關(guān)于過渡期間的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制的思考

摘 要 經(jīng)歷過原始文明、農(nóng)耕文明和工業(yè)文明后，我們即將進(jìn)入生態(tài)文明的新時代。目前我們正處于工業(yè)文明與生態(tài)文明的過渡階段，全新的技術(shù)迭代、數(shù)字化生態(tài)或智能生態(tài)，它的特征和傳統(tǒng)的生態(tài)不同，不僅改變了我們的生產(chǎn)方式、生活方式和發(fā)展方式，還改變了我們的空間治理方式。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及“以人民為中心”目標(biāo)的提出，鄉(xiāng)村的發(fā)展成為目前我們國家全面現(xiàn)代化的短板，也是重塑新時代城鄉(xiāng)關(guān)系的重要手段。在時代過渡與重構(gòu)期間，需要過去、現(xiàn)在、未來一個長的時空維度來重新思考鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村規(guī)劃。筆者首先分析特殊時期鄉(xiāng)村呈現(xiàn)的主要特征，針對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村特征提出過渡期間鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路。

關(guān)鍵詞 工業(yè)文明與生態(tài)文明時代的過渡;鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃;管控

目前我們正處于工業(yè)文明與生態(tài)文明過渡期，城鄉(xiāng)平等發(fā)展趨勢日益明朗以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，對鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村規(guī)劃的投入也不斷加大，但在當(dāng)下鄉(xiāng)村基層制度體系正在完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢并不清晰。社會的轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村本身體制建設(shè)的構(gòu)建，各種過渡期在鄉(xiāng)村這個 領(lǐng)域疊加。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)有多維度與時空意識，客觀分析過去、清晰面對現(xiàn)狀，理性預(yù)判未來。

1國家城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變歷程看鄉(xiāng)村的地位變化

我國在四十年的改革開放過程中，創(chuàng)造了一個從一窮二白到世界第二經(jīng)濟(jì)體的偉大奇跡。在這過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系正在經(jīng)歷從二元對立到融合發(fā)展的歷程。城鄉(xiāng)融合的提出，讓鄉(xiāng)村站到了一個全新的歷史舞臺。

我們國家在新中國成立之初，由于薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)，城市化、工業(yè)化的發(fā)展必須依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村的剩余，從而形成了典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的弊端有目共睹，自2000年開始，國家對城鄉(xiāng)關(guān)系就做了系統(tǒng)的頂層政策設(shè)計引導(dǎo)。

2002年第十六次全國代表大會首次提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展概念;2007年十七大提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化;2012年十八大提出完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，首次提出發(fā)揮市場配置資源的決定作用，允許農(nóng)村集鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地實行與國有土地同等入市，同權(quán)同價。在2017年十九大第一次提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并將鄉(xiāng)村振興列入國家七大戰(zhàn)略之一。

十九大城鄉(xiāng)融合的提出，意味著一種全新的城鄉(xiāng)關(guān)系在國家頂層設(shè)計中的確定，城鄉(xiāng)平等發(fā)展的思路在我們國家日益清晰。在此背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢發(fā)生了巨大變化，在此關(guān)鍵時刻，鄉(xiāng)村規(guī)劃更應(yīng)發(fā)揮其引導(dǎo)、整合、管控的作用。因此鄉(xiāng)村規(guī)劃雖然現(xiàn)階段面臨種種問題，但是卻是必不可少的。鄉(xiāng)村規(guī)劃需要從根本上做一次與之對應(yīng)的改變[1]。

2生態(tài)文明新時代的鄉(xiāng)村特征

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村正處于城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，戰(zhàn)略目標(biāo)很清晰，但是具體實施措施較模糊，因此現(xiàn)在是鄉(xiāng)村發(fā)展的特殊階段。

（1）鄉(xiāng)村前所未有的重要性。在十九大報告中提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”以及“農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化”，可見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展再簡單為城市化、工業(yè)化提供剩余，而要在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、自治的全面發(fā)展。鄉(xiāng)村的發(fā)展已經(jīng)受到了我們國家全方位的關(guān)注。

（2）鄉(xiāng)村的多元化特征。由于地形地貌于文化要素的不同，發(fā)展主導(dǎo)要素的不同，使我們的鄉(xiāng)村類型多樣化。比如湖南大部分鄉(xiāng)村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型為主，并有較強(qiáng)的民族特色，東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村有較多的工業(yè)型鄉(xiāng)村，北方地區(qū)鄉(xiāng)村以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主?？傊?，鄉(xiāng)村是一個在文化、空間形態(tài)、地域特色、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)等方面具有巨大差異的群體。鄉(xiāng)村的多樣性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市的多樣性。

（3）鄉(xiāng)村的發(fā)展具有不可預(yù)見性。國家雖然提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但是與之配套的政策、體制機(jī)制還在不斷完善之中，比如關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展命運(yùn)的土地制度改革。關(guān)于鄉(xiāng)村的制度體系正在完善，就意味著鄉(xiāng)村發(fā)展模式不清晰。再者，鄉(xiāng)村的規(guī)劃實施管理遠(yuǎn)沒有城市規(guī)劃實施管理要求嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)，實施效率同樣遠(yuǎn)低于城市，比如筆者通過對部分鄉(xiāng)村發(fā)展十年對比分析，發(fā)現(xiàn)除了村民建房、部分基礎(chǔ)設(shè)施完善外，在用地結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)上并沒有明顯變化。因此，對大部分的鄉(xiāng)村，規(guī)劃團(tuán)隊缺乏科學(xué)合理的預(yù)判。筆者認(rèn)為，以現(xiàn)有的鄉(xiāng)村規(guī)劃理論體系，很難對特殊時期的鄉(xiāng)村提供一個非?？茖W(xué)合理全面的規(guī)劃[2]。

3新時代，新的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路

3.1 以往被邊緣化的鄉(xiāng)村規(guī)劃

鄉(xiāng)村規(guī)劃實施性較差，在整個規(guī)劃界就像是一頭巨大的“灰犀牛”，社會各界都在討論、理論這頭“灰犀?！?，從技術(shù)力量薄弱到體制不完善等各方面進(jìn)行討論，但始終隔靴搔癢般總結(jié)不到位。不可否認(rèn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃因為沒有長期投入做理論研究、制定技術(shù)規(guī)范、培育技術(shù)力量、完善實施體制，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃一直在規(guī)劃領(lǐng)域的邊緣。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，對鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村規(guī)劃的投入雖然也在不斷加大，但鄉(xiāng)村規(guī)劃理論體系的完善，需要時間與實踐的沉淀，鄉(xiāng)村規(guī)劃很難在短時間像城市規(guī)劃一樣成熟。同時由于規(guī)劃于鄉(xiāng)村而言，特別是這個階段的鄉(xiāng)村，是不可或缺的，在此前提下，筆者提倡實用與管控型鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路。

3.2 過渡期間因地制宜、分類指導(dǎo)的實用型鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路

雖然國家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但是我們需要客觀地面對城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興二者之間的關(guān)系。在城鎮(zhèn)化的大背景下，并不是所有的鄉(xiāng)村都會實現(xiàn)振興。鄉(xiāng)村振興的提出會進(jìn)一步加大鄉(xiāng)村的多元化與層級化。

類似于一個金字塔，部分塔尖的鄉(xiāng)村，自身資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、服務(wù)配套、交通區(qū)位各項條件較為優(yōu)越，并隨著國家資源、政策投入與市場的參與，這部分鄉(xiāng)村將會快速發(fā)展，成為區(qū)域新的社會經(jīng)濟(jì)增長極，因此它們將重點(diǎn)凸顯社會、經(jīng)濟(jì)職能。

而在我們國家大面積的板塊中，較多存在的是自身資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、服務(wù)配套、交通區(qū)位都不突出的傳統(tǒng)型、純輸出型鄉(xiāng)村。這部分鄉(xiāng)村就像是塔底，數(shù)量巨大，板塊面積巨大，卻是整個金字塔的基礎(chǔ)，也是我們實現(xiàn)美麗中國夢的基礎(chǔ)。

因此，不同層級的鄉(xiāng)村，需要的是不同類型的鄉(xiāng)村規(guī)劃。以往，我們在編制鄉(xiāng)村規(guī)劃時，把所有的鄉(xiāng)村都看成是塔尖鄉(xiāng)村，都做一個結(jié)構(gòu)完整、藍(lán)圖美麗的發(fā)展規(guī)劃，是不符合客觀規(guī)律的。因此我們需要改變以往一刀切的規(guī)劃編制模式，對鄉(xiāng)村規(guī)劃因地制宜地提出分類，做到有的放矢、問題導(dǎo)向。

湖南省2017年出臺的《湖南省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，就將村莊規(guī)劃分為保護(hù)類、改善類、簡易類以及建房說明書四大類型，可以根據(jù)鄉(xiāng)村不同的特征、問題以及對規(guī)劃需求，選擇不同的村莊規(guī)劃類型。

這就是一種典型的實用型村莊規(guī)劃編制模式，不要求每個村都做一個內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)完整的成果，把村莊實際問題解決好，把生態(tài)、基本農(nóng)田、村民建房管控好，就可以滿足一個普通村莊的規(guī)劃訴求。發(fā)展意向、項目入駐都比較明朗的鄉(xiāng)村，在實用、管控的基礎(chǔ)上增加發(fā)展規(guī)劃。

3.3 過渡期間生態(tài)保底、規(guī)范建設(shè)行為的管控型鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路

正如上文所述，現(xiàn)階段大部分鄉(xiāng)村發(fā)展具有不可預(yù)見性，在鄉(xiāng)村規(guī)劃理論不成系統(tǒng)，缺少規(guī)劃實踐以及規(guī)劃技術(shù)力量的前提下，做大量的發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃，難免會有紙上談兵之嫌。筆者建議，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村以管控型為主，即固本、守源與規(guī)范。

固本，就是在現(xiàn)階段鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中重點(diǎn)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管控。分布在水源、公益林等生態(tài)敏感型地帶的鄉(xiāng)村，對其進(jìn)行生態(tài)管控具有區(qū)域性的生態(tài)與社會意義，責(zé)任重大。普通鄉(xiāng)村的青山綠水，在沒有條件變成金山銀山的時候，我們要守護(hù)好，不可為了短期利益，胡亂開發(fā)。

守源，與國土規(guī)劃對接，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中落實好基本農(nóng)田線，這是國家基本國策要求，需要在鄉(xiāng)村規(guī)劃予以嚴(yán)格落實。

規(guī)范，規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)于村民建房、設(shè)施配套的基本建設(shè)行為。目前因為鄉(xiāng)村體制機(jī)制的不完善，規(guī)劃管理在鄉(xiāng)村非常薄弱。據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證的頒發(fā)不足百分之十。鄉(xiāng)村的管理基本上是“看得到的管不到，管得到的看不到”。究其原因，除了體制上的問題外，規(guī)劃編制沒有提供一個對鄉(xiāng)村可以直接管控的依據(jù)文件也是重要的原因。管控規(guī)劃落實哪些區(qū)域不能動，哪些區(qū)域可以動，應(yīng)該怎么動的問題。一來避免有害建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等問題，而來通過管控不再出現(xiàn)“千村一面”“有新村沒有新貌”的情況[3]。

4結(jié)束語

筆者認(rèn)為特殊時代需要的是實用管控型鄉(xiāng)村規(guī)劃，重點(diǎn)解決每個鄉(xiāng)村具體的問題以及提出關(guān)于生態(tài)、建設(shè)等等的管控措施。它并不是一個結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容全面的規(guī)劃成果，它是鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)力量薄弱、鄉(xiāng)村自身發(fā)展不明朗的特殊時期的折中最佳選擇，是為了避免在模糊不清的狀態(tài)下，反而利用規(guī)劃做了破壞鄉(xiāng)村之事，避免給更遠(yuǎn)未來的鄉(xiāng)村發(fā)展帶來更大的成本。

精準(zhǔn)扶貧以及鄉(xiāng)村振興就像兩只伸向鄉(xiāng)村的手，想拉著我們的鄉(xiāng)村跟上現(xiàn)代化的大部隊，在這過程中鄉(xiāng)村規(guī)劃必不可少。但鄉(xiāng)村規(guī)劃需要我們做更多的研究、做更多付出，才會讓其在鄉(xiāng)村振興這場戰(zhàn)役中發(fā)揮其重要作用，刻不容緩。為此，我們都任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 莊少勤.開啟城鄉(xiāng)關(guān)系新時代[ED/OL].http：//www.jnghsjy.com/shownews.asp？id=547，2019-04-03.

[2] 郭麗.湖南省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）解讀[ED/OL].https：//wenku.baidu.com/view/f89393c7f021dd36a32d7375a417866fb94ac07e.html，2019-02-22.

[3] 葛丹東，華晨. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2010，40（3）：148-155.