PPP模式下水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及應(yīng)對(duì)研究

張 慧 武心嘉 盛 蒂 馬天儒

一、PPP 模式概念與內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnerships）模式在全球發(fā)展得如火如荼，水利工程中運(yùn)用的也越來(lái)越多。本文將PPP 模式理解為基于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)規(guī)定，公共部門和私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品及服務(wù)而建立長(zhǎng)期合作關(guān)系機(jī)制。

PPP 模式本質(zhì)上是公共資源與私人資源在數(shù)量、質(zhì)量上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到合作共贏。其目的是實(shí)現(xiàn)為公眾的公共產(chǎn)品和服務(wù)，完成公共部門職能的同時(shí)也為私營(yíng)部門帶來(lái)利益；在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的約束條件下，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平提升。

PPP 模式雖有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但由于PPP 模式的采購(gòu)過(guò)程更加復(fù)雜，因此PPP 模式相比傳統(tǒng)采購(gòu)模式有著更大的風(fēng)險(xiǎn)。在水利項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程均面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)控制目的在于降低或避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失，在已知PPP 模式下水利項(xiàng)目投資方常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)與應(yīng)對(duì)。

二、PPP 模式下水利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

1.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體

（1）政府部門

在PPP 模式水利項(xiàng)目的各參與方中，政府部門（即各級(jí)水行政主管部門）一般是公共部門的代表，在整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮著多重作用。政府部門作為項(xiàng)目的發(fā)起人和最終擁有者，要提供一定的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)資金并對(duì)項(xiàng)目融資進(jìn)行擔(dān)保，授予私營(yíng)部門合法的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，簽訂項(xiàng)目產(chǎn)品（服務(wù)）的購(gòu)買協(xié)議，修訂適合PPP 水利項(xiàng)目的法律和政策，創(chuàng)建良好且穩(wěn)定的政治環(huán)境并監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施。

（2）私營(yíng)部門

私營(yíng)部門（投資方）主要是以項(xiàng)目公司（SPC：Special Purpose Company)）形式來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，其中項(xiàng)目公司由私營(yíng)部門與政府協(xié)商后組建，政府部門可以參股但主要由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)公司的日常運(yùn)作。項(xiàng)目公司主要任務(wù)是：參加項(xiàng)目的投標(biāo)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等工作，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，項(xiàng)目公司選擇設(shè)計(jì)施工單位進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)并對(duì)整個(gè)工程實(shí)施監(jiān)督。項(xiàng)目竣工后，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益獲取利潤(rùn)并償還貸款。特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，將項(xiàng)目整體移交給政府。項(xiàng)目公司參與項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的所有工作，所以項(xiàng)目公司同政府部門一樣承擔(dān)著整個(gè)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）金融機(jī)構(gòu)

PPP 項(xiàng)目往往投資金額巨大，一般均需要向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，且貸款期限較長(zhǎng)。PPP 水利工程是屬于準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，社會(huì)效益占有很大比例，所以此類工程項(xiàng)目貸款的金融機(jī)構(gòu)主要包含銀行和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（國(guó)家所有、資金由政府提供，但自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧）。

由于國(guó)內(nèi)業(yè)界對(duì)PPP 模式理解還不夠深刻，企業(yè)的信用體系和法律體系不夠完善，銀行往往要求項(xiàng)目股東直接擔(dān)保來(lái)減小風(fēng)險(xiǎn)。因此金融機(jī)構(gòu)不作為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體。由于保險(xiǎn)協(xié)議的存在，保險(xiǎn)公司雖然不直接參與項(xiàng)目但也是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的重要組成部分。

此外，設(shè)計(jì)方、施工方、供應(yīng)方以及用戶方等參與方由于不主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理工作，如設(shè)計(jì)方、施工方、供應(yīng)方等三方的風(fēng)險(xiǎn)可以看為私營(yíng)機(jī)構(gòu)將自身的風(fēng)險(xiǎn)向其轉(zhuǎn)移，因此不單獨(dú)將這幾方當(dāng)作風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體，將公共部門、私營(yíng)部門為核心來(lái)分析PPP 模式下水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問(wèn)題。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的流程與結(jié)果

（1）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的流程

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的流程見(jiàn)圖1。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果

依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主體、流程等的分析，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果如表1 所示。

三、PPP 模式下水利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

1.政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是PPP 水利項(xiàng)目中難以回避的風(fēng)險(xiǎn)，投資者對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目一般都會(huì)選擇放棄。其他情況下，需要采取一定的措施進(jìn)行政治風(fēng)險(xiǎn)管理。

首先，可通過(guò)購(gòu)買政治保險(xiǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門可以向保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買保險(xiǎn)；其次，可通過(guò)與政府部門簽訂協(xié)議，選擇國(guó)有企業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)盟，要求政府提供擔(dān)保，當(dāng)政治風(fēng)險(xiǎn)事件帶來(lái)不利影響時(shí)，政府予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；再有，可通過(guò)特許權(quán)協(xié)議清晰界定政府的權(quán)力和義務(wù)，明確政府監(jiān)管的行政范圍；最后，可與國(guó)際貨幣機(jī)構(gòu)（如世界銀行、亞洲投資發(fā)展銀行）建立合作關(guān)系，一定程度上也能應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

外匯風(fēng)險(xiǎn)一般是有外國(guó)資金參與的項(xiàng)目容易發(fā)生的各國(guó)對(duì)于貨幣兌換都有著法律的規(guī)定，如果所用貨幣是國(guó)際通用的，可以通過(guò)金融衍生工具來(lái)對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，但若像我國(guó)貨幣不是國(guó)際硬通幣就只能采用經(jīng)營(yíng)管理等方法來(lái)減小風(fēng)險(xiǎn)。

利率風(fēng)險(xiǎn)同外匯風(fēng)險(xiǎn)的管理模式相近，可以利用金融衍生工具來(lái)減小風(fēng)險(xiǎn)，或與政府簽訂協(xié)議約定利率，當(dāng)利率增長(zhǎng)率超過(guò)規(guī)定時(shí)，政府予以補(bǔ)償。

通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)在各國(guó)經(jīng)濟(jì)中是普遍存在的，是一種無(wú)法避免的風(fēng)險(xiǎn)，可以選用的措施主要有公私方法簽訂條款，約定價(jià)格，按通貨膨脹率進(jìn)行價(jià)格變更。

3.法律及合同風(fēng)險(xiǎn)

法律及合同風(fēng)險(xiǎn)中，法律風(fēng)險(xiǎn)一般是由國(guó)家控制的，但目前許多發(fā)展中國(guó)家的法律體系不是很完善。一般PPP 水利項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)主要由國(guó)家承擔(dān)。合同風(fēng)險(xiǎn)作為工程項(xiàng)目中普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要是由公私雙方共同承擔(dān)。

對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門可以通過(guò)與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議和擔(dān)保協(xié)議來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以選擇適當(dāng)?shù)膰?guó)際法在合同中進(jìn)行補(bǔ)充。對(duì)于合同風(fēng)險(xiǎn)，雙方可以在擬定合同時(shí)全面考慮，力求合同內(nèi)容無(wú)漏洞，履行合同時(shí)監(jiān)管是否有違約行為存在，違背合同后選擇法律手段來(lái)維護(hù)權(quán)益來(lái)應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)。

4.建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP 水利項(xiàng)目在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)中主要存在成本費(fèi)用、工期延誤、質(zhì)量不合格、設(shè)計(jì)不合理等風(fēng)險(xiǎn)，必須采用措施予以控制。

（1）工程成本風(fēng)險(xiǎn)

成本風(fēng)險(xiǎn)是水利項(xiàng)目建成過(guò)程中最重要也是最容易發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，若成本管理不當(dāng)，引起資金缺口，項(xiàng)目可能延誤甚至中斷。主要采用措施有：在工程預(yù)算中準(zhǔn)備一定數(shù)量的備用現(xiàn)金；制定準(zhǔn)確、正確的計(jì)劃來(lái)控制成本；與材料供應(yīng)商、施工承包商簽訂固定價(jià)格合同等。

（2）工程延誤風(fēng)險(xiǎn)

在PPP 水利項(xiàng)目中，能否按期完工關(guān)系到項(xiàng)目能否如期盈利，更是關(guān)系到項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，加強(qiáng)對(duì)承包商的施工進(jìn)度管理，對(duì)進(jìn)度情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)提醒調(diào)整計(jì)劃；其次，對(duì)工程環(huán)境變化引起設(shè)計(jì)的變更和調(diào)整從而影響工期的，須向責(zé)任方追責(zé)以減小風(fēng)險(xiǎn)。

（3）工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

主要措施有：采取正確的質(zhì)量控制程序和監(jiān)督、激勵(lì)等措施；完善質(zhì)量管理體系；嚴(yán)格質(zhì)量控制過(guò)程；提升施工隊(duì)伍的技術(shù)水平、責(zé)任意識(shí)等。

（4）設(shè)計(jì)不合理風(fēng)險(xiǎn)

圖1 PPP 模式水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程圖

主要措施有：采取預(yù)先設(shè)計(jì)計(jì)劃，如對(duì)BIM 技術(shù)等優(yōu)秀的設(shè)計(jì)工具進(jìn)行提前設(shè)計(jì)；選取設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）方式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，向設(shè)計(jì)方轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等。

表1 PPP 模式水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一般結(jié)果表

5.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)主要應(yīng)對(duì)措施有：采取適合的運(yùn)營(yíng)管理模式，選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，簽訂運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同；明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，為控制運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，在合同中可以制定獎(jiǎng)懲的成本底線；提升運(yùn)營(yíng)管理人員的水平。

6.市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵在于預(yù)防。主要應(yīng)對(duì)措施有：在項(xiàng)目前期決策階段，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行可靠分析并需求預(yù)測(cè)；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，與政府部門簽訂長(zhǎng)期的產(chǎn)品銷售協(xié)議來(lái)減小風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)產(chǎn)品價(jià)格采取浮動(dòng)定價(jià)或固定定價(jià)，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)變化來(lái)調(diào)整，從而降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

7.自然風(fēng)險(xiǎn)

自然風(fēng)險(xiǎn)主要包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)緩解來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。

（1）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)詳細(xì)研究環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，采用嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施；聘請(qǐng)環(huán)境保護(hù)專家來(lái)制定科學(xué)可行的環(huán)保方案；將環(huán)境保護(hù)納入長(zhǎng)久監(jiān)控范圍內(nèi)，對(duì)可能引起的污染加強(qiáng)管制。

（2）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)有不可預(yù)測(cè)性等特點(diǎn)，主要是指地震、洪水等自然災(zāi)害事故，主要應(yīng)對(duì)措施有：購(gòu)買保險(xiǎn)，對(duì)可以保險(xiǎn)的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行投保，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司；尋求政府資助，在遇到風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)可以獲得政府對(duì)關(guān)稅的調(diào)整、延長(zhǎng)PPP 水利項(xiàng)目的工期或一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、小結(jié)

本文主要研究了PPP 模式下水利項(xiàng)目的概念、內(nèi)涵和風(fēng)險(xiǎn)性，在已知常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上分析了PPP 模式下水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是通過(guò)對(duì)PPP 模式下水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體以及流程，得到了PPP 模式水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果；針對(duì)投資方的各類風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)用基本措施提出了具體的應(yīng)對(duì)措施。本文的研究成果可為PPP模式下水利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供參考，具有一定的借鑒意義■