特朗普政府放松規(guī)制改革對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)影響分析

□ 文 陳維宣 呼麗夢(mèng) 吳緒亮

近年來，美國(guó)特朗普政府在放松規(guī)制和簡(jiǎn)政放權(quán)等方面持續(xù)發(fā)力，推動(dòng)了很多針對(duì)性改革舉措，對(duì)各行各業(yè)均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。據(jù)美國(guó)近日發(fā)布的《2020年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》顯示，自特朗普放松規(guī)制改革政策實(shí)施以來，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的相對(duì)價(jià)格平均每年下降2.28%。實(shí)際上，受放松規(guī)制政策的影響，不只是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)消費(fèi)者和寬帶用戶從中受益，也有助于推動(dòng)整個(gè)行業(yè)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

特朗普的放松規(guī)制改革雖然有一定爭(zhēng)議，但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的積極影響不容忽視，相關(guān)改革做法得失值得關(guān)注和深入研究。本文綜合《2020年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》、白宮官網(wǎng)文件等相關(guān)資料，分析了特朗普政府放松規(guī)制改革對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響，以期為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和國(guó)家數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力提升提供有益借鑒。

一、特朗普政府的放松規(guī)制改革

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在特朗普就任總統(tǒng)之前，美國(guó)聯(lián)邦政府在2000-2016年間平均每年增加279項(xiàng)重大監(jiān)管法規(guī)，其中具有重大經(jīng)濟(jì)意義的監(jiān)管法規(guī)每年平均增長(zhǎng)53項(xiàng)。特朗普在競(jìng)選期間對(duì)此大加批評(píng)，認(rèn)為這些不斷增長(zhǎng)的迷宮般的規(guī)制政策，限制了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，摧毀了數(shù)以百萬計(jì)的就業(yè)崗位，并嚴(yán)重抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2017年1月，特朗普就任總統(tǒng)之后，他明確表示，幾十年來持續(xù)積累的監(jiān)管政策使美國(guó)經(jīng)濟(jì)付出了高昂的代價(jià)，因此推動(dòng)聯(lián)邦政府對(duì)待監(jiān)管態(tài)度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，放松規(guī)制成為特朗普新政的重要內(nèi)容。在此背景下，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，特朗普就任總統(tǒng)標(biāo)志著美國(guó)迎來一個(gè)全面放松規(guī)制的新時(shí)代。

為了減少繁瑣的和不必要的監(jiān)管政策，并降低新法規(guī)的增長(zhǎng)速度，特朗普在上任伊始就放出了“大招”，即發(fā)布了第13771號(hào)行政命令，要求聯(lián)邦各部門和機(jī)構(gòu)每發(fā)布一項(xiàng)新的監(jiān)管規(guī)則，就要先廢除兩項(xiàng)舊的監(jiān)管規(guī)則。在特朗普近乎執(zhí)著的推動(dòng)之下，自2017年1月至2019年底，美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)通過了393項(xiàng)放松規(guī)制措施，并且僅發(fā)布了52項(xiàng)新的監(jiān)管措施，放松規(guī)制措施與發(fā)布規(guī)制措施的比率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了最初2：1的要求，趨近8：1。

特朗普的放松規(guī)制改革雖然招致了很多的批評(píng)意見，但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確實(shí)取得了顯著的成功，在藥品和互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的放松規(guī)制均成為推動(dòng)這些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。在特朗普放松?guī)制政策的作用下，政府監(jiān)管成本大幅下降，從而促使就業(yè)市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大，生產(chǎn)率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得到提升，并推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月，美國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)連續(xù)擴(kuò)張達(dá)到127個(gè)月，這在美國(guó)歷史上是最長(zhǎng)的一次擴(kuò)張。根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)（CEA）的估計(jì)，放松規(guī)制改革將會(huì)在5-10年后完全產(chǎn)生效力，這種新的監(jiān)管方式將使每戶家庭的實(shí)際收入平均每年增加3100美元。

二、放松規(guī)制對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響

在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，特朗普政府的邏輯是，放松規(guī)制可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高生產(chǎn)率，從而實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)價(jià)格的降低。這一改革思路得到了經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的支撐，根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的估計(jì)結(jié)果，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的相對(duì)價(jià)格在2006年12月-2016年12月的10年時(shí)間里，平均每年下降1.83%；而自2016年12月開始的過去34個(gè)月里，平均每年下降2.28%。價(jià)格降低不僅能夠增加消費(fèi)者剩余，使消費(fèi)者獲益，而且也會(huì)為整個(gè)行業(yè)創(chuàng)造額外收益，并最終促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)放松規(guī)制的一個(gè)代表性舉措是寬帶隱私政策改變。在2016年以前，除非客戶“選擇不參與”數(shù)據(jù)共享，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商（ISP）們一般被允許使用和共享客戶的個(gè)人數(shù)據(jù)，比如互聯(lián)網(wǎng)瀏覽歷史等等，這在當(dāng)時(shí)是行業(yè)慣例。由于大量的用戶使用了默認(rèn)的共享選項(xiàng)，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商既可以從用戶訂閱費(fèi)用中獲得收入，也可以從使用或共享客戶數(shù)據(jù)中獲得收入。這也就是說，消費(fèi)者實(shí)際上是通過部分付費(fèi)以及提供個(gè)人數(shù)據(jù)來支付訂閱服務(wù)的費(fèi)用，從而形成一種有特色的商業(yè)模式。

然而，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）在2016年出臺(tái)了一項(xiàng)寬帶隱私規(guī)定，禁止了此前廣泛使用的“選擇退出”（opt-out）操作。該規(guī)定于2017年1月3日正式生效，要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商只能允許用戶用金錢支付訂閱費(fèi)用，也就是使用“選擇加入”（opt-in）操作。事實(shí)上，這一規(guī)定早在2016年以前就初露端倪，因?yàn)槊绹?guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)在2015年就已宣布根據(jù)《電信法》將互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商（ISP）重新歸類為普通運(yùn)營(yíng)商。

但是，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)的規(guī)定在特朗普上臺(tái)后受阻，2017年國(guó)會(huì)通過了特朗普根據(jù)《國(guó)會(huì)審查法案》（Congressional Review Act）簽署的一項(xiàng)反對(duì)決議，從而推翻了2016年FCC制定的規(guī)則，恢復(fù)了2016年以前保護(hù)客戶隱私的監(jiān)管方式，并阻止未來的政府采取相似網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的措施。特朗普通過這一行動(dòng)向市場(chǎng)主體明確了政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)放松規(guī)制的強(qiáng)烈信號(hào)，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商市場(chǎng)得以繼續(xù)以較低的訂閱費(fèi)持續(xù)發(fā)展，而擔(dān)心隱私的消費(fèi)者也可以選擇退出并要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商不共享自己的個(gè)人數(shù)據(jù)。不過，根據(jù)對(duì)2013年美國(guó)電話電報(bào)公司（AT&T）推出的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)惠方案的調(diào)查報(bào)道，絕大多數(shù)消費(fèi)者都會(huì)選擇允許數(shù)據(jù)共享，以便有資格獲得更低的訂購(gòu)費(fèi)（每個(gè)月至少可以便宜29美元）。

統(tǒng)計(jì)顯示，推翻FCC的optin規(guī)則確實(shí)可以降低有線和無線互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的價(jià)格?！?020年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》的估算結(jié)果表明，這兩項(xiàng)服務(wù)的價(jià)格下降幅度都相當(dāng)于每位客戶可以在訂閱期間節(jié)省約40美元，差不多等于得到零售客戶許可后獲取其個(gè)人數(shù)據(jù)的估算成本。

總而言之，在扣除消費(fèi)者提供個(gè)人信息的成本，再加上增加的生產(chǎn)者剩余后，推翻這一“opt-in”規(guī)則可以實(shí)現(xiàn)每年約110億美元的凈節(jié)約。此外，放松規(guī)制還會(huì)鼓勵(lì)資本和勞動(dòng)力總供給的增加，以及促進(jìn)包括在線廣告在內(nèi)的其他認(rèn)為消費(fèi)者數(shù)據(jù)有價(jià)值的市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)?！?020年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》預(yù)計(jì)這些影響后續(xù)將進(jìn)一步推動(dòng)每年創(chuàng)造額外約50億美元的凈收益，相應(yīng)的額外實(shí)際收入約為每年110億美元。雖然這些數(shù)字與其他市場(chǎng)的總體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比微不足道，但與市場(chǎng)在受到監(jiān)管時(shí)的狀態(tài)相比卻意義重大。此外，在5-10年后，當(dāng)放松規(guī)制的影響完全產(chǎn)生效力時(shí)，對(duì)實(shí)際收入的總影響估計(jì)可達(dá)到220億美元。

在特朗普上臺(tái)之前，2015年通過的另一項(xiàng)FCC監(jiān)管法案限制了互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的垂直定價(jià)安排——即互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商與網(wǎng)飛（Netflix）和雅虎（Yahoo）等互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商之間的貨幣交易。2015年的規(guī)定還加強(qiáng)了政府對(duì)通信服務(wù)的監(jiān)管，使得這些公司難以迅速應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，難以在市場(chǎng)上提供新的產(chǎn)品和服務(wù)。通過“恢復(fù)互聯(lián)網(wǎng)自由”的命令，F(xiàn)CC取消了對(duì)于垂直定價(jià)和其他對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司的嚴(yán)格限制，回歸到了《通信法》第一章對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的監(jiān)管程度。

相關(guān)的學(xué)術(shù)研究表明，寬帶的垂直定價(jià)限制顯著降低了寬帶用戶所獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，且用戶增長(zhǎng)與監(jiān)管程度呈顯著負(fù)相關(guān)。比如，2008年Hazlett和Caliskan研究了適用于美國(guó)數(shù)字用戶線服務(wù)（DSL）而非電纜調(diào)制解調(diào)器（CM）接入的“開放接入”限制。他們發(fā)現(xiàn)，在對(duì)DSL服務(wù)的限制放松三年后，即從2003年到2005年，美國(guó)DSL訂閱量增長(zhǎng)了約31%，而美國(guó)CM的訂閱量相對(duì)于發(fā)展趨勢(shì)略有增長(zhǎng)。截至2006年底，DSL用戶數(shù)量比2003年第一季度前的數(shù)字用戶數(shù)量增長(zhǎng)了約65%，比2003年第一季度前的數(shù)字用戶數(shù)量增長(zhǎng)了800-1000萬戶。與此同時(shí)，加拿大的DSL和CM訂閱并沒有經(jīng)歷監(jiān)管上的變化，訂閱用戶也沒有隨著趨勢(shì)而增加。將這些發(fā)現(xiàn)應(yīng)用到2017-2027年的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商市場(chǎng)，他們測(cè)算發(fā)現(xiàn)，通過取消垂直定價(jià)規(guī)則，特朗普政府“恢復(fù)互聯(lián)網(wǎng)自由”的舉措每年將增加500多億美元的實(shí)際收入，其中消費(fèi)者福利每年將增加近400億美元。

三、美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)放松規(guī)制的啟示

通過考察特朗普政府的放松規(guī)制政策改革及其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的影響，可以發(fā)現(xiàn)政府放松規(guī)制政策，不僅為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)創(chuàng)造了更加寬松的發(fā)展環(huán)境，促使其增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)并提高生產(chǎn)力，而且也為用戶帶來諸多好處，降低了消費(fèi)者使用互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的費(fèi)用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有助于推動(dòng)整個(gè)行業(yè)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。特朗普政府的這種放松規(guī)制的做法也為我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管提供了有益的啟示。

第一，放松互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)規(guī)制政策是應(yīng)對(duì)新產(chǎn)業(yè)革命條件下全球科技競(jìng)爭(zhēng)的重要策略。近幾年來，德國(guó)和英國(guó)等歐洲國(guó)家紛紛提出各自的高科技發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是將互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的人工智能視為引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關(guān)鍵核心技術(shù)。特朗普政府放松規(guī)制政策，其短期目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的戰(zhàn)略意圖，長(zhǎng)期目標(biāo)則在于在新產(chǎn)業(yè)革命中保持并增強(qiáng)美國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于中國(guó)而言，我們需要積極重視美國(guó)以及全球范圍內(nèi)的這種監(jiān)管趨勢(shì)轉(zhuǎn)向。在新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治條件下，堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管原則，在方向上應(yīng)從強(qiáng)化規(guī)制轉(zhuǎn)向放松規(guī)制，方式上應(yīng)從差異性規(guī)制轉(zhuǎn)向公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制，方法上應(yīng)從正面清單制轉(zhuǎn)向負(fù)面清單制，流程上應(yīng)從前置審批轉(zhuǎn)向后置監(jiān)管，機(jī)制上應(yīng)注重使用“規(guī)制沙盒”。

第二，權(quán)衡政府監(jiān)管、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和科技創(chuàng)新之間的矛盾。高強(qiáng)度的政府監(jiān)管，不僅擴(kuò)大了政府的監(jiān)管成本支出，提高了公共財(cái)政壓力，而且將會(huì)在經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生強(qiáng)烈的結(jié)構(gòu)性影響。與大型公司不同，中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)通常沒有能力組建專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)和合規(guī)人員隊(duì)伍，這使得這些企業(yè)在理解和遵守監(jiān)管法規(guī)方面的壓力變得特別繁重。即使是對(duì)大型企業(yè)而言，繁重的監(jiān)管規(guī)則也會(huì)在一定程度上限制企業(yè)正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。出于合規(guī)的考慮，企業(yè)通常會(huì)采取更加謹(jǐn)慎的市場(chǎng)行為，降低了市場(chǎng)中的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，會(huì)將更多的資源投入到合規(guī)部門，減少進(jìn)行技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新的投入，降低了企業(yè)的創(chuàng)新能力。

第三，明確政府監(jiān)管邊界，權(quán)衡加強(qiáng)監(jiān)管與隱私保護(hù)。隱私保護(hù)通常被作為加強(qiáng)監(jiān)管的理由，但是我們也需要注意到，加強(qiáng)監(jiān)管的政策有效性的實(shí)現(xiàn)。無論加強(qiáng)或放松規(guī)制，消費(fèi)者都會(huì)對(duì)個(gè)人隱私進(jìn)行估價(jià)，如果其對(duì)個(gè)人隱私的估價(jià)小于或等于企業(yè)提供的服務(wù)價(jià)格，那么消費(fèi)者就會(huì)愿意交換比隱私價(jià)格更高的服務(wù)。這表明，“一刀切”和強(qiáng)制性的監(jiān)管措施，不僅破壞了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ瑫r(shí)也會(huì)損害消費(fèi)者利益。當(dāng)然，放松規(guī)制也并不意味著直接解除所有的規(guī)制措施，在制定監(jiān)管政策時(shí)，市場(chǎng)失靈和信息不對(duì)稱的情形也需要考慮進(jìn)來。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管政策與隱私保護(hù)之間的政策有效性研究，明確政府的監(jiān)管邊界，制定最優(yōu)的監(jiān)管政策，使社會(huì)福利最大化?！?/p>