堅(jiān)持底線管控思維 精準(zhǔn)定位發(fā)展坐標(biāo)

溫文

浙江省溫州市緊緊圍繞“構(gòu)建浙江特色的國土空間規(guī)劃體系”，按照《市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估技術(shù)指南（試行）》中的目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、操作導(dǎo)向要求，在城市體檢評估中堅(jiān)持底線管控思維、多源數(shù)據(jù)佐證、多向維度分析、創(chuàng)新公眾參與，建立了基礎(chǔ)與特色結(jié)合的指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，客觀分析開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀，精準(zhǔn)定位區(qū)域發(fā)展坐標(biāo)，發(fā)現(xiàn)并著力解決群眾真正關(guān)心的問題，為新一輪國土空間規(guī)劃編制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

技術(shù)路線——立足城市實(shí)際，突出地方特色

溫州以實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)國土空間為導(dǎo)向，以“五大發(fā)展理念”為引領(lǐng)，以體檢評估指標(biāo)為抓手，立足城市實(shí)際、突出特色，對目標(biāo)定位、空間格局、“多規(guī)合一”“三線劃定”成果、陸海統(tǒng)籌等重點(diǎn)內(nèi)容開展體檢評估。同時(shí)，解讀現(xiàn)有規(guī)劃目標(biāo)，評估實(shí)施情況，識別國土空間保護(hù)開發(fā)現(xiàn)狀問題;堅(jiān)持底線思維，重點(diǎn)關(guān)注底線管控方面的指標(biāo)評估;遵循“指標(biāo)評估-原因分析-規(guī)劃建議”的邏輯思路，深挖成因，為新一輪溫州市國土空間規(guī)劃編制提出對策建議。

內(nèi)容與創(chuàng)新——全面與創(chuàng)新并重，基礎(chǔ)與特色結(jié)合

堅(jiān)持底線管控思維，建立體檢評估剛性結(jié)構(gòu)體系。結(jié)合自然資源部開展國土空間開發(fā)保護(hù)利用現(xiàn)狀實(shí)施評估系統(tǒng)填報(bào)工作，在城市體檢評估中關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)建設(shè)用地面積、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、森林覆蓋率、濕地面積、河湖水面率、水資源開發(fā)利用率、自然岸線保有率、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一二類）比例等底線管控方面指標(biāo)。同時(shí)，將這些指標(biāo)分為城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等三個(gè)方面，建立體檢評估剛性結(jié)構(gòu)體系，把底線管控作為倒逼國土空間保護(hù)利用轉(zhuǎn)型的手段，體現(xiàn)精確性、傳導(dǎo)性和約束性。

堅(jiān)持“多規(guī)合一”，精準(zhǔn)評估指標(biāo)完成度。溫州市將88項(xiàng)指標(biāo)體檢評估和空間規(guī)劃實(shí)施評估兩部分有機(jī)結(jié)合。體檢評估時(shí)，梳理形成規(guī)劃目標(biāo)庫，有的放矢、精準(zhǔn)對標(biāo)，規(guī)劃實(shí)施評估時(shí)，比對不同空間規(guī)劃圖斑差異，在此基礎(chǔ)上分析指標(biāo)的數(shù)據(jù)完成度和空間完成度，兩者相互參照、雙向結(jié)合，為新一輪國土空間規(guī)劃優(yōu)化打下基礎(chǔ)。

多源數(shù)據(jù)佐證，客觀分析現(xiàn)狀開發(fā)保護(hù)水平?；跍刂菔?018年土地利用變更調(diào)查、第三次國土調(diào)查和規(guī)劃審批管理等數(shù)據(jù)，系統(tǒng)整合傳統(tǒng)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，摸清底數(shù)底盤，評估用地績效、“三線”保護(hù)情況。同時(shí)，通過人口普查、行政邊界、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、手機(jī)信令、百度地圖等數(shù)據(jù)，分析市域空間結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。多向維度分析，定位區(qū)域發(fā)展坐標(biāo)。通過找準(zhǔn)對標(biāo)城市，橫向比較研究溫州在區(qū)域發(fā)展中的定位。同時(shí)，通過動(dòng)態(tài)發(fā)展分析，得出指標(biāo)時(shí)序變化特征，評估趨勢走向。

結(jié)合交通可達(dá)性分析，準(zhǔn)確評價(jià)15分鐘生活圈。在公共服務(wù)設(shè)施方面，不僅關(guān)注數(shù)量供需平衡，還充分考慮空間可達(dá)性和覆蓋度，保障規(guī)劃布局均衡性，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施使用效率最大化。指標(biāo)評估中，在分析物理空間的服務(wù)半徑基礎(chǔ)上，結(jié)合百度數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀路網(wǎng)進(jìn)行交通可達(dá)性分析，以居民實(shí)際15分鐘出行距離和空間范圍對公共設(shè)施服務(wù)半徑進(jìn)行校核。

創(chuàng)新公眾參與形式，找準(zhǔn)人民群眾真實(shí)關(guān)心的問題。突出“眾籌智慧”的體檢評估理念，完善公眾參與機(jī)制，協(xié)調(diào)多元利益訴求，構(gòu)建平衡協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃決策路徑，形成多方統(tǒng)一的發(fā)展共識，為體檢評估注入新思路。

評估結(jié)論——開發(fā)保護(hù)成效顯著，面臨問題多元復(fù)雜

生態(tài)本底優(yōu)良，生態(tài)環(huán)境治理成效顯著。從這次城市體檢評估看，溫州生態(tài)保護(hù)成效顯著，2018年森林覆蓋率達(dá)61.5%;水資源開發(fā)節(jié)制有度，濕地面積達(dá)642.88平方公里，河湖水面率保持在3.05%，水資源開發(fā)利用率13.9%;陸海統(tǒng)籌成效初顯，自然岸線保有率達(dá)38.43%，高于規(guī)劃目標(biāo);“五水共治”明顯改善水環(huán)境，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)54.4%，海洋環(huán)境主要指標(biāo)開始止跌回升，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例提高至79.7%。

堅(jiān)守耕地保護(hù)底線，但耕地保護(hù)壓力較大。根據(jù)2018年土地利用年度變更調(diào)查，溫州現(xiàn)狀耕地保有量超過規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)數(shù)，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)1936.67平方公里，完成規(guī)劃任務(wù)數(shù)。但根據(jù)國土“三調(diào)”初步成果，發(fā)現(xiàn)2019年現(xiàn)狀優(yōu)質(zhì)耕地有限、耕地后備資源不足、耕地圖斑破碎化等問題突出，給下一步永久基本農(nóng)田核實(shí)、整改和補(bǔ)劃工作帶來壓力。

建設(shè)用地集約高效，但人地矛盾突出。2018年，溫州城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與2020年規(guī)劃指標(biāo)大致相當(dāng)，建設(shè)空間使用充分，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地全省倒數(shù)第三，僅為全省平均水平的一半，單位建設(shè)用地GDP全省第三，得出溫州建設(shè)用地呈現(xiàn)使用集約高效、人地矛盾突出、空間瓶頸制約明顯的總體特征。同時(shí)，溫州建設(shè)用地需求未能得到充分滿足，用地緊張問題升級，對實(shí)體產(chǎn)業(yè)和城市品質(zhì)提升造成負(fù)面影響。這也從溫州工業(yè)地價(jià)居高不下、高出杭州一倍得到印證。

城市發(fā)展基礎(chǔ)良好，城市品質(zhì)有待提升。溫州在人口與經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)、民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、山水生態(tài)保護(hù)、對外網(wǎng)絡(luò)通達(dá)性等方面表現(xiàn)良好。2018年，龍灣國際機(jī)場旅客吞吐量突破一千萬人次，海內(nèi)外游客數(shù)量不斷增長，入境游客數(shù)量省內(nèi)第三?！皟缮健崩碚搶?shí)踐不斷推進(jìn)，城市品質(zhì)不斷提升。但在中心城區(qū)和外圍強(qiáng)鎮(zhèn)存在明顯差異：中心城區(qū)15分鐘生活圈不斷完善，如社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施步行15分鐘覆蓋率達(dá)86.19%;但外圍強(qiáng)鎮(zhèn)半城市化的發(fā)展短板仍較明顯，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施缺乏資金投入、建設(shè)滯后，尚未得到全面保障。

中心城區(qū)首位度不高，區(qū)域中心地位不顯著。溫州中心城區(qū)能級不高，城市影響力在區(qū)域競爭中不斷被稀釋，浙南閩北贛東區(qū)域中心城市地位有待提升。根據(jù)工作日人口出行大數(shù)據(jù)分析，溫州中心城區(qū)與周邊市縣聯(lián)系整體不強(qiáng)，僅與永嘉聯(lián)系較密切，與其他市縣聯(lián)系薄弱。此外，溫州與周邊城市關(guān)聯(lián)度明顯不足，與溫州雙向人口流動(dòng)總量位列前十的城市中，麗水排名第八，臺州、寧德等浙南閩北贛東城市均未入圍。

成果應(yīng)用——夯實(shí)規(guī)劃編制基礎(chǔ)，拓展特色應(yīng)用

有的放矢，夯實(shí)國土空間規(guī)劃編制的工作基礎(chǔ)。針對體檢評估發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)有優(yōu)勢與突出問題，溫州市國土空間總體規(guī)劃充分吸納成果要點(diǎn)，在國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局優(yōu)化、底線管控、陸海統(tǒng)籌、高質(zhì)量發(fā)展、生活品質(zhì)提升等方面均提出了統(tǒng)籌規(guī)劃方案，致力于進(jìn)一步強(qiáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板。例如在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，采用“生態(tài)樹”狀的流域序列的規(guī)劃理念，以水為脈，溝通“山地-平原-海洋”，強(qiáng)化突出溫州的山水本底優(yōu)勢。

強(qiáng)化管控，納入信息系統(tǒng)平臺并掛鉤績效考核。體檢評估指標(biāo)體系將納入國土空間監(jiān)督信息系統(tǒng)平臺建設(shè)，“指標(biāo)約束+空間管控”雙管齊下，強(qiáng)化日常監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和定期評估規(guī)劃執(zhí)行情況的作用，為規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)提供依據(jù)。同時(shí)，還可與浙江省“畝均論英雄”等特色考核工作結(jié)合，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系與方式。

指導(dǎo)行動(dòng)，制定專項(xiàng)計(jì)劃逐個(gè)落實(shí)。深化落實(shí)體檢評估結(jié)論對治理與提升城市的指導(dǎo)作用，從發(fā)展目標(biāo)、市域空間結(jié)構(gòu)、中心城區(qū)優(yōu)化、城市幸福感提升四大方面提出九大行動(dòng)計(jì)劃，并通過相關(guān)政府文件落實(shí)到具體部門和區(qū)域。比如針對中心城區(qū)首位度不足的問題，提出由屬地政府與部門共同打造“CAZ（中央活力區(qū)）”的行動(dòng)計(jì)劃。

特色應(yīng)用，助力新冠肺炎疫情防控。面對新冠肺炎疫情，充分利用體檢評估中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、居住人口、公園廣場、工業(yè)園區(qū)等分析成果。比如通過手機(jī)信令大數(shù)據(jù)識別的外來人口集聚空間，將空間聯(lián)系緊密的區(qū)縣作為隔離與防控重點(diǎn)區(qū)域，形成“市-縣（區(qū)）-街道-社區(qū)”層層傳導(dǎo)機(jī)制，準(zhǔn)確識別醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施可達(dá)性不足區(qū)域，及時(shí)提供隔離與醫(yī)療救助服務(wù)，為屬地政府部門做好重點(diǎn)區(qū)域排查和疫情防控提供重要支撐。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2020年4月16日3版）