特朗普政府放松規(guī)制改革對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)影響分析

□ 文 陳維宣 呼麗夢 吳緒亮

近年來，美國特朗普政府在放松規(guī)制和簡政放權等方面持續(xù)發(fā)力，推動了很多針對性改革舉措，對各行各業(yè)均產(chǎn)生了深遠影響。據(jù)美國近日發(fā)布的《2020年總統(tǒng)經(jīng)濟報告》顯示，自特朗普放松規(guī)制改革政策實施以來，美國互聯(lián)網(wǎng)服務的相對價格平均每年下降2.28%。實際上，受放松規(guī)制政策的影響，不只是互聯(lián)網(wǎng)服務消費者和寬帶用戶從中受益，也有助于推動整個行業(yè)及社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。

特朗普的放松規(guī)制改革雖然有一定爭議，但在經(jīng)濟領域的積極影響不容忽視，相關改革做法得失值得關注和深入研究。本文綜合《2020年總統(tǒng)經(jīng)濟報告》、白宮官網(wǎng)文件等相關資料，分析了特朗普政府放松規(guī)制改革對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的經(jīng)濟影響，以期為我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、新舊動能轉換和國家數(shù)字競爭力提升提供有益借鑒。

一、特朗普政府的放松規(guī)制改革

據(jù)統(tǒng)計，在特朗普就任總統(tǒng)之前，美國聯(lián)邦政府在2000-2016年間平均每年增加279項重大監(jiān)管法規(guī)，其中具有重大經(jīng)濟意義的監(jiān)管法規(guī)每年平均增長53項。特朗普在競選期間對此大加批評，認為這些不斷增長的迷宮般的規(guī)制政策，限制了行業(yè)競爭，摧毀了數(shù)以百萬計的就業(yè)崗位，并嚴重抑制了經(jīng)濟增長。

2017年1月，特朗普就任總統(tǒng)之后，他明確表示，幾十年來持續(xù)積累的監(jiān)管政策使美國經(jīng)濟付出了高昂的代價，因此推動聯(lián)邦政府對待監(jiān)管態(tài)度發(fā)生了根本性轉變，放松規(guī)制成為特朗普新政的重要內(nèi)容。在此背景下，很多經(jīng)濟學家認為，特朗普就任總統(tǒng)標志著美國迎來一個全面放松規(guī)制的新時代。

為了減少繁瑣的和不必要的監(jiān)管政策，并降低新法規(guī)的增長速度，特朗普在上任伊始就放出了“大招”，即發(fā)布了第13771號行政命令，要求聯(lián)邦各部門和機構每發(fā)布一項新的監(jiān)管規(guī)則，就要先廢除兩項舊的監(jiān)管規(guī)則。在特朗普近乎執(zhí)著的推動之下，自2017年1月至2019年底，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)通過了393項放松規(guī)制措施，并且僅發(fā)布了52項新的監(jiān)管措施，放松規(guī)制措施與發(fā)布規(guī)制措施的比率已經(jīng)遠遠超過了最初2：1的要求，趨近8：1。

特朗普的放松規(guī)制改革雖然招致了很多的批評意見，但在經(jīng)濟領域確實取得了顯著的成功，在藥品和互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的放松規(guī)制均成為推動這些領域經(jīng)濟增長的重要動力。在特朗普放松規(guī)制政策的作用下，政府監(jiān)管成本大幅下降，從而促使就業(yè)市場進一步擴大，生產(chǎn)率和市場競爭得到提升，并推動美國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健擴張。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年12月，美國經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)擴張達到127個月，這在美國歷史上是最長的一次擴張。根據(jù)美國總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會（CEA）的估計，放松規(guī)制改革將會在5-10年后完全產(chǎn)生效力，這種新的監(jiān)管方式將使每戶家庭的實際收入平均每年增加3100美元。

二、放松規(guī)制對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的經(jīng)濟影響

在互聯(lián)網(wǎng)領域，特朗普政府的邏輯是，放松規(guī)制可以促進競爭和提高生產(chǎn)率，從而實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)服務價格的降低。這一改革思路得到了經(jīng)濟數(shù)據(jù)的支撐，根據(jù)美國總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會的估計結果，互聯(lián)網(wǎng)服務的相對價格在2006年12月-2016年12月的10年時間里，平均每年下降1.83%；而自2016年12月開始的過去34個月里，平均每年下降2.28%。價格降低不僅能夠增加消費者剩余，使消費者獲益，而且也會為整個行業(yè)創(chuàng)造額外收益，并最終促進社會經(jīng)濟良性發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)放松規(guī)制的一個代表性舉措是寬帶隱私政策改變。在2016年以前，除非客戶“選擇不參與”數(shù)據(jù)共享，互聯(lián)網(wǎng)服務提供商（ISP）們一般被允許使用和共享客戶的個人數(shù)據(jù)，比如互聯(lián)網(wǎng)瀏覽歷史等等，這在當時是行業(yè)慣例。由于大量的用戶使用了默認的共享選項，互聯(lián)網(wǎng)服務提供商既可以從用戶訂閱費用中獲得收入，也可以從使用或共享客戶數(shù)據(jù)中獲得收入。這也就是說，消費者實際上是通過部分付費以及提供個人數(shù)據(jù)來支付訂閱服務的費用，從而形成一種有特色的商業(yè)模式。

然而，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）在2016年出臺了一項寬帶隱私規(guī)定，禁止了此前廣泛使用的“選擇退出”（opt-out）操作。該規(guī)定于2017年1月3日正式生效，要求互聯(lián)網(wǎng)服務提供商只能允許用戶用金錢支付訂閱費用，也就是使用“選擇加入”（opt-in）操作。事實上，這一規(guī)定早在2016年以前就初露端倪，因為美國聯(lián)邦通信委員會在2015年就已宣布根據(jù)《電信法》將互聯(lián)網(wǎng)服務提供商（ISP）重新歸類為普通運營商。

但是，美國聯(lián)邦通信委員會的規(guī)定在特朗普上臺后受阻，2017年國會通過了特朗普根據(jù)《國會審查法案》（Congressional Review Act）簽署的一項反對決議，從而推翻了2016年FCC制定的規(guī)則，恢復了2016年以前保護客戶隱私的監(jiān)管方式，并阻止未來的政府采取相似網(wǎng)絡安全監(jiān)管的措施。特朗普通過這一行動向市場主體明確了政府對互聯(lián)網(wǎng)市場放松規(guī)制的強烈信號，互聯(lián)網(wǎng)服務提供商市場得以繼續(xù)以較低的訂閱費持續(xù)發(fā)展，而擔心隱私的消費者也可以選擇退出并要求互聯(lián)網(wǎng)服務提供商不共享自己的個人數(shù)據(jù)。不過，根據(jù)對2013年美國電話電報公司（AT&T）推出的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)惠方案的調(diào)查報道，絕大多數(shù)消費者都會選擇允許數(shù)據(jù)共享，以便有資格獲得更低的訂購費（每個月至少可以便宜29美元）。

統(tǒng)計顯示，推翻FCC的optin規(guī)則確實可以降低有線和無線互聯(lián)網(wǎng)服務的價格?！?020年總統(tǒng)經(jīng)濟報告》的估算結果表明，這兩項服務的價格下降幅度都相當于每位客戶可以在訂閱期間節(jié)省約40美元，差不多等于得到零售客戶許可后獲取其個人數(shù)據(jù)的估算成本。

總而言之，在扣除消費者提供個人信息的成本，再加上增加的生產(chǎn)者剩余后，推翻這一“opt-in”規(guī)則可以實現(xiàn)每年約110億美元的凈節(jié)約。此外，放松規(guī)制還會鼓勵資本和勞動力總供給的增加，以及促進包括在線廣告在內(nèi)的其他認為消費者數(shù)據(jù)有價值的市場的競爭?！?020年總統(tǒng)經(jīng)濟報告》預計這些影響后續(xù)將進一步推動每年創(chuàng)造額外約50億美元的凈收益，相應的額外實際收入約為每年110億美元。雖然這些數(shù)字與其他市場的總體經(jīng)濟活動相比微不足道，但與市場在受到監(jiān)管時的狀態(tài)相比卻意義重大。此外，在5-10年后，當放松規(guī)制的影響完全產(chǎn)生效力時，對實際收入的總影響估計可達到220億美元。

在特朗普上臺之前，2015年通過的另一項FCC監(jiān)管法案限制了互聯(lián)網(wǎng)服務提供商的垂直定價安排——即互聯(lián)網(wǎng)服務提供商與網(wǎng)飛（Netflix）和雅虎（Yahoo）等互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商之間的貨幣交易。2015年的規(guī)定還加強了政府對通信服務的監(jiān)管，使得這些公司難以迅速應對競爭，難以在市場上提供新的產(chǎn)品和服務。通過“恢復互聯(lián)網(wǎng)自由”的命令，F(xiàn)CC取消了對于垂直定價和其他對互聯(lián)網(wǎng)公司的嚴格限制，回歸到了《通信法》第一章對互聯(lián)網(wǎng)服務提供商的監(jiān)管程度。

相關的學術研究表明，寬帶的垂直定價限制顯著降低了寬帶用戶所獲得服務的數(shù)量和質量，且用戶增長與監(jiān)管程度呈顯著負相關。比如，2008年Hazlett和Caliskan研究了適用于美國數(shù)字用戶線服務（DSL）而非電纜調(diào)制解調(diào)器（CM）接入的“開放接入”限制。他們發(fā)現(xiàn)，在對DSL服務的限制放松三年后，即從2003年到2005年，美國DSL訂閱量增長了約31%，而美國CM的訂閱量相對于發(fā)展趨勢略有增長。截至2006年底，DSL用戶數(shù)量比2003年第一季度前的數(shù)字用戶數(shù)量增長了約65%，比2003年第一季度前的數(shù)字用戶數(shù)量增長了800-1000萬戶。與此同時，加拿大的DSL和CM訂閱并沒有經(jīng)歷監(jiān)管上的變化，訂閱用戶也沒有隨著趨勢而增加。將這些發(fā)現(xiàn)應用到2017-2027年的互聯(lián)網(wǎng)服務提供商市場，他們測算發(fā)現(xiàn)，通過取消垂直定價規(guī)則，特朗普政府“恢復互聯(lián)網(wǎng)自由”的舉措每年將增加500多億美元的實際收入，其中消費者福利每年將增加近400億美元。

三、美國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)放松規(guī)制的啟示

通過考察特朗普政府的放松規(guī)制政策改革及其對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的影響，可以發(fā)現(xiàn)政府放松規(guī)制政策，不僅為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)創(chuàng)造了更加寬松的發(fā)展環(huán)境，促使其增強競爭并提高生產(chǎn)力，而且也為用戶帶來諸多好處，降低了消費者使用互聯(lián)網(wǎng)服務的費用，從長遠來看有助于推動整個行業(yè)及社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。特朗普政府的這種放松規(guī)制的做法也為我國簡政放權和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管提供了有益的啟示。

第一，放松互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)規(guī)制政策是應對新產(chǎn)業(yè)革命條件下全球科技競爭的重要策略。近幾年來，德國和英國等歐洲國家紛紛提出各自的高科技發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是將互聯(lián)網(wǎng)領域的人工智能視為引領新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關鍵核心技術。特朗普政府放松規(guī)制政策，其短期目標在于實現(xiàn)“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略意圖，長期目標則在于在新產(chǎn)業(yè)革命中保持并增強美國的國家競爭力。對于中國而言，我們需要積極重視美國以及全球范圍內(nèi)的這種監(jiān)管趨勢轉向。在新的國際經(jīng)濟政治條件下，堅持包容審慎的監(jiān)管原則，在方向上應從強化規(guī)制轉向放松規(guī)制，方式上應從差異性規(guī)制轉向公平競爭規(guī)制，方法上應從正面清單制轉向負面清單制，流程上應從前置審批轉向后置監(jiān)管，機制上應注重使用“規(guī)制沙盒”。

第二，權衡政府監(jiān)管、商業(yè)競爭和科技創(chuàng)新之間的矛盾。高強度的政府監(jiān)管，不僅擴大了政府的監(jiān)管成本支出，提高了公共財政壓力，而且將會在經(jīng)濟中產(chǎn)生強烈的結構性影響。與大型公司不同，中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)通常沒有能力組建專業(yè)的律師團隊和合規(guī)人員隊伍，這使得這些企業(yè)在理解和遵守監(jiān)管法規(guī)方面的壓力變得特別繁重。即使是對大型企業(yè)而言，繁重的監(jiān)管規(guī)則也會在一定程度上限制企業(yè)正當?shù)氖袌龈偁幮袨?。出于合?guī)的考慮，企業(yè)通常會采取更加謹慎的市場行為，降低了市場中的商業(yè)競爭；同時，會將更多的資源投入到合規(guī)部門，減少進行技術和業(yè)務創(chuàng)新的投入，降低了企業(yè)的創(chuàng)新能力。

第三，明確政府監(jiān)管邊界，權衡加強監(jiān)管與隱私保護。隱私保護通常被作為加強監(jiān)管的理由，但是我們也需要注意到，加強監(jiān)管的政策有效性的實現(xiàn)。無論加強或放松規(guī)制，消費者都會對個人隱私進行估價，如果其對個人隱私的估價小于或等于企業(yè)提供的服務價格，那么消費者就會愿意交換比隱私價格更高的服務。這表明，“一刀切”和強制性的監(jiān)管措施，不僅破壞了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ瑫r也會損害消費者利益。當然，放松規(guī)制也并不意味著直接解除所有的規(guī)制措施，在制定監(jiān)管政策時，市場失靈和信息不對稱的情形也需要考慮進來。因此，需要進一步加強對監(jiān)管政策與隱私保護之間的政策有效性研究，明確政府的監(jiān)管邊界，制定最優(yōu)的監(jiān)管政策，使社會福利最大化。■