粵港澳大灣區(qū)水安全保障存在的問題及對策研究

高 真，黃本勝，邱 靜，譚 超，劉 達，吉紅香，張之琳

（1.廣東省水利水電科學研究院，510610，廣州；2.中山大學水資源與環(huán)境研究中心，510275，廣州）

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、支持深圳建設(shè)先行示范區(qū)等重大國家戰(zhàn)略深入推進，區(qū)域協(xié)同發(fā)展迎來前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。 粵港澳大灣區(qū)包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶（以下簡稱珠三角九市）和香港、澳門特別行政區(qū)，總面積5.6 萬km2，是與美國紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)、日本東京灣區(qū)（以下簡稱世界三大灣區(qū)）并肩的世界四大灣區(qū)之一。2018 年年末粵港澳大灣區(qū)常住人口達7115.98 萬人，經(jīng)濟總量約10.87萬億元，占全國經(jīng)濟總量的12%，是我國經(jīng)濟最活躍的區(qū)域和重要增長極，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。

濱江臨海、河網(wǎng)密布交錯、徑潮疊加、海平面上升等特點，決定了粵港澳大灣區(qū)面臨著嚴重、頻繁、多樣的災(zāi)害威脅， 水安全問題已成為影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人民安居樂業(yè)的關(guān)鍵性瓶頸制約。 對標建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群的要求， 目前粵港澳大灣區(qū)水安全保障能力仍有待提高，也受到國內(nèi)外專家學者的高度重視。研究粵港澳大灣區(qū)水安全保障策略，構(gòu)建與大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的水安全保障體系， 對保障大灣區(qū)建設(shè)和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標具有重要意義。

一、粵港澳大灣區(qū)水安全保障概況

粵港澳大灣區(qū)地處珠江流域下游，西江、北江、東江三江匯流進入河網(wǎng)區(qū)，分虎門、崖門等八大口門出海。珠江河口地區(qū)河網(wǎng)密布， 各類河涌1.2 萬多條，總長3 萬多km，河網(wǎng)密度約0.72 km/km2，接近全國平均水平的5 倍，是世界上最復(fù)雜的河口之一；水動力環(huán)境復(fù)雜， 平原河網(wǎng)感潮河段水動力較弱，河涌水體黑臭嚴重。大灣區(qū)大部分位于北回歸線以南， 受亞熱帶海洋季風氣候影響較大， 多年平均年降水量1500～2000 mm，降水年內(nèi)分配不均， 汛期4—9 月降水量約占全年80%，徑流年際變化大。粵港澳大灣區(qū)當?shù)厮Y源量583 億m3，僅占珠江流域多年平均水資源量的17%；人均當?shù)厮Y源量819 m3，低于全國人均水平的2100 m3， 不到世界人均水平的1/4；深圳甚至不足200 m3，遠低于人均500 m3的國際嚴重缺水臨界值。

大灣區(qū)總用水量232 億m3，其中珠三角九市總用水量221.1 億m3，占廣東省總用水量的52.5%， 用水結(jié)構(gòu)情況如圖1 所示。 大灣區(qū)水資源時空分布不均， 與生產(chǎn)力布局不匹配，珠三角九市人口占全省56%，GDP 總量占全省80%， 而水資源量僅占全省34%。本地蓄水工程供水量僅占21%，河口受咸潮上溯影響大，重點城市供水主要依賴西江、 東江等上游來水。大灣區(qū)年均遭受熱帶氣旋1.5 個，易出現(xiàn)超強臺風大暴雨等極端天氣。 汛期洪水峰高量大，西江、北江洪水遭遇，易形成流域性大洪水；局地強降水多發(fā)，區(qū)域地勢低平，易在洪潮影響下形成城市內(nèi)澇。

此外，氣候變暖加速了全球水循環(huán)，1980—2018 年我國沿海海平面呈波動上升趨勢，平均每年上升3.2 mm，高于全球平均水平；2018 年我國沿海年極值高水位總體偏高，其中珠江口沿海偏高最為明顯。 徑流潮流相互作用，加上海平面上升、城市熱島效應(yīng)以及人類活動引起的洪水歸槽等影響，大灣區(qū)水安全問題更加復(fù)雜。

二、粵港澳大灣區(qū)水安全保障存在的主要問題

1.水資源節(jié)約集約利用水平亟待提高

水資源開發(fā)利用紅線管控壓力趨緊，城鎮(zhèn)居民生活人均日用水量、萬元GDP 用水量平均值分別為195 L、25 m3，與世界先進水平相比尚有差距（如新加坡分別為143 L、2.8 m3）。 部分城市節(jié)水法制建設(shè)滯后，缺乏剛性約束，非常規(guī)水利用比例未達到國家有關(guān)要求；大灣區(qū)財稅政策對節(jié)水投入支持不足，尚未建立企業(yè)節(jié)水投資的稅收優(yōu)惠政策， 水價普遍偏低，節(jié)水積極性不高； 水權(quán)水市場尚待完善，運用市場機制優(yōu)化配置水資源的決定性作用發(fā)揮不明顯。 部分地區(qū)遠期用水需求問題迫在眉睫，比如深汕特別合作區(qū)要解決中遠期2035 年經(jīng)濟社會發(fā)展約1.5 億m3的用水缺口問題，其他地區(qū)也提出目前分水指標不能滿足未來需求。 城市供水體系主要依賴河道取水， 約占總供水量的80%，如遇突發(fā)性河道污染事件，城鄉(xiāng)供水安全將面臨風險。 多市供水水源較為單一，備用水源建設(shè)不足且取水設(shè)施不完善，城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)尚未互聯(lián)互備，枯水期澳門、珠海、中山、廣州、東莞等地供水安全受咸潮影響嚴重。

圖1 2018 年珠三角九市用水結(jié)構(gòu)圖

2.防洪（潮）排澇安全標準有待提高

西江、北江、東江等大江大河部分堤防仍存在險工險段，潖江蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施尚未建設(shè)，三角洲河網(wǎng)區(qū)重要節(jié)點缺乏調(diào)控措施。 防洪（潮）標準偏低，珠三角九市防洪（潮）標準大多為50 年一遇～200 年一遇， 低于東京灣區(qū)的200 年一遇和紐約灣區(qū)的100 年一遇～500 年一遇，2018 年已有規(guī)劃堤防（海堤）達標率為73%，還不能完全滿足要求；近年“天鴿”“山竹”等超強臺風帶來的風暴潮位屢創(chuàng)新高，災(zāi)害損失巨大。 珠江河口水文水資源監(jiān)測能力不足， 水下地形測量工作多年未系統(tǒng)開展， 難以滿足珠江河口精細化管理需要。 近年珠江河口地區(qū)航道疏浚、河道采砂等活動頻繁，造成河道沖刷下切， 灘涂圍墾過快導(dǎo)致大量灘涂濕地縮小， 加上全球氣候變化，迫切需要綜合治理。城鄉(xiāng)內(nèi)澇問題尤為突出， 珠三角九市城區(qū)現(xiàn)狀排澇標準為10 年一遇～20 年一遇，達不到內(nèi)澇防治標準要求； 排澇工程建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)，地勢低洼、短歷時降雨頻發(fā)且強度大、易受海潮頂托等，導(dǎo)致廣州、珠海等出現(xiàn)“城市看?！爆F(xiàn)象。

3.水生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)有待加強

廢污水排放逐年增加，全省68%入河排污口、72%廢污水排放量集中在珠三角九市，部分河涌水質(zhì)污染嚴重， 河道自然承載能力已逼近極限，水庫藍藻水華等富營養(yǎng)化現(xiàn)象時有發(fā)生。 大灣區(qū)過境水量很大，但是內(nèi)河涌水量較小、 水動力條件較差，河網(wǎng)縱橫交錯， 容易造成污染物回蕩；廢污水處理能力和標準較低，雨污未分流，污水收集率偏低，黑臭河涌治理存在堵點。 河湖生態(tài)空間被城市建設(shè)大量擠占，與水爭地、與河爭地問題日益突出， 河流兩岸建筑密集，河道渠化問題嚴重，水域岸線和河岸生態(tài)空間被侵占，如深圳城市水面率從1980 年的13%下降到近年的4.6%。植被、水生物生境遭到破壞，原有生態(tài)體系不復(fù)存在，如受“圍海造地”影響，河口區(qū)紅樹林、灘涂等自然濕地被破壞，生物種群減少，生態(tài)修復(fù)能力降低。 跨市界河流如淡水河、石馬河、廣佛跨界河流、茅洲河等治理難度大，這主要是上下游行政區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局往往不能統(tǒng)一謀劃和部署所致。

4.水管理機制與水治理體系有待健全

水利管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還不夠全面，如各行政區(qū)水面率、主要江河水下地形測量和水面線數(shù)據(jù)等，還需要進一步摸清和更新。 水利信息化水平不高，水雨情、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程運行等監(jiān)測體系還不夠健全，水利工程建設(shè)信息化管理尚在起步階段。 跨區(qū)域水管理協(xié)調(diào)機制不暢，粵港澳三地防洪（潮）、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)基本各成體系，跨界河流治理協(xié)調(diào)難度大。 如前山河是珠海與中山的界河，處于不同功能區(qū)，雙方對河流水體功能的定位和需求不同，系統(tǒng)治理流域方案難以統(tǒng)一。 基層水利投入相對較少，缺乏穩(wěn)定長效的資金投入機制，水利設(shè)施缺乏維護和管理，人員隊伍建設(shè)、部分鎮(zhèn)級水利機構(gòu)編制和管理經(jīng)費落實不到位。 水安全管理制度創(chuàng)新需要加強，大灣區(qū)應(yīng)當考慮自身特殊性，設(shè)立符合實際情況的跨區(qū)域治理機構(gòu)。

三、世界先進灣區(qū)水安全保障的經(jīng)驗與啟示

針對上述區(qū)域的水情特點及主要問題，比較世界大灣區(qū)基本統(tǒng)計數(shù)據(jù)（如圖2 所示），粵港澳大灣區(qū)人口密度1241 人/km2， 萬美元GDP 用水量是世界其他灣區(qū)的2～12 倍， 人均綜合用水量高于舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)，現(xiàn)有水資源格局與未來經(jīng)濟社會發(fā)展布局不匹配。 通過對世界三大灣區(qū)經(jīng)驗的分析研究，提供以下幾方面的經(jīng)驗與啟示。

圖2 2017 年世界大灣區(qū)基本統(tǒng)計數(shù)據(jù)

1.水資源節(jié)約集約利用方面

注重節(jié)約用水， 開展節(jié)水宣傳，明確規(guī)定居民用水的限制措施，制定不同程度的獎勵補貼經(jīng)濟政策等。 以美國人均用水量最低的城市舊金山為例，主要節(jié)水措施包括定期逐戶調(diào)研走訪、檢查管道和用水器具是否漏水，并免費安裝節(jié)水器具；明確規(guī)定灌溉草坪的時間等居民用水限制措施，凡家庭、商業(yè)單位、工廠采取節(jié)水措施的都有不同程度的獎勵補貼。 注重非常規(guī)水資源利用，通過樹立先進的雨污處理系統(tǒng)典型，進一步促進水資源的循環(huán)利用。 舊金山公共事業(yè)委員會辦公樓使用現(xiàn)場污水處理和雨水收集系統(tǒng)進行廁所沖洗， 減少約65%的清潔水消耗。 注重雨洪資源利用，通過龐大的水庫群調(diào)度系統(tǒng)實現(xiàn)洪水資源化利用， 提高水資源利用率。 以舊金山、紐約灣區(qū)為例，加州“北水南調(diào)” 工程將汛期洪水調(diào)蓄配置到枯水期， 實現(xiàn)洪水資源化利用；紐約在特拉華河和克羅頓河流域的水源涵養(yǎng)區(qū)總蓄水量達22 億m3，保障供水安全。 注重信息化技術(shù)和數(shù)學模型應(yīng)用，實現(xiàn)對水資源的系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)度和科學配置。

2.防洪（潮）排澇體系建設(shè)方面

重視系統(tǒng)規(guī)劃引領(lǐng)作用，制定綜合防災(zāi)計劃，加強災(zāi)前風險評估和預(yù)警預(yù)報。 世界三大灣區(qū)都十分重視頂層規(guī)劃引導(dǎo)，積極探索洪水風險圖機制及洪水保險計劃，加強洪水風險評估。 美國早在20 世紀50 年代開始制作洪水風險圖， 制定了聯(lián)邦保險制度、洪水保險計劃，建立國家洪水保險基金；日本極為重視對公眾洪水風險認知和避災(zāi)行為的研究，其城市洪澇災(zāi)害風險空間評估主要分為“洪水泛濫危險區(qū)域圖”和“洪水風險圖”。重視將防洪設(shè)施建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的綜合效益。 以渡良瀨蓄滯洪區(qū)為例，發(fā)生洪水時，起到削減洪峰作用，有效調(diào)節(jié)洪水流量，保障居民安全；無洪水時，作為人工濕地擔負水質(zhì)凈化和供水功能， 最大程度發(fā)揮了生態(tài)方面的效益。 重視綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施和城市外圍排水系統(tǒng)建設(shè)，有效解決城市內(nèi)澇問題。紐約提出綠色基礎(chǔ)設(shè)施理念， 通過一系列技術(shù)措施（綠色屋頂、下凹式綠地、雨水花園等）減少洪澇災(zāi)害，促進城市良性水循環(huán)，不僅投資和維護成本低廉，還能實現(xiàn)環(huán)境、生態(tài)、景觀等多種功能；東京地下排水系統(tǒng)“首都圈外圍排水系統(tǒng)”通過蓄滯洪水，防御臺風暴雨可能引發(fā)的洪災(zāi)。

3.水生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)方面

堅持生態(tài)修復(fù)科學技術(shù)研究和轉(zhuǎn)化應(yīng)用相結(jié)合，有效提升水生態(tài)治理能力。 日本成立了國立環(huán)境研究所，各大高校也都開展生態(tài)環(huán)境等研究工作；為解決分散的生活污水處理問題，東京灣區(qū)一直致力于分散型污水凈化槽的研究、應(yīng)用與改進，且技術(shù)不斷更新?lián)Q代；針對霞浦湖水污染問題，成立了專門的科研機構(gòu)——霞浦環(huán)境科學中心，研究其富營養(yǎng)化誘發(fā)機理、 演變規(guī)律及相應(yīng)的治理技術(shù)，并注重水生態(tài)修復(fù)科學技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。 加強水域岸線管控，堅持建管結(jié)合，確保生態(tài)治理效益落到實處。 世界三大灣區(qū)在水生態(tài)環(huán)境治理方面都注重加強水域岸線管控和技術(shù)指導(dǎo)，并定期對規(guī)劃進行動態(tài)跟蹤與修訂， 如紐約灣區(qū)自20 世紀初開展區(qū)域規(guī)劃變革，分階段對水污染治理、城市空間布局等方面建立跨州合作機制，平衡區(qū)域快速發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系。 以東京灣區(qū)為例，日本不僅注重工程建設(shè)，更加重視管理作用，每個工程項目都有相應(yīng)的管理機構(gòu)，如渡良瀨蓄滯洪區(qū)采取封閉式管理， 每天均有巡邏車定向巡查，確保監(jiān)管不缺位。

4.水利發(fā)展體制機制建設(shè)方面

建立打破行政邊界、高速有效的灣區(qū)協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建水利信息化共享平臺。 世界三大灣區(qū)均建立了區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理機制，大幅度提高了區(qū)域建設(shè)管理的效率，如紐約灣區(qū)建立了政府、企業(yè)、社會三方合作機制，由獨立的非營利性區(qū)域規(guī)劃組織主導(dǎo)跨行政區(qū)域環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃；舊金山灣區(qū)建立了海灣保護和開發(fā)委員會、區(qū)域水資源質(zhì)量控制委員會等專門協(xié)調(diào)機制，避免城市間無序競爭；美國由權(quán)威政府部門公開發(fā)布水雨情信息，高校、企業(yè)、公眾可便捷獲取數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“多元共治”；東京灣區(qū)建立了完善的水質(zhì)實時檢測系統(tǒng)等。 建立健全法律法規(guī)制度體系，加強灣區(qū)水利建設(shè)法治保障。 早在1968 年美國國會就通過了《國家洪水保險法》，頒布了《安全飲用水法》《清潔水法》；紐約頒布了《地表水處理規(guī)定》《水資源保護法》， 并強制出臺了城市防內(nèi)澇的地方性法律；日本頒布了《公共水域水質(zhì)保護法》《水污染防治法》等。 建立穩(wěn)定資金投入的長效機制，為實現(xiàn)治水理念和發(fā)揮工程效益提供重要保障。 以東京灣區(qū)為例，目前日本政府仍然對霞浦湖進行生態(tài)修復(fù)，對渡良瀨蓄滯洪區(qū)建設(shè)運行維護投入大量資金。

四、對策建議

1.堅持節(jié)約保護與開發(fā)利用并重，提升水資源保障能力

堅持“節(jié)水優(yōu)先”，強化水資源剛性約束， 完善節(jié)水法律法規(guī)體系，大力開展雨洪資源利用等節(jié)約水、涵養(yǎng)水的工程。 強化流域與區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)化東江、西江、北江水資源配置，實現(xiàn)多源互補供水格局。積極推進應(yīng)急備用水源工程建設(shè)， 構(gòu)建互聯(lián)互備體系， 提升城市應(yīng)對突發(fā)水污染事故、特殊或連續(xù)干旱年的能力。加快推動對局部地區(qū)未來需水問題的前期論證研究，解決未來供水需求問題，加快實現(xiàn)水資源保障體系現(xiàn)代化。

2.補齊水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)短板，提升水利防洪澇（潮）標準

落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)，加強西江干流控導(dǎo)工程的前期研究，加快推進北江流域的琶江蓄滯洪區(qū)以及城市排水廊道建設(shè)，構(gòu)建以濕地化為基礎(chǔ)的蓄滯洪區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展模式。 完善防洪排澇規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、一致性，推動內(nèi)河涌堤圍的加固達標建設(shè)， 協(xié)調(diào)堤圍上下游、左右岸防洪排澇標準，建立以堤圍和流域為單位的洪澇調(diào)度系統(tǒng)，加強河口區(qū)治理，提升超標準風暴潮防御能力。 同時，加強水利防災(zāi)減災(zāi)前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性研究，加快實現(xiàn)水利防洪減災(zāi)體系現(xiàn)代化。

3.打好水生態(tài)環(huán)境攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)，提升水生態(tài)修復(fù)與承載能力

踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，嚴格水生態(tài)空間管控，逐步推動大灣區(qū)內(nèi)部其他涉水生態(tài)空間劃定，強化河口（灣）岸線、水域、灘涂資源的保護與管控。 進一步強化河長制湖長制，高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)大灣區(qū)嶺南魅力碧道網(wǎng)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，全面提升河湖綜合治理能力。 加強典型區(qū)域河流水體污染物輸移規(guī)律研究，強化大灣區(qū)重污染河涌系統(tǒng)治理， 修復(fù)河網(wǎng)水生態(tài)環(huán)境，加快實現(xiàn)水生態(tài)保護體系現(xiàn)代化。

4.堅持改革創(chuàng)新加強水利制度建設(shè)，提升水利行業(yè)管理能力

以“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代水利”為引領(lǐng)，構(gòu)建水利大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)共享平臺、一體化智能應(yīng)用體系，全面提升水利信息化水平。 強化水安全科技支撐，加大涉水科技投入和研發(fā)，大力推進新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。創(chuàng)新水安全管理制度，注重從法律、規(guī)劃層面突破地方行政邊界，統(tǒng)籌負責推進跨界河流與水域的綜合治理。 健全粵港澳涉水事務(wù)協(xié)商協(xié)調(diào)機制， 加強風暴潮信息共享、聯(lián)合預(yù)警預(yù)報平臺建設(shè)，加快實現(xiàn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。