知癥的強制治療相關法律。此后，丹麥轉(zhuǎn)而提前做好準備應對認知癥患者人數(shù)增加，將國家行動計劃的重心放在了推進研究投資、提高診斷率、強化專業(yè)職業(yè)教育、制定有約束力的指導方針等方面[5]46-54。

5.荷蘭。

荷蘭從2005年開始，制定了《全國認知癥計劃（2005—2008）》，各地方行政聽取了認知癥患者和家人的意見后，根據(jù)需求和問題實施了改善計劃。接著，根據(jù)各個地方不同的特點，實施了《認知癥綜合護理計劃（2008—2011）》，并制定了《全國認知癥護理基準（2011—2013）》的國家標準。荷蘭的國家戰(zhàn)略特點是國家不采取整齊劃一的方式對全國性共同問題制定解決政策，而是根據(jù)不同地區(qū)來設定認知癥問題的解決目標，促進不同相關人員的合作，傾聽患者和護理人員的意見，自下而上地分階段加以改善，共享并相互學習各地最佳的實踐方案。荷蘭今后面對日益增加的認知癥患者人數(shù)，將著手降低現(xiàn)有負擔過重的看護體系，提高在家護理比率[5]36-45。

6.瑞典。

瑞典擁有十分強大的地方自治體，老年人護理的財政以各省、市的稅收為主，政府的補貼和使用者的少量負擔作為補充，其顯著特點是制定并提供實際的服務政策完全由地方政府來決定。因此，作為國家戰(zhàn)略的政府主導財政支出能力有限，政府主要是提出并完善國家方針、評價機制（托管制度）、人才培養(yǎng)等老年人護理相關政策，起到側(cè)面輔助地方自治體主導的作用[5]55-60。

通過對上述各國認知癥國家戰(zhàn)略的研究與分析，促使日本在應對老年認知癥問題上形成了與國際先進國家對接的全球領先戰(zhàn)略意圖。除了意識到向西方發(fā)達國家借鑒“加強早期診斷和護理、整合護理、危機時刻的援助、改善護理員待遇、患者權利保護和倫理”等方面之外，還明確提出了需要從以下兩個方面將老年認知癥問題作為國家戰(zhàn)略加以強化：（1）確保推動認知癥國家戰(zhàn)略所必需的資源（主要是財政資金）;（2）在認知癥國家戰(zhàn)略實施過程中推動患者本人參與及地方的配合[6]。

二、日本形成認知癥國家戰(zhàn)略的過程

日本是世界上人口老齡化問題最為嚴重的國家，因此針對老年人口認知癥的認識及形成國家戰(zhàn)略方面相對較早，這一過程經(jīng)歷了幾個重要階段，值得學界關注。

（一）從“老年癡呆”到“認知癥”的稱謂轉(zhuǎn)變

在“認知癥”一詞被廣泛使用以前，日本社會整體對老年和老年前期出現(xiàn)的進行性認知功能障礙和行為損害為特征的中樞神經(jīng)系統(tǒng)退行性病變的認識，經(jīng)歷了一個從歧視到尊重的過程。最早，日本長期將老年認知癥患者稱為“呆子”“癡呆”，并將這種“年紀大了就會變傻”的現(xiàn)象視作是一種無能為力的事情。因此，在日本取得經(jīng)濟發(fā)展成就的光亮時代，作為社會之影的身患認知癥老人卻不被社會所理解、接受，不僅得不到足夠的護理、照顧，反而成為被拘禁人身自由和被虐待的對象。而當時的日本，一方面開始重視日益嚴峻的老齡化帶來的認知癥患者增加的問題，另一方面又沒有從根本上改變整個國家對患有老年認知癥群體的歧視與不理解。1986年，厚生省設置了“癡呆性老人對策本部”，1989年設立“老年性癡呆疾患中心”，作為政府機構針對認知癥問題使用“癡呆”一詞，完全體現(xiàn)了政府的冷漠與歧視。到20世紀90年代，日本政府開始意識到這種歧視性語言問題，開始轉(zhuǎn)而以認知癥取代“老年癡呆”一詞，1997年開始將“認知癥對應型共同生活介護（集體養(yǎng)老院）”加以制度化，2001年設立了“認知癥介護研究·研修中心”等。此時的日本，雖然在機構設置方面已經(jīng)有意識地避免使用“癡呆”一詞，但直到2003年厚生勞動省老健局局長召集的老年介護研究會上，整理并制定的《2015年高齡介護——面向確立高齡者尊嚴的護理》報告中，有專門的一節(jié)依然在使用“癡呆”一詞——“新護理模式的確立：癡呆性高齡者護理”，重點講述了有必要對“癡呆性高齡者護理的普及化”和“地方上早期發(fā)現(xiàn)、治療的機制”加強建設的問題[7]。

為了維護認知癥患者應有的權利，日本厚生勞動省于2004年12月接受了“關于替代‘癡呆用語研討會”提交的報告，認為鑒于“癡呆”一詞包含了歧視性意味，以及不能正確描述病情，決定將“癡呆”一詞改為“認知癥”。緊接著，日本以此為契機，為擴大社會對老年認知癥問題的認識與理解，于2005年正式制定了“‘了解認知癥、創(chuàng)造地方十年的構想”[8]，促使老年認知癥問題在整個社會得到極大的普及。再加之，日本在2000年出臺《介護保險制度》日本《介護保險法》規(guī)定，40歲以上的日本人和在日外國人都必須加入介護保險，65歲可以享受介護服務。投保人需承擔服務費用的10%，剩余90%由各級政府財政補貼和個人所交保險費各負擔一半。，完善了醫(yī)療和護理需求的分離，為老齡化社會準備了專項保險資金，該制度在很大程度上支撐了占老年人群體比例較高的認知癥患者的護理費用支出。

（二）“桔色計劃”出臺

2008年，為了更加有效地推進今后的認知癥對策，基于有必要早期構建即使身患認知癥也能安心生活的社會，在厚生勞動大臣的指示之下設置了“提高認知癥的醫(yī)療和生活質(zhì)量的緊急項目”[9]。此項目推動了厚生勞動省內(nèi)部各部門之間的橫向探討，并設定了此后日本在認知癥對策方面的五大具體內(nèi)容：“（1）認知癥人數(shù)的實際情況把握;（2）阿爾茲海默癥的預防方法和治療藥物的研究開發(fā);（3）推進早期診斷和提供適當?shù)尼t(yī)療;（4）普及適當?shù)淖o理及幫助患者本人、親屬;（5）加強中青年認知癥對策”。應該說從21世紀初開始，日本政府在認知癥問題的政策層面日益變得積極，但在普通民眾當中，并沒有對認知癥形成與之相應的理解，不少老人因為未能得到適當?shù)淖o理，導致產(chǎn)生了“行為和心理癥狀”（主要表現(xiàn)為徘徊、失落和妄想癥等）。于是，有不少家庭因為沒有足夠的精力來應對認知癥患者，就直接將老年認知癥當做“精神病”加以治療，將認知癥老人送往精神病院進行強制性治療。時至今日，這依然是一個社會性的難題。

2010年5月，厚生勞動大臣政務官之下設置了“面向構筑新的地域精神保健醫(yī)療體制的探討小組”，其中第二回合的討論專門就認知癥和精神科醫(yī)療進行過深入的討論，厚生勞動省基于討論結(jié)果設置了“認知癥施策探討項目小組”，這個項目小組認真回顧了日本在21世紀最初十年里對認知癥實施的政策，并探討了此后日本在認知癥問題上應該達成的目標和政策方向，然后于2012年6月總結(jié)并發(fā)布了《關于今后的認知癥施策的方向性》報告。在這份報告中，提出了“即便患有認知癥，也需要尊重本人的意見，構建一個讓認知癥老人能夠住在自己已經(jīng)習慣的地區(qū)、在良好環(huán)境中生活的社會”，積極導入以此作為新視角的政策，改變此前“居家→集體養(yǎng)老院→醫(yī)療設施或普通醫(yī)院、精神科醫(yī)院”的護理流程，以與前述流程正好是相反流程的標準化認知癥護理路徑（先由醫(yī)院判斷患者狀態(tài)，再提供適當?shù)淖o理流程）為基本目標[10]。報告針對上述護理流程和基本目標的轉(zhuǎn)變，認為地方的醫(yī)療、介護服務、日?？醋o、生活支援等需要從七個角度展開施策。而這七個方向性的政策成為2012年發(fā)布的《認知癥施策推進五年計劃》的基本架構：（1）標準的認知癥護理流程（根據(jù)狀態(tài)提供適當服務的流程）;（2）早期診斷·早期應對;（3）構筑在地方支撐生活的醫(yī)療服務;（4）構筑在地方支撐生活的介護服務;（5）強化援助地方的日常生活·親屬;（6）強化中青年認知癥對策;（7）培養(yǎng)擔當醫(yī)療·介護服務的人才。[11]該計劃是日本開始全面應對人口老齡化帶來的認知癥護理的國家性制度，成為此后日本制定老年認知癥國家戰(zhàn)略的起點。

（三）國家戰(zhàn)略定位的“新桔色計劃”

日本在制定“桔色計劃”之后，十分重視與西方發(fā)達國家就此國家戰(zhàn)略性探索展開交流與合作。2013年12月在英國倫敦召開的認知癥八國峰會（G8 Dementia Summit）是繼2005年HIV和AIDS專題疾病會議之后八國峰會的首個專題疾病峰會，會議強調(diào)，“我們G8各國和多國伙伴之間通過這些具有重要意義的共同研究，強化對認知癥的舉措，提高對認知癥所帶來社會問題的應對能力?！盵12]此次峰會在全球發(fā)達國家和一些老齡化較為嚴重的國家中獲得極大的反響。日本在2014年11月5—7日在東京召開了“認知癥峰會日本后續(xù)活動”大會，安倍晉三出席了會議，并宣布將加快制定日本認知癥施策的新戰(zhàn)略，聲明日本政府將一直采取措施，同時以居民為對象進行一萬人規(guī)模的認知癥追蹤研究，以有助于了解認知癥發(fā)病情況和研究治療方法[13]。

在安倍晉三的明確表態(tài)下，日本于2015年1月發(fā)布了“新桔色計劃”，即《認知癥施策推進綜合戰(zhàn)略——面向構建認知癥老年人友好社區(qū)》。新計劃廣泛聽取了認知癥本人和親屬等相關人員的意見，從認知癥患者本身及其家屬的視角制定政策;并且計劃到2025年為止，每三年修改一次相關數(shù)值目標;制定政策的部門不再僅限于厚生勞動省，而是由內(nèi)閣官房、內(nèi)閣府、警察廳、金融廳、消費者廳、總務省、法務省、文部科學省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省和國土交通省共同制定。從該計劃的制定可以看出，日本已經(jīng)將老年認知癥問題作為國家戰(zhàn)略加以重視，并尋求政府各省廳之間進行橫向的政策合作?！靶陆凵媱潯痹趫猿帧盀榱送七M對認知癥老年人友好的地區(qū)建設，在認知癥患者居住習慣地區(qū)的良好環(huán)境當中，能夠以自己的方式繼續(xù)生活”的基本方針前提之下，調(diào)整了此前“桔色計劃”中的七大項綜合政策：（1）推動加深對認知癥理解的普及和啟發(fā)（擴大社會的理解）;（2）提供因應認知癥病狀的適時、適當?shù)尼t(yī)療與介護等;（3）強化對中青年認知癥的對策;（4）幫助認知癥患者的介護人員;（5）推進認知癥患者在內(nèi)的高齡老人友好社區(qū)的建設;（6）推進認知癥預防法、診斷法、治療法、康復模式、介護模式的研發(fā)和成果推廣;（7）重視認知癥患者本身及其家屬的想法。從“桔色計劃”到“新桔色計劃”，體現(xiàn)出日本國家戰(zhàn)略變化的特點，在“新桔色計劃”的“結(jié)論”部分做了很好的闡釋，“為了實現(xiàn)對老年認知癥患者友好社區(qū)的建設，需要舉全國之力推進。不僅需要行政方面相關省廳之間的合作，還要民間機構和地方居民等各種主體發(fā)揮各自的作用……在應對認知癥之際，社會全體要形成先行一步采取一些必要措施的共同意識?！盵14]在“新桔色計劃”看來，對認知癥老年人友好的社區(qū)，絕不是只對認知癥患者比較友好的社區(qū)，而是針對有困難的人，在尊重這個人的尊嚴的同時，能夠形成相互幫助的地方性網(wǎng)絡，進而通過建設對認知癥老年人友好社區(qū)，實現(xiàn)地方社會的再生與發(fā)展。

綜上可以看出，認知癥問題在21世紀初的十多年里日益得到日本政府的重視，伴隨著日本老齡化的日趨嚴峻，從最初的歧視、不理解到逐步被社會接受，對認知癥老年人的護理也從集體養(yǎng)老院為重心轉(zhuǎn)向以對認知癥老年人友好的社區(qū)建設。認知癥問題不再只是厚生勞動省的問題，而是囊括了政府各個部門以及民間團體、認知癥患者與患者親屬的重大社會問題，在現(xiàn)代社會治理當中占據(jù)日益重要的地位，迫切需要根據(jù)人口形勢和對認知癥研究的深化來調(diào)整國家戰(zhàn)略加以應對。

三、國家戰(zhàn)略《認知癥施策推進大綱》內(nèi)容及其重點解析

2018年12月，日本為制定認知癥國家戰(zhàn)略專門設置了一個規(guī)格極高的機構：以內(nèi)閣官房長官為議長，健康、醫(yī)療戰(zhàn)略擔當大臣和厚生勞動大臣為副議長，會同其他13位大臣出任干事組成“推進認知癥施策相關閣僚會議”。該會議經(jīng)過三次召集“有識之士”的專家會議和四次“干事會”的討論，最終于2019年6月18日審議通過了《認知癥施策推進大綱》，至此認知癥問題正式成為日本國家戰(zhàn)略的一部分，而不再只是作為一種“行動計劃”。這是日本進入令和時代后為應對日益嚴峻的老齡化制定的第一份國家戰(zhàn)略性文件，全文共計57頁，除“用語集”和“資料”之外，主要內(nèi)容分為“基本意見”和“具體性施策”兩大部分[15]。

（一）基本意見

大綱的開篇就明確指出，制定該大綱的目標是在“以世界上最快速度進入老齡化的日本，積極向各國傳遞提升社會結(jié)構模式，同時要建設一個讓認知癥患者盡可能在地區(qū)良好環(huán)境中能夠以自己的方式生活下去的社會”。認知癥是一種，包括親屬和身邊親近的人都有可能患上的、離我們每一個人都很近的病。日本旨在構建一個延緩認知癥發(fā)病，即便患上認知癥也能帶著生活的希望過好日常生活的社會，因此在重視認知癥患者本身和家屬的想法的同時，日本將其政策重點放在了“共生”和“預防”上。

“共生”（symbiosis）是指，認知癥患者在患病的同時能夠帶著尊嚴和生活的希望活下去，無論是否身患認知癥，都能夠在同樣的社會當中生存。因此，共生的目標是要構建一個對認知癥老年人友好的社會：即便是患者在生活上遇到困難，也需要預防他們出現(xiàn)重癥化，并在周圍和地方社區(qū)的理解與幫助下，讓患者本人帶著生活的希望向前看，動員各種力量減少重癥發(fā)病，讓患者能夠在習慣居住地有尊嚴地、繼續(xù)按自己希望的方式生活。

“預防”并不意味著“不患認知癥”，而是指“延緩人們患上認知癥”，“即便患病也應該是緩慢地病變”。通過改善運動不足、預防糖尿病和高血壓等生活習慣病、消除社會性孤立并保持其社會功能，就有可能推遲認知癥的發(fā)生，在收集和普及預防相關知識的同時，把工作重點放在正確認識與理解認知癥，提升“防備”認知癥的相關措施上。

在基本意見中還規(guī)定了該大綱實施期限是以“團塊世代”達到75歲以上的2025年為止，以每三年為目標，確定政策的進展情況。

（二）具體性施策

根據(jù)基本意見，大綱確立了基于全體認知癥患者及患者家屬的想法，推進如下五個戰(zhàn)略支柱性政策。

1.推廣與理解、支持患者本人發(fā)聲。

為了讓認知癥患者及其家屬能夠在地方友好的環(huán)境中繼續(xù)自己的生活，需要讓社會對認知癥有更多的理解，并創(chuàng)造一個無論是否患有認知癥都是社會一員的地方社區(qū)。擴大對認知癥形成正確認識和理解，加大力度培養(yǎng)地方和職場中幫助認知癥患者及其家庭的志愿者，同時擴大面向日常生活中與認知癥患者有較多接觸的零售業(yè)、金融機構、公共交通等工作人員的培養(yǎng)講座、學校教育，讓更多的人了解地方政府設置的老年人保健醫(yī)療、介護的相關綜合咨詢窗口和認知癥患者醫(yī)療中心。

這項工作可以分解為三點：（1）促進認知癥相關的理解。為了讓更多的人知曉并理解認知癥，不僅需要培養(yǎng)認知癥的支援者、促進兒童和學生們對認知癥的理解，還需要針對醫(yī)療和介護從業(yè)人員開展提高應對認知癥能力的研修和提升支援認知癥患者的講座。（2）咨詢機構的廣而告之。主要是整頓并提升地方支援中心、認知癥疾患醫(yī)療中心等相關咨詢體制，提升互聯(lián)網(wǎng)咨詢窗口的應對能力。（3）支援認知癥患者本人的發(fā)聲。為了增加認知癥患者本人的發(fā)言機會，與社區(qū)中生活的患者本人一起致力于推廣認知癥的認識和相互間的理解。具體來說，根據(jù)《與認知癥一起生活的希望宣言》，創(chuàng)設“認知癥本人大使（暫定名稱）”，以支持患者本人開展的推廣活動。而且，還探討在全國都道府縣全面設立由認知癥支援人員擔任認知癥支援講座講師的“陪伴大使（暫定名稱）”活動和咨詢活動。

2.預防。

認知癥預防包括延遲認知癥的發(fā)病和降低發(fā)病風險（一次預防）、早期發(fā)現(xiàn)和早期應對（二次預防）、重癥預防、維持機能、預防并應對行動和心理（BPSD）（三次預防）等。該大綱的預防工作主要包括：（1）推進有助于能夠預防認知癥的活動。除了前述“基本意見”中提及的預防內(nèi)容之外，還應該積極利用地方的公民館、公園等，由當?shù)鼐用褡鳛橹黧w進行介護預防相關舉措，比如老年人能夠使用身邊近距離的公共場所，用好并充實介護保險的各種功能。還可以最大限度地讓地方居民使用市民農(nóng)園、森林空間、市町村的運動教室、公民館里社會教育設施的講座、大學的公開講座等，以推動預防認知癥活動的開展。（2）推動收集預防相關的證據(jù)。收集被認為對預防認知癥有效的相關事例（包括市町村開展的認知癥預防工作、認知癥初期集中支援隊的訪查活動、加強與關聯(lián)醫(yī)生和地方支援中心合作實現(xiàn)早期發(fā)現(xiàn)·應對的機制等），并在全國范圍內(nèi)開展;此外，還應強化對國外相關認知癥論文的收集，積極整理并制作關于認知癥預防材料手冊，促進國內(nèi)介護保險綜合數(shù)據(jù)庫的使用，推動從2020年度起構建新的數(shù)據(jù)庫（CHASE）等。（3）探討普通商品和服務的評價與認證的制度。

3.援助醫(yī)療、護理、介護服務和介護人員。

從事認知癥醫(yī)療、看護工作的人員，需要將認知癥患者作為有個性、有想法、飽經(jīng)人生歲月的主體加以尊重，要盡可能地對他們不同的表達、價值觀形成共鳴，并將目光投向其盡可能做到的事情，最大限度地發(fā)揮患者的作用，讓患者在地區(qū)社會中保持其本人熟悉的生活方式和人際關系，對認知癥患者進行陪伴型援助。這種患者為主體的醫(yī)療、介護的原則，要求所有參與并提供幫助的人們，要為認知癥患者設身處地著想，充分理解認知癥的類型和病情階段，并在病情期間徹底貫徹共享的基本理念，以提高醫(yī)療、介護的整體質(zhì)量。同時，為提高醫(yī)療、護理工作人員的應對能力，還需要讓他們針對認知癥進行研修。該部分政策主要從醫(yī)療、護理的體制角度制定政策：（1）早期發(fā)現(xiàn)、早期應對醫(yī)療體制的整備;（2）提高醫(yī)療從業(yè)人員應對認知癥的能力;（3）增強介護服務的基礎，保障介護人才，提升介護從業(yè)人員應對認知癥的能力;（4）研發(fā)、推廣醫(yī)療和介護手段;（5）進一步減輕認知癥患者介護人員的負擔。

4.推進認知癥無障礙化、援助中青年認知癥患者、支持認知癥患者參與社會。

尊重每一個認知癥患者，讓他們以適合其本人的形式參與社會，推動建設“地域共生社會”。很多認知癥患者因病導致在購物、移動、興趣活動等地方生活方面減少了外出和交流的機會，因此，需要在移動、消費、金融手續(xù)、公共設施等方面讓認知癥患者能夠盡可能地在已經(jīng)習慣的地方繼續(xù)生活，推進減少生活障礙的“認知癥無障礙化”措施。作為官民并舉的措施，促進經(jīng)濟團體、產(chǎn)業(yè)團體、地方團體、專職團體、學會和認知癥患者組織等相互合作，針對各個地方的實際情況，探討面向“地域共生社會”的官產(chǎn)學合作政策。通過充實幫助中青年認知癥的協(xié)調(diào)員等，不斷促進認知癥患者參與社會活動。該項之下的具體措施包括：（1）推進“認知癥無障礙化”。主要包括推進“認知癥無障礙化”的城市建設、保障患者的出行手段和交通安全、確?；颊呃嫌兴?、加強地方行政的支援體制、完善成年看護制度、防止認知癥消費者受害、防止虐待認知癥患者、推動與認知癥相關的保險行業(yè)發(fā)展等10多項具體措施。（2）援助中青年認知癥患者。中青年認知癥患者從發(fā)病初期開始，根據(jù)其癥狀、社會情況和生活環(huán)境的特征，認知功能雖然出現(xiàn)降低，也應盡可能讓其長期得到援助，通過認知癥疾患醫(yī)療中心等醫(yī)療機構和地方綜合援助中心發(fā)放中青年認知癥援助手冊，并在都道府縣設立專門的咨詢窗口，推動中青年認知癥支援協(xié)調(diào)員的配備。（3）支援參與社會。認知癥患者不僅是作為得到援助的一方，還應該讓他們也能成為實施援助的一方，深入探討援助認知癥患者參與社會、為社會做貢獻的各種方案。

5.研究開發(fā)、促進產(chǎn)業(yè)、走向國際。

因為對認知癥的發(fā)病和病變過程機理還沒有完全了解，沒有根治的藥物和完備的預防方法。為此，需要推動認知癥發(fā)病和病變過程機理、預防方法、診斷方法、治療方法、康復措施、介護模式等的研發(fā)，推動對各種病態(tài)和發(fā)病階段的研究。特別是要著手確立認知癥的預防方法和護理相關的技術、服務、機器設備等的檢驗與評價的指標。推動認知癥研究成果的產(chǎn)業(yè)化，同時充分利用好“亞洲健康構想”的框架，推動日本介護服務走向國際社會。因此，在推動認知癥相關研究開發(fā)及成果推廣之際，需要基于“健康、醫(yī)療戰(zhàn)略”和“醫(yī)療領域研究開發(fā)推進計劃”采取相應措施日本為實現(xiàn)擁有世界最先進的醫(yī)療技術和服務，在達成延長健康壽命的同時，將醫(yī)療、醫(yī)藥品、醫(yī)療器械作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)加以培育，成為日本經(jīng)濟復蘇的重要之處，日本于2013年2月在內(nèi)閣官房設置了“健康·醫(yī)療戰(zhàn)略室”，同年6月內(nèi)閣會議制定了《日本再興戰(zhàn)略》和《健康、醫(yī)療戰(zhàn)略》，8月內(nèi)閣會議決定設置作為日本國家醫(yī)療領域的研發(fā)司令塔本部的“健康、醫(yī)療戰(zhàn)略推進本部”。該組織主要負責制定日本的《健康、醫(yī)療戰(zhàn)略》和《醫(yī)療領域研究開發(fā)推進計劃》，是日本國家現(xiàn)代社會治理中的重要中樞性質(zhì)的機構。為達成該目標制定了三項措施：（1）開展認知癥預防、診斷、治療、護理等的研究。比如，弄清認知癥等精神、神經(jīng)性疾病的發(fā)病和病變機制，推動診斷法和治療法的研究開發(fā);特別是需要弄清糖尿病等危險因素與認知癥發(fā)病之間的關聯(lián)性;而且，人腦活動的神經(jīng)回路與認知癥有著密切聯(lián)系，需要推動人腦結(jié)構的解析。（2）強化研究基礎。日本醫(yī)療研究開發(fā)機構（AMED）圍繞推進隊列研究、設立認知癥患者登陸制度、完善收集人體信息和取樣的機制等，向日本國內(nèi)的相關研究機構提供資助，以此加強日本國內(nèi)各研究機構獨立從事認知癥研究的基礎。（3）促進產(chǎn)業(yè)和走向國際。提高產(chǎn)業(yè)界對認知癥的重視度，推動官民合作、創(chuàng)新創(chuàng)造、服務社會，促進當前世界上以最快速度進入老齡社會的日本經(jīng)驗與世界各國分享、推動國際交流與合作。

《認知癥施策推進大綱》的制定與發(fā)布，說明日本已經(jīng)明確將認知癥問題作為國家戰(zhàn)略層面的重要問題加以重視。根據(jù)前述分析，該大綱將認知癥作為“誰都有可能得的病”加以重視，通過推動社會參與最終實現(xiàn)“將70多歲發(fā)病在十年里推遲一歲”作為目標，相比該大綱最初設定的標準“到2025年減少6%的70多歲老年人患上認知癥”[16]而言，更符合認知癥患者的社會預防特點。另外，前文提及的《認知癥施策推進綜合戰(zhàn)略》（新桔色計劃）計劃在2015—2025年期間將政策重點放在“共生”上，而該大綱則在重視認知癥患者及其家屬的想法的同時，將“共生”和“預防”當做車的兩個輪子加以大力推進。在具體操作層面，以即便患有認知癥也能在住習慣了的地區(qū)繼續(xù)自己生活的共生作為目標，在生活的所有場景中推進認知癥無障礙化;為了更好的預防，讓老年人在附近參加有效果的運動，完善運動場所，推動預防方法的研究等。很顯然，日本寄希望通過這種戰(zhàn)略的調(diào)整，在國際社會率先嘗試應對老年認知癥問題，為未來全球人類社會將長期直面的老年認知癥問題樹立日本模式，而這種模式的摸索與創(chuàng)新并不完全帶來社會的“負擔”，還蘊含著日本社會的治理再生和產(chǎn)業(yè)再生。總體看來，《認知癥施策推進大綱》不僅是一個主要針對日本即將面臨“團塊世代”整體均高達75歲以上的2025年作為應對施策的綱領性文件，它不是“新桔色計劃”的簡單升級版，而是由此形成了未來日本應對老年認知癥問題的戰(zhàn)略性文件，關乎日本未來數(shù)十年內(nèi)國家社會治理的重大問題。這種關乎國家與社會治理方面的重大問題，顯然已經(jīng)超出了單個政府部門的應對能力，需要舉全國之力加以應對。正如安倍2019年6月18日在首相官邸出席第二次認知癥施策推進關系官僚會議時發(fā)出的呼吁：“在目前為止的認知癥政策基礎上更進一步，為了讓政府團結(jié)一致迅速實施，……各位大臣，請盡快實施這次總結(jié)的政策，為實現(xiàn)一個任何人都能大顯身手的終身現(xiàn)役社會而全力以赴吧。”[17]

四、日本認知癥國家戰(zhàn)略的啟示與借鑒

國家統(tǒng)計局數(shù)字顯示，中國大陸2019年末總?cè)丝跒?40 005萬人，其中65歲及以上人口17 603萬人，占總?cè)丝诘?2.57%。世界銀行的《中國養(yǎng)老服務的政策選擇：建設高效可持續(xù)的中國養(yǎng)老服務體系》報告指出，中國在2050年65歲及以上老年人占比將高達26%，80歲及以上人口占比將達8%[18]。隨著中國老年人口的快速增長，認知癥問題也將日益成為中國國家與社會治理中的重大問題。根據(jù)東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院全球衛(wèi)生與健康研究中心發(fā)布的《從國家戰(zhàn)略層面構建阿爾茨海默病長期照顧體系的建議》研究報告，中國的老年認知癥患者2011年為800萬，到2040年將達到2 200萬人，是所有發(fā)達國家老年認知癥患者的總和[19]。老年認知癥患者的快速增加，不僅會給中國社會倫理、家庭文化等方面形成巨大壓力，還將會給中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提出嚴重挑戰(zhàn)，而且中國作為未富先老的發(fā)展中國家，如何應對老年認知癥患者所需的高額養(yǎng)老和醫(yī)療費用，以及長期照料所需的人力、設施等諸多問題已經(jīng)迫在眉睫。我們需要借鑒包括日本在內(nèi)的發(fā)達國家將老年認知癥問題提升為國家戰(zhàn)略高度加以重視的經(jīng)驗，結(jié)合中國的實際情況，從政策、制度和法規(guī)等方面聚攏相應的力量，不僅要攻克人類共同面對的認知癥病，還要克服認知癥所帶來的種種社會問題。

第一，“共生”理論的借鑒。日本學界提出的“共生”理論，原本是作為生物科學的理念，后來被引入到對環(huán)境問題領域的認識深化當中，從而由生物體之間的共生拓展為人與自然之間的共生。此后，在日本的人文與社會科學工作者的努力下，將“共生”理論引入到人與人的關系當中，促成日本國家的福祉改革理念確定為實現(xiàn)“地域共生社會”?！肮采崩碚撛谌毡纠夏暾J知癥問題的直接體現(xiàn)，就是著力構建讓認知癥老年人在已經(jīng)住習慣的地方繼續(xù)過日常生活，并推進減少生活障礙的“認知癥無障礙化”措施。日本認為這種“共生”理念，能夠有效解決人類社會在進入工業(yè)文明后帶來的拜金主義、個人主義、利己主義等不良影響，是破解當代人與人、人與社會之間危機及困境的重要理論[20]。在國際化進程中，日本積極將該理論與老年認知癥問題加以結(jié)合，倡導“通過完善適老化設施和設備，讓‘各個年齡層的居民都能在熟悉的地方生活一輩子，提升社區(qū)價值”[21]。很顯然，在中國提倡9064養(yǎng)老模式即90%的老年人居家養(yǎng)老，6%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老機構養(yǎng)老。當中，“共生”理論將為相應的養(yǎng)老支援措施提供政策性的理念指導。

第二，重視中青年認知癥問題，加強預防。中國針對中青年人群的健康更為關注的是“三高”問題，沒有太多關注到中青年認知癥問題，缺乏從國家政策層面對認知癥進行早期篩查。根據(jù)日本曾在2006—2008年對茨城、群馬、富山、愛媛、熊本五個縣的12 000多個醫(yī)療、保健相關設施進行的調(diào)查，推算出日本全國18—64歲之間患有中青年認知癥的人數(shù)約為37 800人，中青年認知癥患者的發(fā)病年齡平均為51.3歲，平均每10萬人中有47.6人患中青年認知癥，其中男性為57.8人、女性為36.7人[22]。雖然中青年認知癥患病人數(shù)總體比例不高，但基于中國的人口基數(shù)龐大，加之中青年認知癥患者正當工作壯年期，正處于上有老、下有小的狀態(tài)，是整個家庭的支柱，因此這類患病人群會對整個家庭和社會造成巨大的沖擊。因此，需要國家和地方政府從戰(zhàn)略、制度層面加以統(tǒng)籌，以降低中青年認知癥對中國社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展造成的沖擊。

第三，形成國家層面高度重視與社會力量廣泛參與的共治局面。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告指出，從2035年到21世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。屆時中國將面臨接近四分之一的人口是超過65歲以上的老年人，老年認知癥問題將成為國家一項艱巨、繁重的工作，可以預見解決占人口數(shù)量如此之多的社會性問題，必將是一項前所未有系統(tǒng)性的國家級工程。如果僅靠國家制定政策與財政投入顯然是無法解決的，必須廣泛動員社會各界力量積極參與，包括認知癥患者自身也應加入其中，共同推進“適老化”“認知癥無障礙化”的社會建設。

第四，科學研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并舉。日本除了在老年認知癥藥物研發(fā)之外，還著重在醫(yī)療·護理體系、產(chǎn)業(yè)等領域建設日本模式，并將此作為整體打包進行產(chǎn)業(yè)輸出，形成日本對未來世界的產(chǎn)業(yè)培育。當前，中國在面對老齡化及其帶來的認知癥問題方面，面臨著主體、資金等一系列問題，政府在老年認知癥問題上發(fā)揮著主導作用，因此在一些認知癥藥物研發(fā)、阿爾茲海默癥病理研究等方面也取得了突出的研究成果比如：中國科學院上海藥物研究所耿美玉研究員領導研究團隊，堅持22年，研發(fā)的甘露特鈉膠囊（GV-971）;清華大學施一公教授領導的研究團隊分別在《自然》《科學》雜志發(fā)表文章，揭示了人體γ—分泌酶分別結(jié)合底物Notch以及和淀粉樣前體蛋白（APP）的高分辨率冷凍電鏡結(jié)構等。。而企業(yè)等社會力量介入的積極性不高，尚未在老年認知癥產(chǎn)業(yè)方面形成完整的布局。實際上，老年認知癥相關產(chǎn)業(yè)是一個能耗低、科技含量高、亟待創(chuàng)新業(yè)態(tài)、規(guī)模快速增長、邊界日益擴大的新興“夕陽”產(chǎn)業(yè)，有望成為中國在建設社會主義強國中的新經(jīng)濟增長點，不僅對國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，而且也是擴大內(nèi)需、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要路徑，并與未來整體老齡化社會建設與治理創(chuàng)新形成長期性與系統(tǒng)性的影響?？梢姡夏暾J知癥問題相關的科研與產(chǎn)業(yè)，具備在中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與提高社會治理能力的背景下，在全國、乃至世界范圍未來研發(fā)浪潮中，形成超過1.5億人口根據(jù)世界衛(wèi)生組織預測，到2050年全球認知癥患者將達到1.52億人。規(guī)模的巨大潛力產(chǎn)業(yè)。

[參 考 文 獻]

[1]首相官邸.認知癥國家戦略策定について[EB/OL].[2020-03-05].https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kenkouiryou/sanyokaigou/dai9/sanyo2.pdf.

[2]新華社.日本2019年出生人口首次跌破90萬[EB/OL].[2020-03-05].新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/world/2019-12/24/c_1125383841.htm.

[3]二宮利治.日本における認知癥の高齢者人口の將來推計に関する研究[R].東京：厚生労働科學研究費補助金·厚生労働科學特別研究事業(yè)，2015：5.

[4]厚生労働省老健局.認知癥施策の総合的な推進について（2019年6月20日）[EB/OL].[2020-03-04].https：//www.mhlw.go.jp/content/12300000/000519620.pdf.

[5]東京都醫(yī)學総合研究所.認知癥國家戦略の國際動向とそれに基づくサービスモデルの國際比較研究報告書[EB/OL].[2020-03-05].http：//www.igakuken.or.jp/mental-health/dementia2.html#04.

[6]東京都醫(yī)學総合研究所.認知癥政策の個別課題に関する集中協(xié)議報告：187―189[EB/OL].[2020-03-14].http：//www.igakuken.or.jp/mental-health/dementiasymposium/research/gakujutsu_syukai/g_syukai130129/pdf/04.pdf.