養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌必要性實證研究

陳蕙昕

內(nèi)容摘要 實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是發(fā)揮養(yǎng)老金互助共濟功能的必然要求，而我國目前還停留在省級統(tǒng)籌層面。2019年實施的由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社保費、減稅降費等政策，是推動養(yǎng)老金全國性統(tǒng)籌的重要舉措。文章引入新政策帶來的影響，選取養(yǎng)老金收支差距懸殊的代表地區(qū)，北京市和遼寧省進行實證研究，利用直接數(shù)據(jù)灰色GM（1，1）模型，測算兩地未來20年養(yǎng)老金征繳缺口，以期為全國統(tǒng)籌必要性提供數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 全國統(tǒng)籌 征繳缺口 北京 遼寧 GM（1，1）模型

1 引言

1.1 研究背景

黨的十九大報告明確要求盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。2019年4月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》提出2020年年底前實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，這說明現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次仍停留在省級層面，養(yǎng)老保險制度“互助共濟”的初衷并未得到真正的實現(xiàn)。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌需要建立制度、管理、基金、技術(shù)等層面的統(tǒng)一框架[1]。2018年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，各項社保費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，并公布了減稅降費方案。2019年5月1日起降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（包括企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位），養(yǎng)老保險單位繳費比例降至16%;同時降低繳費基數(shù)，個體工商戶和靈活就業(yè)人員可在本省平均工資60%～300%之間自愿選擇繳費基數(shù)。

1.2 文獻綜述

基本養(yǎng)老保險一直是政府與群眾關(guān)注的焦點，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌也是學(xué)界討論的熱點問題。在我國養(yǎng)老保險所面臨的困境方面，鄭秉文從宏觀角度指出社會保險制度存在資金運用低效導(dǎo)致地區(qū)差異大、投資體制低效的效率問題;鄭功成指出職工基本養(yǎng)老保險制度的根本缺陷在于地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了國家法定的統(tǒng)一制度淪為地方性制度安排。諸多學(xué)者已在理論上對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要性達成了共識。針對全國統(tǒng)籌進行具體研究，楊俊提出其是社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度優(yōu)化實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇;而在實施進程中，宋清輝認(rèn)為養(yǎng)老金若繼續(xù)由各省自管，收不抵支很可能將長期持續(xù)下去;鄧悅和汪佳龍發(fā)現(xiàn)目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金結(jié)余省際差異較大，造成福利水平和養(yǎng)老保險責(zé)任的不對等。在地區(qū)養(yǎng)老金收支的分析中，王洪杰和佟昕探討了人口老齡化背景下山西省養(yǎng)老金的供需問題;楊志安和邢文妍運用已有數(shù)據(jù)對目前遼寧省養(yǎng)老保險收支缺口，以及其所導(dǎo)致的地方財政負(fù)擔(dān)問題進行研究?？梢钥吹剑瑥膶︷B(yǎng)老保險制度的探索到全國統(tǒng)籌的重要性，再到對統(tǒng)籌現(xiàn)狀的分析，研究不斷深入和細(xì)致。但已有成果大多側(cè)重于理論研究方面，多數(shù)學(xué)者選擇將全國或者收不抵支的地區(qū)作為研究對象，而對有結(jié)余的省市的分析較少，針對典型地區(qū)對比性定量測算相對較少，特別是在減稅降費、稅務(wù)部門同管同征的新制度背景下對養(yǎng)老保險基金收支預(yù)測尚不多見。

1.3 創(chuàng)新點

文章的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在如下三方面：

首先，研究內(nèi)容創(chuàng)新。以往文獻都是在2019年社保政策頒布之前進行養(yǎng)老金的缺口預(yù)測的，其繳費率、實繳率和替代率均不再符合新政策的要求，并且大部分都集中在參加養(yǎng)老保險的人口和社會平均工資的預(yù)測上，對于替代率、實繳率關(guān)注較少。文章加入了2019年社保新政策的因素，即養(yǎng)老金繳費率采用社保改革之后的20%，通過預(yù)測替代率及結(jié)合養(yǎng)老金繳納的五種實際情況預(yù)測實繳率，從而使預(yù)測模型更加符合新政策對于繳費基數(shù)的調(diào)整，使預(yù)測數(shù)據(jù)更具有可借鑒意義。

其次，研究視角創(chuàng)新。養(yǎng)老金地區(qū)不平衡的理論研究由來已久，文章在已有文獻的理論基礎(chǔ)之上，對遼寧和北京未來20年的養(yǎng)老金缺口進行了實證分析，從未來缺口的絕對值和擴大速率兩個角度直觀展現(xiàn)了兩地區(qū)養(yǎng)老金缺口的巨大差距，并結(jié)合相關(guān)因素進行內(nèi)部分析和對比研究，強調(diào)全國統(tǒng)籌的重要性。

最后，研究方法創(chuàng)新。由于養(yǎng)老金的相關(guān)數(shù)據(jù)只有離散的數(shù)據(jù)點，無法進行概率統(tǒng)計分析，以往文獻采用GM（1，1）灰色模型進行預(yù)測，即所取原始數(shù)據(jù)符合準(zhǔn)光滑性，一次累加數(shù)列符合準(zhǔn)指數(shù)律，因此對一次累加數(shù)列進行指數(shù)函數(shù)擬合之后再作差取得預(yù)測值。但是文章采用數(shù)據(jù)原始數(shù)列即滿足準(zhǔn)指數(shù)律，采用以上方法會加大誤差，因此采用直接數(shù)據(jù)GM（1，1）灰色模型，即直接對原始數(shù)列進行指數(shù)函數(shù)的擬合與分析。

2 主體

2.1 基本情況介紹

我國養(yǎng)老保險管理實行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”及“部分積累制”。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是指在企業(yè)用人單位或事業(yè)機關(guān)單位的職工按照國家法律規(guī)定強制性繳納，按照繳納保險的年限、繳費基數(shù)、社會平均工資來計算養(yǎng)老金，分為社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。統(tǒng)籌賬戶是由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依法統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、在屬地范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用的賬戶，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，即在職職工的養(yǎng)老保險征繳收入用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金。個人賬戶是養(yǎng)老金記錄個人繳費及運營收入的賬戶，采取積累制。

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是指在全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，鄧大松、薛惠元提出真正意義上的全國統(tǒng)籌需要做到“六個統(tǒng)一”，而目前大部分省份統(tǒng)籌層次還處于省級調(diào)劑金階段，兩極分化現(xiàn)象卻日益嚴(yán)重。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》，黑龍江省、遼寧省等6個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支，其中黑龍江省累計結(jié)余呈現(xiàn)負(fù)數(shù)。而廣東省、北京市等省市當(dāng)期呈現(xiàn)較大規(guī)模結(jié)余，廣東省累計結(jié)余已達到9245.1億元。2018年7月起實施的中央調(diào)劑金制度對緩解收不抵支省份的壓力有一定幫助，而基于歷史債務(wù)、基金結(jié)余等情況，距離完全實現(xiàn)統(tǒng)籌還有很大差距。

2.2 研究對象及范圍選擇

收不抵支是指養(yǎng)老保險基金收入小于養(yǎng)老保險基金支出，由此形成養(yǎng)老金缺口。從基本養(yǎng)老保險基金收入角度進行研究，其由征繳收入、財政補助、利息收入、其他收入構(gòu)成。作為養(yǎng)老保險基金收入最主要來源的征繳收入是影響?zhàn)B老金缺口的關(guān)鍵[2]。征繳收入不足意味著需要財政補助及其他收入的補充才能夠滿足當(dāng)年基金支出需求。征繳缺口可定義為養(yǎng)老金征繳收入與養(yǎng)老金支出的差額，文章以養(yǎng)老金征繳缺口作為研究對象，在新政策實施背景下對未來的征繳缺口進行預(yù)測。

經(jīng)濟發(fā)展情況和勞動力成分不同導(dǎo)致省市養(yǎng)老金收支差距懸殊，而在全國所有省份中，遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡情況尤為嚴(yán)峻。從2010年開始，遼寧省基本養(yǎng)老保險征繳收入規(guī)模開始低于當(dāng)年基金支出規(guī)模。2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入占當(dāng)年基金總收入的比重為64.43%，2018年下降至57.03%，而征繳收入占總支出之比從60%下降至約50%。遼寧省征繳缺口明顯且逐年加劇，與全國平均水平差距較大。而北京市作為我國社會、政治、經(jīng)濟、文化的中心，自1992年建立個人養(yǎng)老保險賬戶起，政府一直致力于構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳绫；鸨O(jiān)督體系。北京市養(yǎng)老保險收支差額連年增加，在2017年已超過800億元。北京市各方面體制完善改革實施較快，征繳收入連年增加。同時，現(xiàn)代推拉理論認(rèn)為，人口遷移的推拉因素中包含著更好的生活條件及社會環(huán)境。北京市是全國流動人口的聚集地，各地人群可能基于想要獲得更牢固的保障選擇前往北京市工作。相較而言，遼寧省以國企為主的就業(yè)環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展緩慢等客觀現(xiàn)象使勞動力大量流出。北京市、遼寧省有著截然不同的典型特征，對這兩個地區(qū)的征繳缺口預(yù)測并進行對比分析具有重要意義。

2.3 遼寧省和北京市的對比分析及結(jié)論

遼寧省是典型的勞動力流出地區(qū)，離退休人員數(shù)目急速上升，但是在職職工人數(shù)卻在急速下降。而北京市則完全相反，大量勞動力涌入，即使在全國普遍的老齡少子的人口結(jié)構(gòu)之下，其在職職工的增長速率依舊高于其他絕大多數(shù)省份，離退休人員的增加速率依舊低于其他絕大多數(shù)省份。未來20年，北京市與遼寧省的在職職工人數(shù)的比值將從1.05上升到1.44，而離退休人員人數(shù)的比值將從0.36下降到0.22，這意味著在現(xiàn)有的就業(yè)制度、養(yǎng)老金制度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等宏觀背景不發(fā)生重大變革的情況之下，未來北京市將擁有接近于遼寧省1.5倍的在職職工人數(shù)，但是其離退休人數(shù)卻只有遼寧的1/5，并且這樣的差距還在不斷擴大。這表明，北京市一類的勞動力流入地區(qū)與遼寧省一類的勞動力流出地區(qū)的地區(qū)人口失衡程度將進一步加深，從而將進一步加大養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的地區(qū)差距。

另外，遼寧省是工業(yè)大省，近些年經(jīng)濟發(fā)展緩慢，而北京市則是經(jīng)濟高速增長地區(qū)，很多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)等高效益、高收入的產(chǎn)業(yè)都集中在北京一類的發(fā)達地區(qū)，導(dǎo)致兩地的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的絕對值和上升空間差距懸殊。未來20年北京市與遼寧省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的平均工資比值將由2.2上升到3.8。這意味著不僅從工資絕對值上北京市遠(yuǎn)超遼寧省，而且從上升速度上北京市也遠(yuǎn)遠(yuǎn)也超出遼寧省。這不僅會直接擴大兩地區(qū)的養(yǎng)老金征繳收入，還會導(dǎo)致在不同地區(qū)的就業(yè)人員的老年生活水平的巨大差距，從而間接造成就業(yè)吸引力的差距，進一步加劇遼寧省的勞動力流出和北京市的勞動力涌入，加劇人口結(jié)構(gòu)的地區(qū)失衡。

綜合以上因素，在省級統(tǒng)籌水平的現(xiàn)狀之下，遼寧省養(yǎng)老金已經(jīng)出現(xiàn)了缺口，而北京市預(yù)計在2025年左右出現(xiàn)缺口。北京市與遼寧省的養(yǎng)老金缺口差值將從2018年的2800億元上升到2035年的3900億元。如果不實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，在現(xiàn)有的經(jīng)濟狀況之下，養(yǎng)老金的省際差距會加劇不同地區(qū)就業(yè)吸引力的差距，從而加劇人口結(jié)構(gòu)的失衡，進一步擴大養(yǎng)老金缺口的差距。同時，遼寧地區(qū)巨大的征繳缺口意味著地方政府面臨巨大的財政補助的壓力，這將會侵損政府用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的建設(shè)資金，更加不利于當(dāng)?shù)卣w工資水平提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等宏觀經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，從而反作用于養(yǎng)老金征繳缺口，形成惡性循環(huán)，然北京市的狀況截然相反。所以，養(yǎng)老金收支應(yīng)盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，或可在養(yǎng)老保障甚至社會保障的層面對地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況的失衡有一定的平衡作用，在國家層面上的制度公平的基礎(chǔ)之上，過渡到分配的實質(zhì)公平。

3 結(jié)語

本文通過實證分析對比了遼寧省和北京市未來20年的養(yǎng)老金缺口，兩地的差距明顯，而且存在不斷惡化的趨勢，這表明養(yǎng)老金的地區(qū)不平衡問題已經(jīng)十分嚴(yán)重。養(yǎng)老金地區(qū)不平衡的背后有諸多深層次原因，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡導(dǎo)致遼寧省的經(jīng)濟發(fā)展速度遠(yuǎn)落后于北京市，而這也會影響地區(qū)之間對于勞動力就業(yè)吸引力的區(qū)別，從而加劇人口結(jié)構(gòu)的失衡。而征繳缺口的差距帶來了地方財政補助壓力的巨大差距，也會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)的投入，進而產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟發(fā)展的步伐不一致，最后反而加劇養(yǎng)老保障的地區(qū)不平衡，形成惡性循環(huán)。此外，養(yǎng)老金關(guān)乎民生，具備社會功能，保證其公平性對宏觀經(jīng)濟的影響舉足輕重，加快養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，消除養(yǎng)老金制度的內(nèi)部差異，是解決經(jīng)濟不平衡問題的重要途徑。所以，要加快養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，從制度層面實現(xiàn)地區(qū)公平。

（作者系中國政法大學(xué) 在讀本科生）

【參考文獻】

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