混合所有制改造是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要路徑

周振

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的現(xiàn)實選擇，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求，也是新時期農(nóng)村生產(chǎn)關系調整的重要內容。當前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟還很薄弱，特別是集體經(jīng)濟“空殼村”占比較大。截至2018年，全國農(nóng)村集體沒有經(jīng)營性收益或者經(jīng)營性收益低于5萬元的村占比高達63.7%。如何探尋農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，是當前決策部門與學術界共同關注的重要話題。

筆者近年調查發(fā)現(xiàn)，有一類農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展得格外耀眼：這類村莊突破了集體經(jīng)濟封閉性產(chǎn)權結構邊界，依托集體資產(chǎn)、資源、資金與村社外企業(yè)合資構建了混合所有制產(chǎn)權結構的經(jīng)營實體，聯(lián)合發(fā)展集體經(jīng)濟，較好地促進了集體經(jīng)濟成長。

本文將結合實地調研，分析產(chǎn)權結構混合所有制改造對農(nóng)村集體經(jīng)濟成長的作用機理和重要意義，討論如何通過混合所有制改造促進農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)。

一、混合所有制改造是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效形式

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)共同出資組建的混合所有制運營實體，能在要素集聚、運營管理、產(chǎn)權激勵等方面發(fā)揮“三個有利于”的作用。

（一）有利于集聚城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源要素

從要素集聚看，混合所有制改造能為農(nóng)村集體經(jīng)濟引入資本、技術、管理等稀缺要素，促進城鄉(xiāng)資源互補與要素優(yōu)化配置。長期以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟實行社區(qū)封閉化運行，產(chǎn)權配置、使用、處置等被限定在狹小的村社范圍內，伴隨農(nóng)村勞動力大量外出，社區(qū)內部的資源動員已越來越難以滿足集體經(jīng)濟發(fā)展的要素需求。產(chǎn)權結構混合所有制改造，通過村企合作運營的方式，實現(xiàn)了資源社區(qū)內動員向全社會動員轉變，為農(nóng)村集體經(jīng)濟引進企業(yè)資本、技術、管理等要素開辟了通道，促進了村內集體資產(chǎn)、資源等要素與城市資本、管理、技術等要素的組合生產(chǎn)，破解了農(nóng)村集體經(jīng)濟資本、管理、技術等要素投入不足的問題，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)較好經(jīng)濟成長性的關鍵。例如，山東省臨沂市朱家林村以集體資產(chǎn)、資源入股的方式與山東省燕筑生態(tài)旅游開發(fā)有限公司組建了混合所有制的沂南縣朱家林民俗旅游服務有限公司，公司為朱家林村帶來了16.9億元的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)資本，通過公司對村內閑置農(nóng)房的整理，打造了一批創(chuàng)客空間、鄉(xiāng)村旅游載體等，吸引了許多創(chuàng)客返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，還為朱家林村鄉(xiāng)村旅游集聚了產(chǎn)業(yè)人才。

（二）有利于提升集體經(jīng)濟經(jīng)營管理能力

從經(jīng)營管理看，混合所有制改造有利于實現(xiàn)所有權和經(jīng)營權分離，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)運營管理能力。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟社區(qū)封閉化運行，政經(jīng)高度合一，弊端是經(jīng)營管理嚴重依賴內部組織成員，并且管理能力非常有限，這也是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢的重要原因。混合所有制產(chǎn)權結構有利于建立所有權與經(jīng)營權相分離的現(xiàn)代企業(yè)治理制度，當集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)組建混合經(jīng)營實體時，不僅能吸收外來資本，而且還能引入外部經(jīng)營管理人才與企業(yè)經(jīng)營管理制度，解決集體經(jīng)濟組織運營管理能力不足的問題。比如，浙江省寧波市滕頭村，早在20世紀90年代，村內成立了許多村辦集體企業(yè)。目前，滕頭村集體企業(yè)通過吸收外來股份或與外來企業(yè)組建運營實體等多種方式，實現(xiàn)了產(chǎn)權結構的混合所有制改造，成立了股東大會，并選聘職業(yè)經(jīng)理人運營集體經(jīng)濟。某位村干部說到，“農(nóng)民只會生產(chǎn)，不會搞市場，是股份制救活了我們好多快要倒閉的村辦企業(yè)。讓我們去管企業(yè)，不懂啦！我們的經(jīng)理人都是從外面聘來的，他們都很專業(yè)，現(xiàn)在我們投資的項目還沒有一筆是失敗的。我們只需要管好那些職業(yè)經(jīng)理人就好啦！”

（三）有利于較好發(fā)揮產(chǎn)權激勵作用

從產(chǎn)權激勵看，混合所有制改造既有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)建立緊密型利益聯(lián)結機制，又能夠對利益雙方形成激勵與約束。產(chǎn)權結構混合所有制改造后，利益雙方均享有剩余索取權，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)能建立利益共享的紐帶關系，有利于社區(qū)群體對外來主體的接納，又有利于外部主體嵌入社區(qū)發(fā)展。對集體經(jīng)濟組織成員而言，因剩余所有權賦予，有助于社區(qū)成員參與村集體經(jīng)濟建設，能有效地調動各方發(fā)展村集體經(jīng)濟的積極性。例如，混合所有制改造后的陜西省禮泉縣袁家村，2018年村集體經(jīng)濟組織擬投資500萬元項目，向社區(qū)村民與外來商戶征求入股意愿時，村民與外來商戶積極性高漲，意向入股資金高達1億元，甚至有的村民直接說要入股300萬元。此外，在袁家村鄉(xiāng)村旅游業(yè)中，至今仍未出現(xiàn)過一起制假造假、欺瞞顧客的事件，無論是袁家村本村人還是外來商戶都非常珍視袁家村的口碑。這些事例均體現(xiàn)了剩余索取權賦予對各方激勵與約束的效果。

二、為什么混合所有制改造的農(nóng)村集體經(jīng)濟并不多見

（一）混合所有制改造現(xiàn)狀：發(fā)展的很不充分

理論分析與現(xiàn)實案例顯示，混合所有制改造有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，但是全國開展混合所有制改造的農(nóng)村集體經(jīng)濟數(shù)量還很少，村企合作程度還較淺。

從數(shù)量看，混合所有制改造的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不多。文獻調研中，筆者分析了中共中央組織部2018年出版著作《發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟》中列舉的典型村級集體經(jīng)濟案例。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟與外來企業(yè)開展合作的較多，但是村集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)建立混合所有制產(chǎn)權結構的不到3%。實地調研中，筆者2019年在浙江省德清縣、平湖市、奉化區(qū)以及陜西省禮泉縣、富平縣調研時發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展混合所有制改造的很少，即使是在德清縣、平湖市等農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革先行地區(qū)也很少見。

從深度看，已有案例混合所有制改造程度還不深。在社區(qū)開放上，雖然許多村集體經(jīng)濟組織吸納外來企業(yè)，甚至與之組建新的經(jīng)營實體，但僅僅是對外來企業(yè)開放了集體資產(chǎn)、資源的使用權，沒有開放集體資產(chǎn)的資格權與處置權。在產(chǎn)權混合上，理論上產(chǎn)權結構混合所有制改造后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)的權與責應是對等的，即雙方共享盈余分配權，又要同時承擔虧損義務。但是，我們觀察到的案例中，村集體經(jīng)濟組織僅享有收益分配權，而不承擔虧損的補償。如，寧波市滕頭村集體經(jīng)濟組織占股51%，但如遇經(jīng)營虧損時，滕頭村不承擔虧損風險;寧波市黃賢村不僅不承擔經(jīng)營虧損的補償，而且每年還享有20萬元的保底收入。

（二）混合所有制改造困境：面臨的“三個障礙”

農(nóng)村集體經(jīng)濟混合所有制改造涉及外來企業(yè)、村集體經(jīng)濟組織管理人員與普通農(nóng)民三類群體，受三項因素制約，這三類群體對混合所有制改造的積極性普遍不高。

從外來企業(yè)看，由于村集體資產(chǎn)只能在社區(qū)內封閉處置，企業(yè)參與混合所有制改造積極性不高。伴隨我國農(nóng)村集體產(chǎn)權“三權分置”改革加快，農(nóng)村集體產(chǎn)權在使用權配置上逐步解決了社區(qū)開放問題，但是在處置上仍然是封閉運行的。當村集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)組建公司發(fā)生虧損、產(chǎn)生債務且面臨資產(chǎn)處置時，集體資產(chǎn)只能在封閉的社區(qū)范圍內處置，因社區(qū)范圍較小，很難形成資產(chǎn)處置市場，最終只能處置外來企業(yè)資產(chǎn)以補償虧損。法律法規(guī)對外來企業(yè)先天的“不平等”，導致許多企業(yè)不愿意與村集體經(jīng)濟組織建立股份合作公司。一個工商資本企業(yè)家表達了這種困惑，“我們企業(yè)與村集體經(jīng)濟組織搞股份制，虧損時為什么只處置我們企業(yè)的資產(chǎn)？”筆者調研的混合所有制改造案例中，集體資產(chǎn)處置問題也沒有得到較好解決，集體資產(chǎn)也只能在村社范圍內流轉處置，企業(yè)克服資產(chǎn)被處置的方式主要有兩類：一是村集體是當?shù)厥痉洞?，能持續(xù)獲取政府項目扶持，村企合作經(jīng)營風險低;二是村集體具備特殊的資源，經(jīng)營前景可觀，企業(yè)與村集體搞股份制經(jīng)營風險也較低。

從村集體經(jīng)濟組織管理人員看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場法人地位不健全，村集體經(jīng)濟組織管理人員主動參與混合所有制改造積極性也不高。我國法律法規(guī)高度重視保護農(nóng)村集體資產(chǎn)，許多地區(qū)在相關條例中將保障農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失上升到與保護國有企業(yè)國有資產(chǎn)不流失同等高度，并強化了對農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的問責。

在村集體資產(chǎn)管理上，多數(shù)鄉(xiāng)村實行的是“村財鎮(zhèn)管”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的任何一筆支出、收入、資產(chǎn)運營等都要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理集體資產(chǎn)、資源與資金的機構即“三資辦”審核與批準，壓縮了村集體經(jīng)濟組織自主空間。浙江省寧波市某村支書記介紹到，“我的每一筆支出與運營，都要經(jīng)過三資辦同意，審批手續(xù)多、時間長，直接把我們的手腳給捆住了”。

在村集體資產(chǎn)風險防范和問責機制上，我國關于農(nóng)村集體資產(chǎn)的風險防范機制普遍不健全，關于集體資產(chǎn)流失問責的相關規(guī)定也不清晰，尤其是非人為因素導致的村集體資產(chǎn)流失問題，如何判定、怎么問責等系列操作層面的管理辦法還不清晰，疊加當前審計問責趨嚴，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織寧肯不作為，也不愿意與村外企業(yè)組建混合所有制公司。浙江省平湖市某領導干部介紹道，“集體經(jīng)濟的風險防范機制沒有建立，賬目監(jiān)督機制、虧損折算辦法等都不健全，許多村都不敢太冒進，我們平湖市農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式大多是租賃經(jīng)濟，做混合所有制的很少”。

筆者調研的混合所有制改造的案例中，由于這些村莊集體經(jīng)濟組織帶頭人市場化意識較高，能夠承受與承擔風險，疊加村集體資產(chǎn)被處置可能性低，以及部分村莊還能獲取穩(wěn)定的固定收益，因而這些村集體經(jīng)濟組織帶頭人才愿意實施集體經(jīng)濟的混合所有制改造。但是，多數(shù)的村集體經(jīng)濟組織帶頭人是不具備這種市場化意識與風險承受能力的。

事實上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集體資產(chǎn)管理、風險防范與問責機制上遭遇的困惑，核心問題反映的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場法人地位不健全的問題，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的不具備完整的“財權”與“事權”，其市場地位與社會對其經(jīng)濟功能的期盼不匹配。調研案例中，如袁家村、滕頭村依托村集體經(jīng)濟組織成立下屬企業(yè)來履行集體經(jīng)濟組織市場法人地位，但現(xiàn)實中較少有村集體經(jīng)濟組織具備這種變通能力。

從農(nóng)民群體看，由于農(nóng)民具有天然的風險厭惡特征，對村集體經(jīng)濟組織混合所有制改造積極性也不高。某位企業(yè)負責人談道，“農(nóng)民看到的是眼前的利益，關注的是我到底能獲得多少的、確切的收入，不喜歡不確定的股份;另外，股份合作盈利了好辦，虧損了，農(nóng)民才不管企業(yè)虧不虧”。以陜西省禮泉縣袁家村為例，在村莊起步發(fā)展期間，村民也不愿意入股。在市場經(jīng)濟發(fā)達、市場意識超前的浙江地區(qū)，農(nóng)民尚且缺乏“冒險”精神，如浙江省平湖市某干部談道，“平湖市的農(nóng)村集體經(jīng)濟主要是以租賃土地、門面等方式實現(xiàn)的”，寧波市有的村集體經(jīng)濟組織寧肯將集體資金存在銀行吃利息，也不愿意去搞投資，怕有市場風險。

筆者調研的幾個混合所有制改造的案例村莊中，多數(shù)村莊采取的是“固定收益+分紅”的方式，也是為了適應農(nóng)民風險天然厭惡的特征。

三、推進農(nóng)村集體經(jīng)濟混合所有制改造的幾點建議

理論與實踐證明，混合所有制改造理應成為農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)的重要形式。圍繞當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織混合所有制改造面臨的主要問題，為推進農(nóng)村集體經(jīng)濟混合所有制改造、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)，有如下建議。

第一，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)跨村流轉、處置的辦法。針對村集體資產(chǎn)社區(qū)封閉化處置導致企業(yè)參與混合所有制改造積極性不高的問題，要積極適時推動相關法律的修訂工作，允許農(nóng)村集體資產(chǎn)跨村流轉、處置。建議借鑒承包地“三權分置”的經(jīng)驗辦法。推進農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權與使用權分置，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依托各地農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，先行試行集體資產(chǎn)縣域內跨社區(qū)流轉，形成路徑與經(jīng)驗后，逐步推進集體資產(chǎn)跨縣域流轉，擴大村集體資產(chǎn)處置范圍。

第二，加快健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位。圍繞集體資產(chǎn)管理、風險防范與問責不健全等問題，要在完善集體經(jīng)濟組織法人地位上下功夫。一是要加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作，頒發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織辦理銀行賬戶。二是鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位實現(xiàn)形式，如依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立的資產(chǎn)管理公司運營集體資產(chǎn)的做法值得鼓勵與借鑒。三是營造寬松的集體資產(chǎn)混合所有制改造工作環(huán)境。要向村集體經(jīng)濟組織下放集體資產(chǎn)經(jīng)營管理權限，探索借鑒國有企業(yè)“管資產(chǎn)”的管理方式，而不是干涉村集體經(jīng)濟組織具體運營管理工作，引導地方農(nóng)業(yè)部門加快建立農(nóng)村集體經(jīng)濟運營風險防范機制、賬目監(jiān)督機制與虧損折算辦法等;對因市場因素導致集體資產(chǎn)損失，要減少或豁免對村集體經(jīng)濟組織管理人員的問責;強化對村集體經(jīng)濟組織管理人員的激勵，鼓勵各地區(qū)對管理人員實施“基本報酬+績效考核+集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)收獎勵”的報酬補貼制度。

第三，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟混合所有制改造典型案例宣傳推廣。由于短期內我國農(nóng)民風險厭惡特征難以改變，農(nóng)民更喜歡實實在在的穩(wěn)定收入，建議在推進集體經(jīng)濟混合所有制改造中充分尊重農(nóng)民意愿，加強對典型案例的宣傳工作，逐步引導農(nóng)民接受股份制，推動村集體經(jīng)濟組織與外來企業(yè)、社會資本等建立“收益共享、風險共擔”的利益共同體，發(fā)揮好產(chǎn)權激勵作用。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)所）