“永不加賦”為何成了一句空話？

李文釗

清朝入主中原之后，吸取“明亡于加賦”的歷史教訓(xùn)，實(shí)施輕徭薄賦的政策，特別是康熙皇帝將人頭稅永遠(yuǎn)固定在康熙五十年（1711）的數(shù)字上，“嗣后所生人丁，免其加增錢糧”，也就是不管國(guó)家人口增長(zhǎng)多少，永遠(yuǎn)不再增加稅收。后來被總結(jié)為“滋生人丁，永不加賦”。雍正年間又實(shí)行“攤丁入畝”，把人頭稅攤到土地稅中，而且規(guī)定新開墾的土地也不再增稅。雖然政策這么好，但老百姓的負(fù)擔(dān)還是很重，甚至導(dǎo)致起義接連不斷。其實(shí)，所謂的“永不加賦”名不副實(shí)，其政策的背后隱藏著許多弊端，火耗就是其中之一。

什么是火耗？據(jù)《清朝文獻(xiàn)通考》記載：“錢糧出于田畝之中，火耗加于錢糧之外。”也就是說火耗是在正常征收的錢糧之外加收的賦稅。地方政府向朝廷運(yùn)送征收錢糧的過程中難免會(huì)有一些損耗，從老百姓手中收來的散碎銀子在上繳國(guó)庫(kù)之前要熔鑄成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大銀子，熔鑄過程也會(huì)有損耗，因此官府會(huì)向老百姓額外多征收一些錢糧，以使賦稅充足，這就是火耗。在清朝初期，火耗本是不合法但私下予以默認(rèn)的。那么為什么會(huì)出現(xiàn)這一奇葩現(xiàn)象呢？

清朝初期，中央政府要平定南明勢(shì)力、消滅各路起義軍和周邊部族如葛爾丹的反叛，籌措錢糧成為首要問題，于是中央政府便極力削減地方財(cái)政權(quán)力，減少存留給地方的財(cái)政銀兩，壓縮地方開支，導(dǎo)致地方財(cái)政緊張。如康熙七年（1668）中央與地方的財(cái)政比為86.9：13.1，后來中央政府又陸續(xù)裁掉了各地存留的部分銀兩，地方存留僅占全部財(cái)政收入的6.4%。各地政府的經(jīng)費(fèi)也遭到大幅度削減，如順治十三年（1656）朝廷一次性裁扣地方各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)75萬(wàn)兩之多，全部用作軍費(fèi)。

另外，為了防止地方形成像三藩割據(jù)那樣的勢(shì)力，中央仍然嚴(yán)格控制地方財(cái)政占比。

到了康熙中期，中央和地方的財(cái)政分配比例基本固定在82：18左右，并被歷代繼承下來。地方政府也要建設(shè)和發(fā)展，比如興修水利和道路，但是手里沒有錢怎么辦？各地官員只得巧立名目向老百姓攤派，攤派的最好方法就是加到火耗上。本來對(duì)于加征火耗這個(gè)事朝廷是不允許的，順治朝曾規(guī)定：“官吏征收錢糧私加火耗者，以贓論。”康熙皇帝也規(guī)定：“州縣官劫取火耗，加派私征，革職提問。”但隨著時(shí)間的發(fā)展，朝廷不得不默許了這種做法，深知地方政府因?yàn)樨?cái)政不足才出此下策，“若盡以此法一概繩人，則人皆獲罪，無所措手足矣”。

中央與地方財(cái)政分配不合理只是一方面，另一方面清代承襲明制，各級(jí)官員的俸祿非常少。清代一品官員全年正俸不過180兩銀子，往下依次遞減，九品官一年的俸祿不過45兩，除此以外，每正俸一兩，還有一石祿米。雖然雍正年間考慮官員收入水平低而進(jìn)行養(yǎng)廉銀改革，地方各級(jí)官員的俸祿都有了不同程度的增長(zhǎng)，但花費(fèi)也非常龐大。清代官員沒有公房、公車、差旅費(fèi)和公費(fèi)醫(yī)療，甚至連官服都要自己出錢購(gòu)買，還要養(yǎng)活一大家子，包括家眷和仆從。作為官員，每年還要在必不可少的社交上花掉一大筆錢。此外，編制內(nèi)的人員太少，官員必須自掏腰包花錢雇傭辦事人員。如在督撫衙門中，總督和巡撫必須自己出錢招聘大量的幕友、書辦和仆役;縣衙中知縣也不得不自掏腰包雇傭師爺、書吏和部分衙役。盡管如此，朝廷仍然想方設(shè)法地克扣俸祿?？滴鯐r(shí)期皇帝經(jīng)常要求官員們捐出俸祿以充實(shí)地方公用;嘉慶十九年（1814）為籌措軍費(fèi)，皇帝命令“在現(xiàn)任大小官員養(yǎng)廉銀內(nèi)分作十五年均勻攤扣歸款”。俸祿不足以彌補(bǔ)支出，官員們就只能加收火耗或貪污腐敗了。

還有就是陋規(guī)的存在。在沒有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源和收入不足的情況下，上級(jí)和底層官吏們只能分別通過手中的權(quán)力來“隱形”或直接勒索下級(jí)和老百姓以獲得收益，時(shí)間長(zhǎng)了就形成了陋規(guī)。各州各縣征收上來的錢糧，除了上交國(guó)庫(kù)之外還有盈余，這些盈余的錢會(huì)分一部分給布政使衙門官吏，布政使衙門再分一部分送給總督或巡撫。各稅關(guān)、漕運(yùn)管理衙門和鹽業(yè)莫不如此。以鹽業(yè)為例，清代實(shí)行鹽業(yè)專賣，鹽商通過政府頒發(fā)的“鹽引”壟斷鹽業(yè)獲得巨額收益，富了之后必然要“利益均沾”。雍正三年（1725）山西頒發(fā)了一萬(wàn)道新的鹽引，鹽商獲利豐厚，翌年就表示每年捐款五千兩作為該省的公費(fèi)。

此外，官員無論大小，都要定期向上司上交成為慣例的“禮”，這些禮包括但不限于以下范疇：下屬參拜剛剛到任的上司時(shí)的見面禮，逢年過節(jié)送的禮，紅白喜事及生日時(shí)的禮，感謝提拔而送的禮，上司升遷、調(diào)動(dòng)離任時(shí)送的禮，諸如此類。就連林則徐這樣的清官也公開收受。官員們一級(jí)一級(jí)地吃下來，大魚吃小魚，小魚吃蝦米，基層官員們就只能吃老百姓了。

另外，隨著清代人口不斷增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美洲白銀的大量流入導(dǎo)致通貨膨脹，“永不加賦”就只能變成不斷加賦。本來征收一百斤糧食，火耗加收一兩斤還算是合理的，但由于沒有明文規(guī)定，官員在征收火耗時(shí)不但隨意而且呈現(xiàn)愈加愈重之勢(shì)，“州縣火耗，每?jī)捎屑佣X者，有加四五錢者”，也就是說征收一百斤糧食，會(huì)多收二三十斤甚至四五十斤，損耗率極其不合理，甚至“稅輕耗重，數(shù)倍于正額者有之”，也就是火耗高于正常征收的數(shù)額。這樣一來，可笑的事情也就發(fā)生了：本應(yīng)征收三兩銀子，可火耗卻有三十兩之多，加在一起就是三十三兩，老百姓根本交不起錢，活不下去，最終導(dǎo)致貧困、逃亡甚至造反。

雍正皇帝上臺(tái)之后，改革財(cái)稅制度，實(shí)施“火耗歸公”，把火耗由私下征收變?yōu)楣_征收，把控制權(quán)由州縣收到各省督撫手中，一改過去“州縣存火耗以養(yǎng)上司”的現(xiàn)象，形成“上司撥火耗以養(yǎng)州縣”的局面，以彌補(bǔ)地方財(cái)政收入和官員俸祿的不足，同時(shí)確定并降低火耗標(biāo)準(zhǔn)，并且規(guī)定可以根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，雍正皇帝禁革一些陋規(guī)，取得了較好的效果。這樣，地方財(cái)政狀況有所好轉(zhuǎn)，官員收入增加，貪腐得到有效遏制，老百姓的隱形負(fù)擔(dān)相對(duì)減輕。但是到了乾隆時(shí)期，對(duì)各省的火耗數(shù)額予以固定且不允許提高，對(duì)各級(jí)政府官員的收入形成定制且不得突破。此外，乾隆還將省級(jí)財(cái)政支配權(quán)收歸中央并嚴(yán)格控制，導(dǎo)致財(cái)政制度僵化，再加上通貨膨脹，地方財(cái)政和官員收入又出現(xiàn)了不足的情況。地方官員沒有別的選擇，不約而同地“耗外加耗”，越征越多，最終導(dǎo)致老百姓的負(fù)擔(dān)越來越重，“永不加賦”成為一句空話。后來的清朝皇帝一代不如一代，改革弊端的能力與魄力不再，直到清朝滅亡，弊端也沒有消除。

（本文選自：視野 2020年06期）