打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后農(nóng)村貧困治理的優(yōu)化與升級

李松有

摘 要：由于經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡不充分，中國的農(nóng)村貧困治理需要外部力量的支持。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，脫貧攻堅階段的嵌入式農(nóng)村扶貧具有系統(tǒng)化的優(yōu)勢和精準性的特征：多元主體的全要素嵌入、多種渠道的全領(lǐng)域嵌入取得了顯著成效，對絕對貧困人口進行的精準扶貧確保了脫貧攻堅任務(wù)的完成，但也存在“嵌入裂縫”降低了扶貧效率和績效等問題。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，隨著農(nóng)村貧困治理任務(wù)和環(huán)境的變化，嵌入式農(nóng)村貧困治理應(yīng)在延續(xù)系統(tǒng)化優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過嵌入行為治理彌合“嵌入裂縫”，并從精準扶貧向精準防貧升級，從精準脫貧向整體致富升級：堅持以人民為中心，通過鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和制度嵌入及關(guān)系嵌入彌合“嵌入裂縫”，提升嵌入式農(nóng)村貧困治理的效率和績效;堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和完善農(nóng)村集體所有制，強化制度嵌入和關(guān)系嵌入，扶持壯大村級集體經(jīng)濟，構(gòu)建和完善系統(tǒng)化、整體致富與精準防（扶）貧并重的農(nóng)村貧困治理體系。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅，農(nóng)村貧困治理;嵌入式扶貧;精準扶貧;絕對貧困;相對貧困;共同富裕

一、引言：嵌入式扶貧與嵌入行為治理

新中國成立以來，中國在消除貧困方面取得巨大成就，在創(chuàng)造“中國奇跡”的同時，也為全球減貧事業(yè)提供了“中國智慧”“中國方案”并作出了重大貢獻。2020年，中國即將實現(xiàn)第一個百年奮斗目標——全面建成小康社會。然而，消除絕對貧困并不是我們的最終目標，實現(xiàn)全體人民共同富裕才是社會主義的最終目標。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！薄拔覀兗纫娼ǔ尚】瞪鐣?、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，又要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。”因此，在兩個一百年奮斗目標的歷史交匯期，不但要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并有效防止致貧返貧，而且要著眼和致力于相對貧困的治理，探尋共同致富之路。這就需要在深入總結(jié)貧困治理的實踐經(jīng)驗和不足的基礎(chǔ)上，不斷改進和完善現(xiàn)有的貧困治理體系并逐步實現(xiàn)從絕對貧困治理為主向相對貧困治理為主的轉(zhuǎn)變。

當前中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，經(jīng)濟社會發(fā)展中最明顯的短板仍然在“三農(nóng)”，現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村[1]，農(nóng)村貧困治理的任務(wù)仍然艱巨。貧困治理可以分為內(nèi)生整合式貧困治理和外部嵌入式貧困治理[2]。內(nèi)生整合式貧困治理主要通過有效整合系統(tǒng)內(nèi)部自有的各類資源來減少和消除貧困，外部嵌入式貧困治理則主要依靠系統(tǒng)外部的援助來實現(xiàn)脫貧。從中國農(nóng)村扶貧實踐來看，內(nèi)部主體的發(fā)展和外部資源的嵌入都發(fā)揮了重要作用。在家庭自然經(jīng)濟主導(dǎo)下的傳統(tǒng)農(nóng)村社會中，貧困農(nóng)戶依靠互助戶治是無法脫貧的;同時，在工業(yè)化推動的跨越式發(fā)展中形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進一步使農(nóng)村的貧困治理需要也應(yīng)當?shù)玫酵獠苛α浚ㄕ⒊鞘?、企業(yè)等）的援助。實際上，改革開放以來，政府、企業(yè)以及社會組織等長期致力于農(nóng)村貧困治理，通過多種渠道投入了大量資金、人力、技術(shù)等來幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富。因此，有必要從資源嵌入的角度來研究中國農(nóng)村的貧困治理，總結(jié)嵌入式農(nóng)村貧困治理的經(jīng)驗及不足，進而為農(nóng)村貧困治理體系的優(yōu)化和升級提供經(jīng)驗借鑒和政策啟示。

農(nóng)村貧困治理既離不開內(nèi)生主體的積極行動，也離不開外部力量的大力推動。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，貧困治理的目標和方式也會變化，嵌入式農(nóng)村貧困治理不是憑空產(chǎn)生的，而是在一定的時空演變中發(fā)生和發(fā)展的，考察嵌入式農(nóng)村貧困治理應(yīng)該將其置于特定的歷史進程中。在全面建成小康社會的脫貧攻堅階段，農(nóng)村貧困治理的重點是幫助現(xiàn)行標準下的絕對貧困人口脫貧致富，外部資源的嵌入行為也更多地表現(xiàn)為“精準扶貧”?；诖耍瑸檎撌龅姆奖?，本文將脫貧攻堅階段的嵌入式農(nóng)村貧困治理稱為“嵌入式農(nóng)村扶貧”，并具體定義為：外部主體（即嵌入主體）以扶貧為直接目的將各種資源（即嵌入客體）嵌入農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)（即嵌入對象），并開展相應(yīng)減貧活動的貧困治理模式。長期以來，中國的嵌入式農(nóng)村扶貧實踐取得了顯著成效，然而農(nóng)村的經(jīng)濟社會系統(tǒng)有其自身的特點和運行規(guī)律，外部資源的嵌入能否很好地融入其中，或者說是否會產(chǎn)生“嵌入裂縫”本文中“嵌入裂縫”是指在嵌入式農(nóng)村扶貧中，由于嵌入主體（資源）不能很好地適應(yīng)（融入）農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境（系統(tǒng)），使扶貧項目處于“摩擦性合作”狀態(tài)，進而降低了扶貧效率和績效的現(xiàn)象。 ？對此，學界鮮有系統(tǒng)性的研究。在實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)在嵌入式農(nóng)村扶貧實踐中，農(nóng)民個體或群體乃至鄉(xiāng)村干部與嵌入主體之間產(chǎn)生矛盾或沖突并非個別現(xiàn)象，有學者將其稱為“摩擦性合作”[3]。

嵌入是將客體（本文中的扶貧資源）嵌在對象（本文中的農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)）的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中并受其影響和制約，因而嵌入行為是產(chǎn)生和發(fā)展于一定的關(guān)系、制度、文化場域中的，而不能簡單歸結(jié)為原子化主體的理性選擇結(jié)果[4]。因此，有必要對嵌入行為本身進行治理，以彌合“嵌入裂縫”，使嵌入主體和客體更好地融入嵌入對象，進而提升嵌入行為的效率和績效。同時，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，農(nóng)村貧困治理的任務(wù)和環(huán)境都會發(fā)生變化，而農(nóng)村依然處于相對落后狀態(tài)，嵌入式農(nóng)村貧困治理必然會延續(xù)，這就需要轉(zhuǎn)變嵌入模式以適應(yīng)時代的要求，需要通過嵌入行為治理本文中“嵌入行為治理”包括對嵌入主體、嵌入對象及雙方關(guān)系的治理，目的是使嵌入主體及其資源更緊密地融入嵌入對象中以幫扶和推動嵌入對象實現(xiàn)良性發(fā)展，并形成利益共同體進而實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。 推動農(nóng)村貧困治理的升級。因此，本文基于課題組在深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)村的實地調(diào)研資料對中國嵌入式農(nóng)村扶貧實踐進行經(jīng)驗總結(jié)，并從嵌入行為治理的角度思考在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后如何進一步優(yōu)化和升級農(nóng)村貧困治理體系，以期為中國在全面建成小康社會后走向共同富裕進程中的農(nóng)村貧困治理現(xiàn)代化提供思路啟示。

二、中國的嵌入式農(nóng)村扶貧實踐：系統(tǒng)化精準性的貧困治理

“嵌入”（Embeddedness）原義是指一個系統(tǒng)有機地鑲嵌在另外一個對象體系中，也指某個體內(nèi)生于其他個體的客觀現(xiàn)象[5]。嵌入現(xiàn)象廣泛存在于人類經(jīng)濟社會系統(tǒng)中，并呈現(xiàn)出多樣化形態(tài)。由于在不同的領(lǐng)域，嵌入的主體、客體、對象、目的、路徑等各不相同，不同的學者根據(jù)不同的研究主題和需要對其進行了不同的分類。比如：結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入[6]，結(jié)構(gòu)性嵌入、政治性嵌入、認知性嵌入和文化性嵌入[7]，業(yè)務(wù)性嵌入和技術(shù)性嵌入[8]，時間嵌入、空間嵌入、社會嵌入、政治嵌入、市場嵌入和技術(shù)嵌入[9]，人際關(guān)系的嵌入、組織間關(guān)系的嵌入和制度秩序的嵌入[10]，環(huán)境嵌入、組織間嵌入和雙邊嵌入[11]，等等。為系統(tǒng)考察嵌入式農(nóng)村扶貧實踐，需要對其進行恰當?shù)姆诸?。有研究認為，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅應(yīng)采取政治嵌入、經(jīng)濟嵌入、文化嵌入和認知嵌入“四位一體”的嵌入路徑[12]。本文則根據(jù)嵌入主體進行劃分，原因在于：不同性質(zhì)的嵌入主體擁有不同的資源，與農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)的關(guān)系也不同，進而會導(dǎo)致嵌入路徑的異質(zhì)性。因此，對不同嵌入主體的嵌入行為和成效進行比較分析，可以基于其共性更好地把握中國嵌入式農(nóng)村扶貧的特點和優(yōu)勢，也可以基于其異質(zhì)性提出更具針對性的政策建議?；诖?，本文將嵌入式農(nóng)村扶貧分為政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧、社會組織主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧和企業(yè)主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧。同時，為了展現(xiàn)當前深度貧困地區(qū)農(nóng)村貧困治理的實態(tài)，本文基于課題組于2017—2018年在多個深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)村進行的實地調(diào)研資料，選擇具有代表性的西藏自治區(qū)A鎮(zhèn)、湖南省B鎮(zhèn)和廣西壯族自治區(qū)C鎮(zhèn)作為案例進行補充說明，并基于在每個鎮(zhèn)進行的475份問卷調(diào)查和30位農(nóng)民訪談材料進行深度分析，以進一步闡述中國嵌入式農(nóng)村扶貧實踐的特征與經(jīng)驗。

1.政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧

政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧是指政府通過行政或經(jīng)濟手段將各種資源嵌入農(nóng)村社會經(jīng)濟系統(tǒng)，以幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富的貧困治理模式。由于扶貧具有非營利性和顯著的正外部性，在中國農(nóng)村貧困治理體系中，政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧發(fā)揮了關(guān)鍵作用，并占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)課題組在實地調(diào)研中進行的問卷調(diào)查，對于“如何進行脫貧”，認為要“依靠政府幫扶”的占77.5%，認為要“依靠社會組織幫扶”的占13.9%，認為要“依靠企業(yè)幫扶”的占6.3%，認為可以“依靠農(nóng)民自主脫貧”的僅占2.3%;對于“如何解決扶貧工作的困難”，認為要“依靠政府解決”的占70.2%，認為要“依靠村干部幫助”的占12.7%，認為要“依靠社會組織等外界力量”的占11.7%，認為可以“依靠村民自我克服”的僅占5.4%。這充分說明政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧取得了顯著成效，并為絕大多數(shù)農(nóng)民所認可。

政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧具有顯著的系統(tǒng)化特征：一是在嵌入地域和扶貧對象上全覆蓋。不但對經(jīng)濟落后的深度貧困地區(qū)農(nóng)村進行嵌入式扶貧，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的貧困農(nóng)戶也進行嵌入式扶貧;不但對有完全勞動能力的勞動人口進行嵌入式扶貧，也對殘疾人、老年人等特殊困難人群進行嵌入式扶貧。二是在嵌入客體（資源）上全要素。政府在農(nóng)村扶貧中嵌入的資源包括經(jīng)濟社會發(fā)展的各種要素，有扶貧資金，也有扶貧干部和技術(shù)人才，還有技術(shù)、信息、管理、渠道等，更有一系列激勵政策和制度。三是在嵌入路徑上多渠道。政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧有多種方式，有直接的資源配置（如扶貧資金、扶貧干部、平臺建設(shè)等），也有通過服務(wù)外包、項目招標等方式的間接投入，還通過政策優(yōu)惠引導(dǎo)社會資源投入農(nóng)村扶貧。四是在嵌入對象上全領(lǐng)域。政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧涉及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，比如，在生產(chǎn)領(lǐng)域通過產(chǎn)業(yè)扶貧、技術(shù)扶貧、金融扶貧等發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民收入，在發(fā)展能力方面通過干部扶貧、教育扶貧、健康扶貧等提高農(nóng)村人力資本水平，在發(fā)展環(huán)境方面通過基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)文明建設(shè)改善農(nóng)村的投資環(huán)境和生活環(huán)境，在社會保障方面也開展社會保險扶貧并由財政提供兜底保障，等等。

同時，在脫貧攻堅階段，政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧也表現(xiàn)出對絕對貧困人口（現(xiàn)行標準）扶貧的精準性特征。黨的十九大報告提出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)要“確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”。為確保該目標任務(wù)的如期完成，各地加大對農(nóng)村絕對貧困人口的精準扶貧力度，比如，自上而下層層簽訂扶貧“軍令狀”，通過壓力機制和嚴格的考核機制確保絕對貧困人口實現(xiàn)脫貧。在課題組針對外部扶貧人員的問卷調(diào)查中，對于“積極參與扶貧工作的主要原因”，“績效考核壓力”占40.6%，“職位晉升要求”占35.2%，“工作職責所在”占20.1%，“國家扶貧號召”占4.1%。

需要注意的是，雖然地方政府（尤其是基層政府）與農(nóng)村聯(lián)系緊密，對當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展情況也比較熟悉，但政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧行為并不一定使農(nóng)民滿意，尤其是在扶貧任務(wù)壓力和目標考核下，過度嵌入、扶貧項目效率不高等現(xiàn)象比較突出。在課題組進行的問卷調(diào)查中，僅有19%的農(nóng)民反映“公共產(chǎn)品供給合意”，24%的農(nóng)民反映“公共產(chǎn)品供給不足”，57%農(nóng)民反映“公共產(chǎn)品供需偏離”?？梢姡谡鲗?dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧中，扶貧資源的投入及扶貧項目的運行還需要進一步切合農(nóng)民的實際需求，切實幫助貧困人口的脫貧致富。

調(diào)研樣本鎮(zhèn)情況材料來自2017—2018年卓瑪在西藏自治區(qū)日喀則市A鎮(zhèn)的深度調(diào)查。 ：A鎮(zhèn)位于西藏自治區(qū)日喀則市中部，高海拔，氣候寒冷，生態(tài)環(huán)境惡劣。全鎮(zhèn)面積210平方公里，共有689戶約0.3萬人;下轄7個行政村，多為半農(nóng)半牧鄉(xiāng)村，種植青稞、小麥，牧養(yǎng)牦牛、黃牛、羊。為了如期實現(xiàn)精準脫貧目標，政府持續(xù)推進精準扶貧工作，比如“第一書記”駐村、扶貧工作隊幫扶和“一把手”干部包村等;在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，縣林業(yè)局整合力量出資開辦黃牛養(yǎng)殖廠，縣扶貧辦公室出資吸納貧困戶作為職工，幫扶貧困戶脫貧致富。近兩年，該鎮(zhèn)扶貧成效較為顯著：易地搬遷安置29戶108人、生態(tài)崗位安置36戶98人、社保兜底38戶47人，醫(yī)療救助31戶34人、產(chǎn)業(yè)扶持（合作社分紅）11戶30人、就業(yè)安置12戶15人、轉(zhuǎn)移就業(yè)安置17戶28人、信貸扶持8戶10人、教育幫扶13戶38人、結(jié)對幫扶23戶66人等。全鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶218戶666人，其中2017年46戶158人脫貧，2018年151戶445人脫貧。

2.社會組織主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧

社會組織主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧是指由非營利性社會組織籌集資金，并將資金投入農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富的貧困治理模式。隨著國家治理的現(xiàn)代化，社會組織的作用日益凸顯。在減貧領(lǐng)域，公益性社會組織通過慈善募捐等方式將社會閑散資金集中起來從事扶貧活動，能夠動員更多的力量并取得更好的成效;同時，社會組織還可以發(fā)揮其在資金管理、項目運作以及人才等方面的專業(yè)化優(yōu)勢，提高扶貧資金的針對性和扶貧項目的運行效率。目前，越來越多的社會公益組織（包括國際扶貧組織）參與農(nóng)村貧困治理，其嵌入路徑和扶貧領(lǐng)域也是多元化的。從嵌入路徑上看，社會組織可以自主實施扶貧項目，也可以與當?shù)卣蛏鐣ぷ鳈C構(gòu)以及企業(yè)合作開展扶貧項目;從扶貧領(lǐng)域看，除產(chǎn)業(yè)扶貧外，社會組織更多的是在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域開展公益性扶貧項目。比如，在湖南省B鎮(zhèn)，扶貧總投資中社會組織的投資占到50.7%，有針對貧困村兒童實施的“免費午餐”公益項目和“美麗中國”支教項目，有道路、學校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，也有“黑土麥田”公益組織實施的產(chǎn)業(yè)扶貧項目;其中，80.3%的項目是社會組織與當?shù)卣献鏖_展的，還有7.1%的項目是與地方社會工作機構(gòu)合作開展的，只有12.6%的項目是社會組織自主實施的。

在農(nóng)村貧困治理過程中，政府一直占據(jù)主導(dǎo)地位，成為貧困治理場域的中心角色，村民自治則是農(nóng)村社會治理的基本形態(tài)，社會組織進村扶貧一定程度上會對當?shù)卣约盎鶎咏M織權(quán)威構(gòu)成競爭和挑戰(zhàn)，導(dǎo)致社會組織主導(dǎo)的扶貧項目難以開展。因此，社會組織作為鄉(xiāng)村熟人社會外部的嵌入主體，將籌集的資金嵌入農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)開展扶貧項目，要想取得較好的扶貧成效，必須要與當?shù)卣g形成良好的合作關(guān)系以得到其支持，必須要深入農(nóng)村基層以贏得村民信任，如果是與企業(yè)合作開展扶貧項目則還需要與企業(yè)建立良好關(guān)系。但是，由于中國的社會組織起步較晚，尚不成熟，自身在定位、管理以及資金來源和發(fā)展能力等方面存在不足，加上信息不對稱，導(dǎo)致地方政府對其不信任和農(nóng)民群眾對其不了解，一定程度上削弱了社會組織在農(nóng)村貧困治理中的扶貧成效。在課題組針對社會組織扶貧人員的問卷調(diào)查中，對于“社會扶貧進村難的原因”，“地方政府報備手續(xù)繁瑣”占37.3%，“地方政府害怕揭短阻撓”占26.1%，“村民警惕和誤解”占20.9%，“村干部不接待”占15.7%。而B鎮(zhèn)村民對“黑土麥田”公益組織的知曉度、對扶貧項目的知曉度、對扶貧項目的滿意度分別為77.3%、62.7%、45.3%。因此，社會組織要想更好地發(fā)揮其扶貧功能，還需要處理好與相關(guān)主體，尤其是當?shù)卣?、基層組織和村民的關(guān)系，要立足于鄉(xiāng)村熟人網(wǎng)絡(luò)融入農(nóng)村社會治理體系中，培育和拓展在當?shù)氐纳鐣Y本并有效發(fā)揮其效用，進而提升貧困治理實效。

調(diào)研樣本鎮(zhèn)情況材料來自2017—2018年張海龍在湖南省湘西土家族苗族自治州B鎮(zhèn)的深度調(diào)查。 ：B鎮(zhèn)位于湖南省湘西土家族苗族自治州西北部，總面積為169.46平方公里，轄14個行政村、103個村民小組，共有2 977戶13 622人。該鎮(zhèn)86%的人為農(nóng)業(yè)戶口，經(jīng)濟作物以水稻、玉米為主，外出務(wù)工人員占到全鎮(zhèn)人口的44%。2017年，該鎮(zhèn)有貧困村12個，貧困戶254戶，貧困人口總計1 286人。2016年以來，社會公益組織開始在B鎮(zhèn)農(nóng)村開展扶貧工作，在產(chǎn)業(yè)扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施扶貧等方面成果明顯，2018年幫助75戶187人脫貧。比如，扶持致富領(lǐng)頭人，發(fā)揮示范作用;引進新技術(shù)，帶領(lǐng)當?shù)貗D女發(fā)展苗繡產(chǎn)業(yè);幫助創(chuàng)立黑豬養(yǎng)殖合作社，2018年收入達到7.6萬，促進部分貧困戶逐漸擺脫貧困。同時，在基層政府和村兩委的支持下，社會公益組織積極開展基礎(chǔ)設(shè)施扶貧，通過眾籌方式向社會各界募集資金，并成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組和財務(wù)監(jiān)督小組促使扶貧項目落地，比如道路建設(shè)、村部維修、學校球場硬化、路燈安裝和國土復(fù)墾等，逐漸改善貧困村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，也使得社會公益組織在當?shù)亟⒘肆己玫娜罕娀A(chǔ)。

3.企業(yè)主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧

企業(yè)主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧是指企業(yè)將資金、人力、技術(shù)等要素直接投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目中，以幫助當?shù)刎毨丝诿撠氈赂坏呢毨е卫砟Ｊ?。由于企業(yè)在資金、技術(shù)、人才、營銷網(wǎng)絡(luò)等方面具有明顯優(yōu)勢，也更熟悉市場環(huán)境和規(guī)則，并具有盈利的目的，其主導(dǎo)的扶貧項目往往能取得較好的經(jīng)濟效益和扶貧效果。根據(jù)中國社會科學院發(fā)布的《企業(yè)扶貧藍皮書2019》，截至2018年6月底，進入“萬企幫萬村”精準扶貧行動臺賬管理的民營企業(yè)已經(jīng)有5.54萬家，精準幫扶3.99萬個建檔立卡貧困村，幫助755.98萬建檔立卡貧困人口，產(chǎn)業(yè)投入597.52億元，公益投入115.65億元，安置就業(yè)54.92萬人，技能培訓(xùn)58.31萬人。課題組進行的問卷調(diào)查也顯示，51.1%的農(nóng)戶在企業(yè)扶貧過程中獲益很大，30.4%的農(nóng)戶獲益一般，17%的農(nóng)戶很少獲益，只有1.5%的農(nóng)戶沒有獲益，可見企業(yè)扶貧可以使大部分農(nóng)戶受益。值得注意的是，在企業(yè)主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧過程中，政府的作用不容忽視：一方面，具體項目的落地通常需要當?shù)卣臓烤€搭橋，需要村委和干部的積極配合;另一方面，政府通常會對企業(yè)扶貧項目給予包括融資、稅收、土地等多方面的優(yōu)惠政策支持。同時，企業(yè)資源嵌入農(nóng)村的路徑和領(lǐng)域也是多樣化的。從嵌入路徑上看，有自主嵌入的，也有與社會組織和政府合作嵌入的（企業(yè)出資，由其他主體負責具體扶貧項目的實施） 在課題組調(diào)查的“資本下鄉(xiāng)”扶貧村中，企業(yè)與社會組織合作扶貧的占比37.3%，與政府合作扶貧的占29.5%，與社會組織和政府都有合作的占27.6%，企業(yè)自主扶貧的只占5.6%。;從嵌入領(lǐng)域看，有直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，也有投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目的。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，國家鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，以盤活農(nóng)村資源，激活農(nóng)村內(nèi)生動力，并幫助貧困人口脫貧致富。但是，由于企業(yè)具有逐利性，要追求利益最大化，資本下鄉(xiāng)是否可以真正給貧困農(nóng)戶帶來福音？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中不但存在企業(yè)毀約、拖欠農(nóng)地租金、與基層干部合謀攝取不當利益、截流國家政策資源等違法行為，而且還存在雖然為貧困人口提供工作崗位但待遇水平低、難以實現(xiàn)脫貧等現(xiàn)象。比如C鎮(zhèn)的蛋雞養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，企業(yè)向貧困戶提供雞苗，但需要扣除飼料和藥品等費用，導(dǎo)致貧困戶從事養(yǎng)殖所獲收益很少，難以脫貧。此外，由于企業(yè)帶動和幫扶的貧困戶數(shù)量越多則獲得銀行貸款和政府獎勵也越多，導(dǎo)致企業(yè)搶奪貧困戶、一個貧困戶被多個企業(yè)帶動的情況;而且簽訂的幫扶合同大多是短期，短時間內(nèi)可以使貧困戶的收入有一定增加，但可持續(xù)性較弱。在一些地方，由于貧困農(nóng)戶對企業(yè)的信任度不高， 加上投入的高風險性，對于企業(yè)扶貧更多持觀望態(tài)度，導(dǎo)致企業(yè)扶貧效益不明顯。因此，對于企業(yè)主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧，不但要防止企業(yè)通過不當手段謀取利益，還要警惕企業(yè)的過分逐利行為，擴大企業(yè)扶貧行為的正外部性，才能取得農(nóng)民的信任和更好的扶貧成效。這就需要建立有效的約束機制，并發(fā)揮地方政府、村委和村民的監(jiān)督作用，促使資本下鄉(xiāng)能夠更多地帶動農(nóng)村貧困人口脫貧致富。

調(diào)研樣本鎮(zhèn)情況材料來自2017—2018年韋懿在廣西壯族自治區(qū)河池市C鎮(zhèn)的深度調(diào)查。 ：C鎮(zhèn)位于廣西壯族自治區(qū)河池市偏遠的大石山區(qū)，四面環(huán)山，土地石漠化嚴重。全鎮(zhèn)總面積169.46平方公里，下轄14個行政村、69個自然屯、197個村民小組，共有8 149戶39 087人;耕地面積總計2 606公頃，人均耕地面積0.07公頃（1畝）左右，主要種植水稻和玉米，發(fā)展小規(guī)模桑蠶業(yè)，70%的勞動力外出務(wù)工。由于C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟收入有限，自然災(zāi)害多，造成農(nóng)民收入不穩(wěn)定，容易出現(xiàn)貧困問題。2017年全鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶有2 567戶，貧困人口有10 268人。為了擺脫貧困，各村黨支部成員作為帶頭人，積極引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)村扶貧工作，通過企業(yè)與貧困戶對接，采取“務(wù)工就業(yè)有薪”“寄養(yǎng)入股分紅”“小額信貸入股分紅”“流轉(zhuǎn)土地付租金”等方式，帶動貧困戶致富;同時，建設(shè)扶貧產(chǎn)業(yè)園，通過企業(yè)來帶動扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)先為貧困戶提供就業(yè)崗位，并定期進行技術(shù)培訓(xùn);組建專業(yè)合作社，加大資金和政策扶持力度，發(fā)展適合當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)。在駐村工作隊和村兩委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村委、企業(yè)和社會資源，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與工商資本相聯(lián)合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進農(nóng)民增收。截至2018年，有20家農(nóng)業(yè)公司和100多個農(nóng)業(yè)大戶（主要來自外地）參與該鎮(zhèn)扶貧;20家分別獲得銀行10萬～50萬的貸款注資，并與農(nóng)民簽訂幫扶協(xié)議;21%以上的村莊成立了不同類型的合作社，帶動貧困戶脫貧致富。

三、嵌入行為治理：農(nóng)村貧困治理的優(yōu)化與升級

分析表明，中國的嵌入式農(nóng)村扶貧是系統(tǒng)化和精準性的貧困治理。從嵌入主體看是多元的，包括政府、社會組織（個人）和企業(yè)等實際上社會組織也是個人的代表，其籌集的扶貧資金相當部分來源于個人的捐贈。 ，其中政府起主導(dǎo)作用政府的主導(dǎo)作用不僅表現(xiàn)在其主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧本身在農(nóng)村貧困治理體系中發(fā)揮關(guān)鍵和主導(dǎo)作用上，也表現(xiàn)在其對社會組織和企業(yè)主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧的動員和支持上。 ;從嵌入資源看是全要素的，包括制度、資金、人才、技術(shù)、信息、管理等各種經(jīng)濟社會發(fā)展的要素;從嵌入路徑看是多渠道的，有直接的資源嵌入也有政策激勵下的間接嵌入，有單主體的自主嵌入也有多主體的合作嵌入;從嵌入對象看是全領(lǐng)域的，既包括經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域也包括社會保障領(lǐng)域，既涉及發(fā)展能力提升也涉及發(fā)展環(huán)境改善;此外，從嵌入地域和扶貧對象看是全覆蓋的。多元主體的全要素嵌入和多種渠道的全領(lǐng)域嵌入使中國的農(nóng)村貧困治理是系統(tǒng)化的，而政府的主導(dǎo)作用使中國的農(nóng)村貧困治理在脫貧攻堅階段表現(xiàn)出顯著的針對絕對貧困人口的精準性特征。系統(tǒng)化和精準性的嵌入式農(nóng)村扶貧體現(xiàn)了中國特色社會主義制度和國家治理的顯著優(yōu)勢，也確保了脫貧攻堅目標的實現(xiàn)。但是，也應(yīng)看到，一方面“嵌入裂縫”在一定程度上降低了貧困治理效率和績效，另一方面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后農(nóng)村貧困治理的任務(wù)和環(huán)境將會發(fā)生顯著變化，因而嵌入式農(nóng)村貧困治理需要進一步優(yōu)化和升級。

1.堅持以人民為中心，通過鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和制度及關(guān)系嵌入彌合“嵌入裂縫”，提升嵌入式農(nóng)村貧困治理的效率和績效

在嵌入式農(nóng)村扶貧實踐中，“嵌入裂縫”的產(chǎn)生降低了扶貧效率和績效。比如一些政府主導(dǎo)的嵌入式農(nóng)村扶貧與農(nóng)民及貧困人口切實需求的契合度有待提高，一些社會組織不能很好融入鄉(xiāng)村熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致其扶貧績效不高甚至難以進村，一些企業(yè)的過分逐利行為導(dǎo)致扶貧效益低下并失去農(nóng)民信任，等等。因此，還需要通過嵌入行為治理彌合“嵌入裂縫”，進而優(yōu)化農(nóng)村貧困治理體系，提高幫扶效率和績效。彌合“嵌入裂縫”可以從嵌入主體、嵌入對象和雙方關(guān)系三個方面入手：

（1）從嵌入主體來講，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，切實幫助農(nóng)村貧困人口脫貧和全體農(nóng)民致富。政府不能僅僅著眼于完成數(shù)字上的扶貧任務(wù)，要深入基層了解貧困人口和廣大農(nóng)民群眾的實際需求，把更多資源下沉到基層，提供更為精準化、精細化的幫扶;社會組織要注重培育鄉(xiāng)村社會資本，融入鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)，并通過實實在在的幫扶取得村民和基層組織以及當?shù)卣男湃?企業(yè)則應(yīng)承擔更多的社會責任，讓利于民（尤其是貧困人口），真真切切地幫助貧困人口脫貧并帶動更多農(nóng)民致富。

（2）從嵌入對象來講，要加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程，提升農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)的開放性和包容性。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，提升基層組織和村民的現(xiàn)代化思想、開放和合作精神、多贏意識等，對外部幫扶主體和資源的進入采取更加開放和包容的態(tài)度，積極為外部幫扶主體在本地的長期發(fā)展提供更好的條件和空間;同時，也要避免一些基層組織和貧困人口的短視行為，有效防止為了短期利益而與外部幫扶主體合謀騙取不當利益的行為。

（3）從雙方關(guān)系來講，要通過制度嵌入規(guī)范嵌入行為，通過關(guān)系嵌入形成利益共同體。這里的制度嵌入，不是指支持、激勵農(nóng)村貧困治理的制度，而是指規(guī)范嵌入主體和對象的合作行為的制度。要通過法治和契約管理等有效治理嵌入式農(nóng)村貧困治理中的不法行為比如有的社會資本下鄉(xiāng)“心術(shù)不正”，攫取不法利益，以開發(fā)旅游為噱頭非法侵占良田;有的“醉翁之意不在酒”，大肆申報項目卻根本無心經(jīng)營，非法套取各種涉農(nóng)補助和項目扶持資金。 ，使嵌入主體與當?shù)剞r(nóng)戶及農(nóng)村基層組織在平等合法的基礎(chǔ)上積極合作，分享收益，實現(xiàn)共贏。關(guān)系嵌入有兩層含義：一是嵌入主體積極主動地融入鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)，培育和拓展當?shù)厣鐣Y本，尋求自身利益與村民訴求的契合點，通過平等合作與農(nóng)戶及農(nóng)村基層組織結(jié)成利益共同體;二是嵌入主體積極利用自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為農(nóng)村貧困治理爭取更多的資源支持，進而優(yōu)化和擴展鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)和社會資本。

2.堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化制度嵌入和關(guān)系嵌入，扶持壯大村級集體經(jīng)濟，構(gòu)建和完善系統(tǒng)化、整體致富與精準防（扶）貧并重的農(nóng)村貧困治理體系

為“確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”，當前嵌入式農(nóng)村貧困治理的主要目標是幫助現(xiàn)行標準下的絕對貧困人口脫貧，因而嵌入式農(nóng)村扶貧也主要是對絕對貧困人口進行精準扶貧，而對防止相對貧困的關(guān)注不夠。這里并不是說在國家制度和國家治理層面忽視對相對貧困的治理，而是指在脫貧攻堅階段嵌入式農(nóng)村扶貧實踐著重于對絕對貧困人口的精準扶貧。實際上，黨和政府始終“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”[13]，全面建成小康社會就是為了走向共同富裕;黨的十九大進一步提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要“讓億萬農(nóng)民走上共同富裕的道路”[1]。

鄉(xiāng)村振興必須借助強大的外力支持[14]，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后的農(nóng)村貧困治理仍然需要外部資源的嵌入。而此時的嵌入式農(nóng)村貧困治理，不僅要對絕對貧困人口進行精準扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并不意味著完全消除絕對貧困人口，一方面由于貧困標準的提高可能產(chǎn)生新的貧困人口，另一方面也可能有出現(xiàn)致貧返貧的情況。 ，還要精準防止致貧返貧，更要致力于對相對貧困的治理。由于當前中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍然相對落后，農(nóng)村的相對貧困治理包含兩個層面：一是避免農(nóng)村內(nèi)部人口的貧富差距過大，二是縮小城鄉(xiāng)差距;進而，貧困治理應(yīng)具有整體性：一是農(nóng)村人口整體的相對富裕程度增加，二是每個村民的富裕程度也相應(yīng)增加。基于上述分析，筆者認為，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，嵌入式農(nóng)村貧困治理應(yīng)在延續(xù)系統(tǒng)化優(yōu)勢的基礎(chǔ)上升級精準性，并突出整體性，即構(gòu)建系統(tǒng)化、整體致富與精準防（扶）貧并重的農(nóng)村貧困治理體系。這里面有一個延續(xù)和兩個升級：延續(xù)系統(tǒng)化優(yōu)勢，從精準扶貧向精準防貧升級，從精準脫貧向整體致富升級。

嵌入式農(nóng)村貧困治理要延續(xù)系統(tǒng)化優(yōu)勢，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持政府在農(nóng)村貧困治理中的主導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國戰(zhàn)勝貧困的最大政治優(yōu)勢，也是全體人民共同富裕的根本保證，是農(nóng)村貧困治理必須堅持的根本原則。實踐證明，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，才能動員和集中更多的力量投入減貧事業(yè)，才能構(gòu)建多元主體全要素嵌入和多種渠道全領(lǐng)域嵌入的系統(tǒng)化全覆蓋農(nóng)村貧困治理體系。

嵌入式農(nóng)村貧困治理要實現(xiàn)從精準扶貧向精準防貧的升級，必須進一步強化制度嵌入和關(guān)系嵌入。相比對象明確的精準扶貧，精準防貧對嵌入主體和嵌入對象都提出了更高要求。要盡早發(fā)現(xiàn)并有效防范相對分散獨立的農(nóng)戶的致貧返貧風險，嵌入主體必須更長期、更深、更緊密地嵌入農(nóng)村經(jīng)濟社會系統(tǒng)，尤其要與農(nóng)村基層黨組織建立良好的合作關(guān)系，而農(nóng)村基層黨組織則要更緊密地聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾。這就需要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化政府的主導(dǎo)作用和制度嵌入，尤其要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織和基層政府在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)作用;嵌入主體則應(yīng)進一步強化關(guān)系嵌入，尤其是社會組織和企業(yè)要與當?shù)鼗鶎狱h組織和政府建立良好的關(guān)系，與農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟組織深度合作并結(jié)成長期穩(wěn)定的利益共同體，利用自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會資本優(yōu)勢積極主動地推進農(nóng)村精準防貧工作。

嵌入式農(nóng)村貧困治理要實現(xiàn)從精準脫貧向整體致富的升級，必須堅持和完善農(nóng)村集體所有制，扶持壯大村級集體經(jīng)濟。堅持“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”的社會主義基本經(jīng)濟制度，在農(nóng)村就是要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。集體所有制是與當前中國農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是廣大農(nóng)民共同富裕的基本保障和有效路經(jīng)。嵌入主體應(yīng)將更多的資源投向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，尤其是村級集體經(jīng)濟組織，并利用自身的制度和市場優(yōu)勢優(yōu)化集體經(jīng)濟的發(fā)展模式、治理結(jié)構(gòu)和分配方式等，在扶持壯大村級集體經(jīng)濟的同時，讓改革發(fā)展的紅利公平地惠及所有集體經(jīng)濟組織成員，進而在增加農(nóng)民收入的同時縮小城鄉(xiāng)差距;農(nóng)村基層黨組織則應(yīng)加強社會主義核心價值觀的宣傳教育，提高村民的集體經(jīng)濟意識，讓每個村民都加入集體經(jīng)濟組織，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民整體致富。

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