地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和披露

李俊蘭

摘 要：歐債危機(jī)給我國(guó)預(yù)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敲響了警鐘。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家，但是過去地方政府為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量舉債，導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累。因此，有必要針對(duì)薄弱之處加強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和披露。論述了地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的披露機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府;財(cái)務(wù)報(bào)告;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);識(shí)別;披露

文章編號(hào)：1004-7026（2020）10-0141-02 ? ? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：F812.5 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

我國(guó)地方政府債臺(tái)高筑是一項(xiàng)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來積累的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，采用擴(kuò)大借貸的方式大量舉債，這極大程度上增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。十八大以來，中央政府致力于幫助地方政府縮小債務(wù)規(guī)模，取得了較大的成效，但是總體來說，地方政府還面臨著債務(wù)規(guī)模大、增長(zhǎng)快、構(gòu)成復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)顯著等問題。尤其在2020年全球經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷嚴(yán)重的衰退風(fēng)險(xiǎn)之后，地方政府既面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，又面臨著巨大的償付危機(jī)。因此，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和披露更為重要。

1 ?地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度概述

我國(guó)地方政府會(huì)計(jì)制度已經(jīng)從現(xiàn)金收付制轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制，但是還處于探索階段。在預(yù)算會(huì)計(jì)方面，政府預(yù)算管理是預(yù)算會(huì)計(jì)的核心，在財(cái)務(wù)報(bào)表上主要反映收支情況，但不能體現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債存量信息，無法準(zhǔn)確分析償債能力，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估不足。采用收付實(shí)現(xiàn)制作為確認(rèn)負(fù)債的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致債務(wù)金額不準(zhǔn)確，現(xiàn)金流不能反映債務(wù)的情況，低估了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也不能準(zhǔn)確反映地方政府的資產(chǎn)存量信息，例如2018年《政府部門綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》和《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》規(guī)定，資產(chǎn)負(fù)債僅以流動(dòng)性強(qiáng)弱進(jìn)行區(qū)分，與企業(yè)披露的差別不大，仍然存在低估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。新準(zhǔn)則中的14類負(fù)債功能重疊，對(duì)融資平臺(tái)的舉債缺乏披露機(jī)制，容易產(chǎn)生誤判。最大的問題在于在地方政府網(wǎng)站中沒有準(zhǔn)確的負(fù)債信息，信息的透明度較差[1]。

2 ?地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

2.1 ?地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。一般來說，可償付資金越多，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越小，信用越好，市場(chǎng)環(huán)境越好。在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的過程中，要對(duì)資產(chǎn)和負(fù)債狀況、償債能力、運(yùn)行狀況、發(fā)展能力等指標(biāo)進(jìn)行綜合考察，重點(diǎn)對(duì)流動(dòng)比率、負(fù)債結(jié)構(gòu)、債務(wù)期限、負(fù)債率、收入負(fù)債率、投入產(chǎn)出率、固定資產(chǎn)投資、資本結(jié)構(gòu)、土地出讓金使用情況等指標(biāo)進(jìn)行識(shí)別。地方政府負(fù)債有利于快速籌集資金，因此負(fù)債必然存在，關(guān)鍵要控制負(fù)債的規(guī)模。一般來說，地方政府的負(fù)債率應(yīng)該小于60%，當(dāng)達(dá)到50%時(shí)，就應(yīng)該高度警惕。在識(shí)別各個(gè)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)該充分考慮本地的實(shí)際情況，切忌濫用指標(biāo)。針對(duì)我國(guó)地方政府的情況，要重點(diǎn)對(duì)消費(fèi)性負(fù)債、非產(chǎn)業(yè)性支持、盲目投資、建設(shè)項(xiàng)目和政策性融資擔(dān)保進(jìn)行識(shí)別[2]。

2.2 ?地方政府識(shí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法

一是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，明確地方政府債券發(fā)行制度，明確債務(wù)主體，優(yōu)化現(xiàn)有財(cái)權(quán)和事權(quán)，控制風(fēng)險(xiǎn)源頭。監(jiān)督地方債務(wù)資金的使用情況，確保其投向透明化。完善擔(dān)保機(jī)制，培育專業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，規(guī)范與應(yīng)收賬款質(zhì)押效力有關(guān)的機(jī)制，提高其科學(xué)管理水平，結(jié)合2020年最新的土地流轉(zhuǎn)政策，將流通機(jī)制搞活。增強(qiáng)地方政府的債務(wù)流動(dòng)性，建立主要債權(quán)人監(jiān)控下的信用評(píng)級(jí)制度，提升市場(chǎng)的健康度。在此基礎(chǔ)上，對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)級(jí)，一旦超過風(fēng)險(xiǎn)警戒線，就發(fā)出警報(bào)。二是監(jiān)控和預(yù)防重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)國(guó)內(nèi)外重大事件做好應(yīng)急管理方案，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)，采用AHP等方法建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模式。在應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型的同時(shí)，還應(yīng)該建立小組分析機(jī)制，定期識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還可以針對(duì)突發(fā)事件建立緊急風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。例如2020年的重大國(guó)際衛(wèi)生事件，專家組就可以對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的種類和程度進(jìn)行識(shí)別[3]。

3 ?地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的披露機(jī)制

3.1 ?編制體現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告

編制報(bào)告要以資產(chǎn)負(fù)債存量信息為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確計(jì)量歷史成本，提高報(bào)告的準(zhǔn)確性和決策性。根據(jù)資產(chǎn)特征和地方政府的實(shí)際情況，確立計(jì)量原則，廣泛覆蓋各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)?？紤]到編制程序較復(fù)雜，涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)眾多，對(duì)政府會(huì)計(jì)人員的要求較高，因此編制報(bào)告要循序漸進(jìn)，強(qiáng)化報(bào)告間的勾稽關(guān)系，確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)。

3.2 ?構(gòu)建財(cái)務(wù)報(bào)告

完善權(quán)責(zé)發(fā)生制，按照低、中、高和完全4個(gè)級(jí)別進(jìn)行劃分，以該基礎(chǔ)進(jìn)行披露。披露內(nèi)容包括短期資產(chǎn)負(fù)債、長(zhǎng)期資產(chǎn)負(fù)債、固定資產(chǎn)和預(yù)計(jì)負(fù)債、全部資產(chǎn)負(fù)債。在編制資產(chǎn)負(fù)債表的過程中，對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量、負(fù)債結(jié)構(gòu)、資金來源和期限進(jìn)行分析，如果在報(bào)告中無法披露，要在附注中列出。編制收入費(fèi)用表的過程中要本著收支相抵的原則，做好收入費(fèi)用平衡的信息披露，要列出消耗資源的明細(xì)。地方政府要明確披露發(fā)展戰(zhàn)略，綜合評(píng)價(jià)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目進(jìn)一步進(jìn)行分析，明確地方融資平臺(tái)債務(wù)狀況。要重視或有負(fù)債相關(guān)信息和相關(guān)指標(biāo)的披露，提高披露隱性債務(wù)的水平。

3.3 ?完善信息披露措施

針對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告在實(shí)踐中執(zhí)行不力的問題，要加大會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的執(zhí)行力度，設(shè)置負(fù)債信息披露的制度約束，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)增加透明度，以外界的監(jiān)督力量督促地方政府自覺公開信息。加強(qiáng)對(duì)政府會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)財(cái)務(wù)信息化專業(yè)人才，提升會(huì)計(jì)人員識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)的能力。要提高會(huì)計(jì)和審計(jì)人員的獨(dú)立性，通過考核和監(jiān)督制度確保會(huì)計(jì)信息披露的真實(shí)性。

會(huì)計(jì)人員和審計(jì)人員要密切配合，依靠地方政府審計(jì)細(xì)則進(jìn)行不定時(shí)審計(jì)，提升信息披露的水平。建立會(huì)計(jì)信息披露的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過激勵(lì)規(guī)避隱匿信息的風(fēng)險(xiǎn)。

4 ?結(jié)束語(yǔ)

要強(qiáng)化地方債風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和披露，我國(guó)政府會(huì)計(jì)必須全面、準(zhǔn)確、及時(shí)反映和監(jiān)督資產(chǎn)、負(fù)債、收入，確保信息真實(shí)、全面、可靠、及時(shí)，并深入挖掘隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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