風(fēng)度反映厚度：行政判決怎得服判？

本社記者 李天琪

有人說(shuō)，判決是司法公正最直觀的反映；也有人說(shuō)，裁判文書(shū)是照見(jiàn)法官道德靈魂的明鏡；更有人說(shuō)，裁判文書(shū)說(shuō)理能挽救當(dāng)事人于絕望的深淵。

行政訴訟作為“民告官”的訴訟類型，不難想象，處于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人把政府告上公堂，作出這個(gè)決定何等不易。輸了官司，不管他所以為的不公是否真的存在，“官官相護(hù)”的疑慮恐始終糾纏著他?？渴裁礈p輕甚至打消他的疑心或者偏見(jiàn)，讓他不至于對(duì)整個(gè)社會(huì)正義產(chǎn)生絕望？

一份說(shuō)透理的裁判文書(shū)正是良方！

催人淚下的判決什么樣？

2019年，朋友圈中熱傳一份名為“讓廣大村民淚流滿面的良心判決”的文章。一紙判決，竟使當(dāng)事人以外的人都能深受感動(dòng)，究竟有何魔力？

由于一定的社會(huì)原因、歷史原因，在農(nóng)村，沒(méi)有土地證、房產(chǎn)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的房子并不少見(jiàn)。放到平時(shí)，可能什么事沒(méi)有，但一旦面臨拆遷，問(wèn)題接踵而至。一些政府部門(mén)會(huì)認(rèn)定其為違建，將房子強(qiáng)制拆除。

家住河南省蘭考縣的楊先生就遇到了這樣的事。在當(dāng)時(shí)，河南省的部分城中村實(shí)施改造，縣政府以房屋建設(shè)時(shí)沒(méi)有辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由，對(duì)一些不同意簽協(xié)議的拆遷戶的無(wú)證房按照違法建筑進(jìn)行處理。

如楊先生一審訴稱，蘭考縣政府在未履行法定程序、未發(fā)布任何公告、未與他達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，于2016年11月17日組織人員將其所有房產(chǎn)強(qiáng)制拆除。

開(kāi)封市中級(jí)人民法院一審查明事實(shí)后認(rèn)為，蘭考縣政府的強(qiáng)制拆除行為缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。蘭考縣政府稱其對(duì)楊先生的房屋進(jìn)行拆除系對(duì)違法建筑實(shí)施拆除，但未提供充足證據(jù)證明。經(jīng)查，蘭考縣政府未依法作出行政決定，而是僅作出限期拆除通知書(shū)，未提供向當(dāng)事人依法送達(dá)書(shū)面催告書(shū)的相關(guān)證據(jù)。剝奪了楊先生的陳述權(quán)和申辯權(quán)，且未依法將強(qiáng)制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的內(nèi)容予以公告。

故一審判決確認(rèn)蘭考縣政府對(duì)楊先生房屋的強(qiáng)制拆除行為違法。

蘭考縣政府不服一審判決，向河南省高級(jí)人民法院上訴。其主張，楊先生雖所持有涉案土地上的集體建設(shè)土地使用證，但沒(méi)有土地登記檔案、所建房屋無(wú)規(guī)劃許可證，未按法定程序辦理相關(guān)手續(xù)的行為違法，不應(yīng)受法律保護(hù)。故一審適用法律錯(cuò)誤。

河南省高院二審查明事實(shí)與開(kāi)封市中級(jí)人民法院一審查明事實(shí)一致。在二審判決書(shū)中，河南省高院如下寫(xiě)道：

本院認(rèn)為，一審原告系農(nóng)村村民，其在本村集體土地上建有房屋，并辦理了集體土地使用權(quán)證，蘭考縣政府在土地征收及城中村改造過(guò)程中，因拆除一審原告的上述房屋而發(fā)生本案的行政強(qiáng)制爭(zhēng)議。

蘭考縣政府以一審原告沒(méi)有辦理規(guī)劃手續(xù)、土地證缺乏檔案等理由，認(rèn)定一審原告的房屋屬于違法建筑，其稱在下發(fā)限期拆除決定、限期拆除通知、強(qiáng)制拆除公告等法律文書(shū)后，對(duì)涉案的違法建筑物進(jìn)行了拆除，但一審原告持相反意見(jiàn)，其認(rèn)為強(qiáng)制拆除的根本原因不是違法建設(shè)，而是由于其未與蘭考縣政府達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，蘭考縣政府因而依據(jù)非法理由、強(qiáng)制推行征收實(shí)施工作所致。

對(duì)此，由于農(nóng)村發(fā)展程度及行政管理的實(shí)際情況等，農(nóng)村集體土地上房屋普遍存在著只有部分建設(shè)手續(xù)甚至完全缺乏建設(shè)手續(xù)的情況，這是一種客觀現(xiàn)實(shí)，不是農(nóng)村居民能夠克服和解決的，其不存在過(guò)錯(cuò)。相反，這種管理現(xiàn)狀在很大程度上是行政機(jī)關(guān)造成的。

蘭考縣政府推進(jìn)征收實(shí)施工作，已與大部分村民簽訂補(bǔ)償協(xié)議，因本案一審原告沒(méi)有簽訂補(bǔ)償協(xié)議，蘭考縣政府便不遵循法定的組織實(shí)施程序，而徑行將涉案房屋認(rèn)定為違法建筑并強(qiáng)制拆除，其執(zhí)法目的不是為了嚴(yán)格農(nóng)村土地的管理使用，而是為了避開(kāi)法定的組織實(shí)施程序、加快拆除進(jìn)程，屬于濫用職權(quán)，其所稱據(jù)此作出的限期拆除決定、限期拆除通知、強(qiáng)制拆除公告等法律文書(shū)，本院均不予認(rèn)可，也不能成為本案被訴的強(qiáng)制拆除行為的依據(jù)。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持一審判決。

在這份終審判決書(shū)中，我們看到了河南省高院的鮮明態(tài)度：農(nóng)村房屋普遍存在建設(shè)手續(xù)瑕疵，這是客觀現(xiàn)實(shí)。很大程度上是行政機(jī)關(guān)造成的，不是村民的錯(cuò)。避開(kāi)法定程序拆遷，屬于濫用職權(quán)，據(jù)此作出的文書(shū)不能成為強(qiáng)拆依據(jù)。

有人說(shuō)，一份判決光是判決結(jié)果正確是不夠的，它還必須是公正的、合理的、容易讓人理解的。司法審判的任務(wù)是向整個(gè)社會(huì)解釋、說(shuō)明該判決是有理有據(jù)作出的好的判決，并說(shuō)服整個(gè)社會(huì)，使公眾滿意。

在這點(diǎn)上，河南省高院確實(shí)做到了。

>>司法審判的任務(wù)是向整個(gè)社會(huì)解釋、說(shuō)明該判決是有理有據(jù)作出的好的判決，并說(shuō)服整個(gè)社會(huì)，使公眾滿意。李天琪制圖

有偏見(jiàn)的判決緣何產(chǎn)生？

你聽(tīng)說(shuō)過(guò)“中國(guó)反壟斷第一案”嗎？

2008年8月1日，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》實(shí)施的第一天，原國(guó)家質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督總局就遭遇了反壟斷第一訴。北京兆信等四家公司向北京市第一中級(jí)人民法院起訴，請(qǐng)求確認(rèn)國(guó)家質(zhì)檢總局大力推行“中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)”經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、強(qiáng)制要求企業(yè)對(duì)產(chǎn)品賦碼交費(fèi)加入電子監(jiān)管網(wǎng)的行為違法。

法院以超過(guò)起訴期限為由裁定不予受理。其說(shuō)理非常簡(jiǎn)單，在粗略敘述了起訴人“訴稱”后，即作出結(jié)論：“經(jīng)審查，本院認(rèn)為，當(dāng)事人向人民法院提起訴訟應(yīng)當(dāng)在法定起訴期限內(nèi)提出，本案起訴人兆信公司、惠科公司、網(wǎng)蒙公司、恒信公司所訴超過(guò)法定起訴期限?！?/p>

對(duì)于此案初步的處理結(jié)果——裁定不予受理，有人說(shuō)在起訴之初，已是大家意料之中的結(jié)果。但意料之外的是，法院以原告方起訴超過(guò)法定期限為由，認(rèn)定不符合起訴條件，而并非社會(huì)公眾可能預(yù)測(cè)到的其他理由。

>>“當(dāng)渺小個(gè)體遇上強(qiáng)大公權(quán)力機(jī)關(guān)，這種身份上的強(qiáng)弱差異，不自然導(dǎo)致后續(xù)的不服判麻煩或不公正偏見(jiàn)。” 李天琪制圖

法院以簡(jiǎn)略、敷衍的筆墨輕輕帶過(guò)，不解釋超過(guò)法定期限的具體表現(xiàn)，不表述認(rèn)定該結(jié)論的推理過(guò)程。缺乏周詳、清晰的說(shuō)理，結(jié)果遭到輿論的很多負(fù)面評(píng)價(jià)。

最高人民法院行政庭原審判長(zhǎng)、全國(guó)行政審判業(yè)務(wù)專家蔡小雪把行政判決書(shū)比作人民法院的臉面，認(rèn)為它直接反映出人民法院的裁判水平。他曾說(shuō)，一份好的行政判決書(shū)，一定是歸納當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和確定審理的重點(diǎn)準(zhǔn)確而無(wú)漏，敘述案件事實(shí)簡(jiǎn)潔清楚，抓住問(wèn)題的要害，通過(guò)層層邏輯分析，得出的結(jié)論令人信服，彰顯公平正義。一般稍有一些法律常識(shí)的人讀后，都會(huì)感到判決有理有據(jù)、心服口服。

想要做到這一點(diǎn)，并非易事。

行政案件與民事案件、刑事案件不同的是，它由公民、法人或者其他組織認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或不當(dāng)，侵犯其合法權(quán)益時(shí)，依照行政訴訟法規(guī)定的程序提出起訴。當(dāng)渺小個(gè)體遇上強(qiáng)大公權(quán)力機(jī)關(guān)，這種身份上的強(qiáng)弱差異，會(huì)導(dǎo)致后續(xù)的“不服判”麻煩或“不公正”偏見(jiàn)。但與民事案件、刑事案件又相同的是，讓當(dāng)事人息訴服判是每一名法官共同的努力方向。

無(wú)疑，增強(qiáng)行政裁判文書(shū)說(shuō)理性是發(fā)揮息訴服判作用的關(guān)鍵，能夠緩解當(dāng)事人對(duì)于己不利裁判結(jié)果的抵觸情緒，促使當(dāng)事人判后冷靜思考自己訴訟請(qǐng)求的正當(dāng)性及合理性。

不過(guò)，可惜的是，說(shuō)理不夠充分是當(dāng)前行政裁判文書(shū)普遍存在的問(wèn)題。一直以來(lái)受“重法律適用、輕裁判說(shuō)理”錯(cuò)誤思想影響，很多法官在審理案件時(shí)寧愿多花費(fèi)時(shí)間和精力去查找、斟酌、權(quán)衡適用的法律規(guī)則，也不愿多花時(shí)間去琢磨如何讓行政裁判文書(shū)說(shuō)理更加充分和透徹。法官易陷入這樣的誤區(qū)：只要自己在裁判文書(shū)中適用法律正確、作出的裁判結(jié)果適當(dāng)，裁判文書(shū)中說(shuō)理部分就無(wú)需過(guò)多下筆著墨。

實(shí)踐中當(dāng)事人們好像也是這樣表現(xiàn)的。案件結(jié)案后，向當(dāng)事人送達(dá)行政裁判文書(shū)時(shí)，人們直接跳到最后的裁判結(jié)果，這一動(dòng)作恐怕是幾乎所有人的常規(guī)做法。如果訴求得到法院支持，很少有當(dāng)事人還會(huì)要求法官對(duì)裁判適用的法律作出進(jìn)一步的解釋。但如果訴求未得到法院支持，相反，當(dāng)事人就會(huì)要求法官對(duì)裁判適用的法律給予詳細(xì)解釋。這是常態(tài)，也更符合人心。

有人認(rèn)為出現(xiàn)上述情況的一部分原因是由于當(dāng)事人自身文化程度偏低，不能充分理解法律、法規(guī)的具體含義。但更主要的原因是由于很多行政裁判文書(shū)因不重視說(shuō)理或忽視說(shuō)理，讓當(dāng)事人感到裁定、判決來(lái)的簡(jiǎn)單粗暴，進(jìn)而質(zhì)疑裁判結(jié)果的公正性，從而導(dǎo)致不服裁判。

不過(guò)即便按照一些法官“重法律適用”的思路，法律畢竟是系統(tǒng)的、原則性的、概括的、滯后的，無(wú)法預(yù)見(jiàn)實(shí)踐中復(fù)雜個(gè)案的所有情節(jié)，并提前細(xì)化囊括。如法律規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”的予以處罰，“為了公共利益的需要”可以征收，“緊急情況下”允許例外……這些“情節(jié)嚴(yán)重”“公共利益”“緊急情況”投射進(jìn)個(gè)案中，需要法官判定是否符合，也更需要將案件特定事實(shí)通過(guò)證據(jù)向當(dāng)事人、社會(huì)公眾予以證明。

在這個(gè)過(guò)程中，證據(jù)的提出并非簡(jiǎn)單羅列，必須借助推理。否則僅僅靠擺事實(shí)、堆砌證據(jù)、武斷得出結(jié)論，勢(shì)必給人造成一種“前言不搭后語(yǔ)”般攔腰折斷感，這樣的裁判文書(shū)怎能使人信服？

心悅誠(chéng)服的判決怎么寫(xiě)？

如果說(shuō)，法官公正斷案是自古以來(lái)的本職要求，那么對(duì)于現(xiàn)代法官來(lái)說(shuō)，踏著裁判文書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)改革浪潮，尤其針對(duì)要案、難案，寫(xiě)出一篇優(yōu)秀的裁判文書(shū)更是對(duì)其的要求和考驗(yàn)。

何為優(yōu)秀？

起碼來(lái)說(shuō)，說(shuō)好理、道明理、講透理，才是當(dāng)事人、社會(huì)公眾所關(guān)心的基本。

行政裁判文書(shū)說(shuō)理可表述為在當(dāng)事人舉證的基礎(chǔ)上，法官如何對(duì)證據(jù)進(jìn)行認(rèn)證，進(jìn)而確定案件的事實(shí)。以及如何在事實(shí)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律推理、法律法規(guī)的規(guī)定、法律原理、精神等得出的案件處理結(jié)果。概言之，行政裁判文書(shū)說(shuō)理就是在判決書(shū)中闡明認(rèn)定事實(shí)和適用法律的理由。

增強(qiáng)行政裁判文書(shū)說(shuō)理性要求法官作為裁判者，不僅要在每個(gè)個(gè)案審判活動(dòng)中保持中立，更要在裁判文書(shū)中極盡能力、充分說(shuō)理。對(duì)于理性的當(dāng)事人，官司的輸贏固然重要，但是若能知曉、感受實(shí)體、程序正義在審理過(guò)程中得到一一貫徹，對(duì)于將來(lái)判決結(jié)果的接受相信會(huì)起到莫大的支撐。

這也就是為什么說(shuō)，通過(guò)說(shuō)理向當(dāng)事人呈現(xiàn)裁判結(jié)果的論證過(guò)程，有助于促使當(dāng)事人冷靜、理性地認(rèn)同裁判結(jié)果，尤其是于己不利的結(jié)果，從而息訴服判。

行政糾紛法律關(guān)系復(fù)雜，涉及的法律規(guī)范繁多，但在法官抽絲剝繭、去偽存真之后，好的裁判文書(shū)總能做到釋好法、講好理。即使當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不滿意，也能知曉判決結(jié)論是公正的、值得信服的。就算上訴，很大程度上也不過(guò)是為了所謂的“面子”，對(duì)于上訴后的結(jié)果早已心知肚明。

行政審判與民事審判、刑事審判相比，另一個(gè)顯著特點(diǎn)即是，行政行為涉及的法律規(guī)范“紛繁多層次”、行政法律關(guān)系“復(fù)雜而靈活”。

法官面對(duì)行政法律淵源的多樣性，應(yīng)當(dāng)充分地引用相關(guān)的法律規(guī)定為其司法結(jié)論作出合法性論證。對(duì)于一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致而適用特別規(guī)定的情形，要指出何為一般，何為特別；對(duì)行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件，如果在裁判中予以參照、援引，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明；如果法官排除適用有關(guān)規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)闡釋理由。

法官只有在個(gè)案中闡明將適用的法律規(guī)則，讓當(dāng)事人、社會(huì)公眾明白其意，才會(huì)發(fā)揮法律的實(shí)然效果。這也是突出法官充分發(fā)揮行政裁判文書(shū)釋法明理，彰顯法律權(quán)威作用的重大意義。

>>尤其針對(duì)要案、難案，寫(xiě)出一篇優(yōu)秀的裁判文書(shū)更是對(duì)法官的要求和考驗(yàn)。李天琪制圖

當(dāng)然，除了實(shí)體說(shuō)理，個(gè)案中對(duì)于案件審理過(guò)程中的程序性說(shuō)理同樣重要。

延期開(kāi)庭、中止審理、調(diào)取證據(jù)等情況，實(shí)踐中很多案件在審理過(guò)程中并不鮮見(jiàn)。但這些情況很少在裁判文書(shū)中有所體現(xiàn)，文書(shū)對(duì)審理程序部分過(guò)于簡(jiǎn)化。一般情況下，案件當(dāng)事人會(huì)因?yàn)槿虆⑴c案件審理，不對(duì)裁判文書(shū)中審理程序的文書(shū)表述提出異議。但對(duì)于僅僅靠閱讀裁判文書(shū)了解案件的社會(huì)公眾，由于并未參與其中，如果案件存在延期開(kāi)庭、中止審理等事由導(dǎo)致審理期限過(guò)長(zhǎng)，而裁判文書(shū)并未就該情況進(jìn)行說(shuō)明，很容易誤以為案件超過(guò)法定審理期限。

再比如，某項(xiàng)證據(jù)為法院依當(dāng)事人申請(qǐng)所調(diào)取，該證據(jù)因不在當(dāng)事人提交的證據(jù)目錄之中，如果裁判文書(shū)也未對(duì)該證據(jù)的來(lái)源予以說(shuō)明，會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)法院基于該證據(jù)所認(rèn)定的事實(shí)產(chǎn)生質(zhì)疑。

所以，增強(qiáng)行政裁判文書(shū)說(shuō)理性不僅能夠從形式上使審判程序更加的公開(kāi)、透明，而且能夠使程序與程序之間連接的更加完整緊密。讓公眾參與到監(jiān)督司法審判活動(dòng)中來(lái)，打通社會(huì)公眾了解案情的渠道，保障社會(huì)監(jiān)督效果，實(shí)現(xiàn)程序公正。

行政裁判文書(shū)向社會(huì)公開(kāi)，必然要接受社會(huì)的檢驗(yàn)和公眾的評(píng)論。當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)以及其他關(guān)注此類行政爭(zhēng)議的人，會(huì)通過(guò)各種方式和渠道了解法院裁判的理由，從而加深對(duì)適用法律規(guī)則的理解。會(huì)對(duì)普通公民及行政機(jī)關(guān)日后的行為產(chǎn)生影響，使公民知法、懂法、守法，使行政機(jī)關(guān)依法行政。

美國(guó)聯(lián)邦巡回法院的傳奇法官波斯納曾說(shuō)，法律的最后手段確實(shí)是強(qiáng)力，它依賴強(qiáng)力，但也依賴說(shuō)服。

面對(duì)當(dāng)事人的訴辯主張不予支持，以簡(jiǎn)單的一句——“沒(méi)有法律依據(jù)，本院不予支持”來(lái)代替說(shuō)理，怎能不讓人對(duì)裁判的公正性產(chǎn)生懷疑？

面對(duì)情況各異的不同案件，以“萬(wàn)能公式”般的空洞內(nèi)容千案一理，沒(méi)有針對(duì)案件的具體情況和當(dāng)事人雙方的不同意見(jiàn)展開(kāi)說(shuō)理，怎能讓當(dāng)事人服判息訴？

面對(duì)當(dāng)事人的多種訴辯主張，法官說(shuō)理沒(méi)有圍繞爭(zhēng)議的焦點(diǎn)進(jìn)行，該說(shuō)的沒(méi)說(shuō)，關(guān)系不大的說(shuō)了一堆，怎能不讓人對(duì)法官的辦案能力產(chǎn)生質(zhì)疑？

讓人心生偏見(jiàn)的判決不可有，催人淚下的判決很難得。裁判文書(shū)努力的目標(biāo)，方向一致，只愿心悅誠(chéng)服。