三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目管理的問題及對策研究

賴紅兵　吳兆娟　魯杏　江帆　仝鑄　何秀娟

摘要：基于三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，在對三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目實施情況進行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，識別現(xiàn)有項目管理所存在的前期論證不充分、申報審批程序復(fù)雜、建管制度不完善、配套資金保障水平低、運營管護制度不完善等問題，并針對性提出了更新項目管理理念、提高管理決策水平、加強項目動態(tài)管理、健全多元化投入機制、完善項目運行管護機制、建立項目后評價體系等對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)農(nóng)業(yè);生態(tài)農(nóng)業(yè)園;項目管理;三峽庫區(qū)

中圖分類號：F323.3? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）04-0166-04

Abstract： Based on the importance of the development of ecological agriculture in the Three Gorges Reservoir area， and based on the investigation and analysis of the implementation of ecological agriculture projects in the Three Gorges Reservoir area， the problems of inadequate preliminary argumentation in existing project management， complex procedures for application and approval， inadequate construction management system， low level of supporting fund protection， and incomplete operation management and protection system are identified. Countermeasures and suggestions such as updating project management concepts， improving management decision-making levels， strengthening project dynamic management， improving diversified investment mechanisms， improving project operation management and protection mechanisms， and establishing post-project evaluation systems are put forward.

Key words： ecological agriculture; ecological agricultural park; project management; the Three Gorges Reservoir area

三峽庫區(qū)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，是集農(nóng)村、山區(qū)、移民區(qū)為一體的典型生態(tài)脆弱區(qū)[1]。境內(nèi)耕地資源有限、水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻繁、農(nóng)業(yè)面源污染積重難返等資源耗竭和環(huán)境惡化問題，已成為制約庫區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種基于生態(tài)學(xué)原理與系統(tǒng)科學(xué)方法，融合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)成果，使農(nóng)業(yè)集生態(tài)合理性與功能良性循環(huán)于一體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式[2]。在三峽庫區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，對轉(zhuǎn)變耕作方式，減少面源污染，保護水庫水質(zhì)，提高土地產(chǎn)出，增加農(nóng)民收入具有重要作用[3]，既是對綠水青山就是金山銀山理念的踐行，也是推進庫區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑，更是促進庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的惟一選擇。

為此，基于三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，全面深入分析庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目實施、運行情況，識別現(xiàn)有管理模式存在的關(guān)鍵問題，并針對性提出完善項目管理的對策建議，以期為庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目建設(shè)管理提供方法技術(shù)支撐，促進庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，從而有效發(fā)揮庫區(qū)特色資源優(yōu)勢[4]，實現(xiàn)庫區(qū)移民安穩(wěn)致富和可持續(xù)發(fā)展，助推庫區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施[5]。

1? 數(shù)據(jù)來源與方法

1.1? 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)資料收集主要有4種渠道，一是通過查閱政府網(wǎng)站、相關(guān)文件等獲取資料;二是直接與省、市移民局對接，收集項目規(guī)劃、項目監(jiān)測數(shù)據(jù)、項目管理規(guī)章制度等資料;三是向庫區(qū)區(qū)縣移民局和項目承擔(dān)單位或責(zé)任單位發(fā)放調(diào)研表格進行資料收集;四是采取實地觀察法和訪談法對生態(tài)農(nóng)業(yè)項目進行實地調(diào)研。

根據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目的不同區(qū)位條件、不同承擔(dān)責(zé)任主體（企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人等）、不同投資額度、不同產(chǎn)業(yè)類型（蔬菜、水果、生態(tài)魚等）等特點，選取庫區(qū)10個區(qū)縣19個項目進行了調(diào)查表格調(diào)研。共計收回生態(tài)農(nóng)業(yè)項目信息表19份、管理信息表10份。調(diào)查內(nèi)容包括項目基本信息、前期工作開展、資金安排和使用、項目實施建設(shè)、運營管護等各階段管理情況。

1.2? 研究方法

采取定性研究與定量研究相結(jié)合、宏觀研究與微觀研究相結(jié)合的方法對數(shù)據(jù)進行整理、分析和研究，由此調(diào)查清楚三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目建設(shè)管理現(xiàn)狀，找出存在的管理問題，并根據(jù)庫區(qū)實際、現(xiàn)代管理相關(guān)方法理論，提出改進生態(tài)農(nóng)業(yè)項目管理的對策建議。

2? 生態(tài)農(nóng)業(yè)項目基本情況

2.1? 項目特征

生態(tài)農(nóng)業(yè)項目是國家促進三峽庫區(qū)移民安穩(wěn)致富和促進庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展而提出的扶持措施之一，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、蔬菜基地恢復(fù)建設(shè)等項目類型。主要布局在生態(tài)屏障區(qū)內(nèi)移民相對集中、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，當(dāng)?shù)匾泼窈娃r(nóng)戶對生態(tài)農(nóng)業(yè)可接受性程度高，示范和帶動作用明顯的區(qū)域。該類項目具有階段性、范圍與邊界的確定性、社會公益性以及受自然社會條件的制約性等特征。其中階段性是指生態(tài)農(nóng)業(yè)項目是在一定的時間階段內(nèi)實施，其擬實施期限為2011—2020年;范圍與邊界的確定性是指該類項目主要是在三峽庫區(qū)生態(tài)屏障區(qū)進行實施，項目一旦批準(zhǔn)，將不能任意變更;社會公益性是指該類項目的建設(shè)目的是帶動庫區(qū)移民增收致富，社會作用明顯;受自然社會條件的制約性是指項目施工過程中，會受到水文、地形地質(zhì)、氣象等自然因素及勞動力、水電、交通等社會條件的影響制約。

2.2? 項目規(guī)劃情況

按照分期滾動編制、分年具體實施的原則編制三峽后續(xù)工作實施規(guī)劃。第一期實施規(guī)劃4年（2011—2014年），第二期3年（2015—2017年），第三期3年（2018—2020年）。一期實施規(guī)劃中，規(guī)劃重慶庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目199個、總投資48.12億元，湖北庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目36個、總投資7.18億元;二期實施規(guī)劃中，規(guī)劃重慶庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目69個、總投資27.48億元，二三期實施規(guī)劃中，規(guī)劃湖北庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目40個、總投資16.09億元。

2.3? 實施效益情況

生態(tài)農(nóng)業(yè)項目實施以來，重慶市、湖北省有關(guān)區(qū)縣、部門認(rèn)真落實三峽后續(xù)工作規(guī)劃內(nèi)容，著力加強生態(tài)農(nóng)業(yè)項目的實施管理，從項目審批、建設(shè)管理、監(jiān)督檢查等方面制定了多項政策措施和管理制度，項目管理逐步規(guī)范，項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)。

一是做深、做長、做寬了庫區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，改變了庫區(qū)原有農(nóng)業(yè)短鏈、高耗、低效現(xiàn)狀，提升了綜合產(chǎn)出效益，初步實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)升級。如通過秭歸縣柑橘精深加工——700萬支橙酒生產(chǎn)項目的實施，充分發(fā)揮了龍頭企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動作用，形成了由田間到餐桌，“從一粒種子到一杯橙汁”的產(chǎn)加銷研學(xué)旅“六位一體”全產(chǎn)業(yè)鏈樣板。

二是促進了農(nóng)民就業(yè)增收，生態(tài)農(nóng)業(yè)項目實施區(qū)域的農(nóng)戶不但可通過土地流轉(zhuǎn)獲得租金，還能進入企業(yè)務(wù)工。如夷陵區(qū)樂天溪鎮(zhèn)生態(tài)觀光茶園直接提供移民就業(yè)崗位22個，直接帶動選址地瓦窯坪村受益移民和農(nóng)民265人，輻射帶動項目區(qū)周邊100多公頃茶園達到標(biāo)準(zhǔn)化種植;萬州區(qū)甘寧鎮(zhèn)設(shè)施蔬菜生態(tài)農(nóng)業(yè)園直接為移民提供就業(yè)崗位68個，帶動直接受益移民年人均增收1.6萬元。

三是挖掘了庫區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能，改善了庫區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高了庫區(qū)群眾的生活質(zhì)量。如萬州區(qū)甘寧鎮(zhèn)設(shè)施蔬菜生態(tài)農(nóng)業(yè)園項目，既為市民提供了綠色蔬菜等健康農(nóng)產(chǎn)品，也為市民提供了觀光休閑生態(tài)體驗場所，為中小學(xué)生提供了社會實踐教育基地;秭歸縣柑橘精深加工——700萬支橙酒生產(chǎn)項目，通過將非標(biāo)準(zhǔn)果變廢為寶進行加工利用，使得以前商品價值低的非標(biāo)準(zhǔn)果不再腐爛在果園或被倒入長江中，有效地美化了庫區(qū)生態(tài)環(huán)境和保護了庫區(qū)水質(zhì)安全。

3? 生態(tài)農(nóng)業(yè)項目管理存在的問題

3.1? 前期論證不夠科學(xué)合理

目前生態(tài)農(nóng)業(yè)項目前期工作管理存在項目選項評估論證不充分、項目承擔(dān)企業(yè)準(zhǔn)入制度不完善等問題。項目選項評估論證不充分主要體現(xiàn)在：一是實施規(guī)劃編制及項目庫建立時，由于時間緊，部分地區(qū)臨時選擇項目，倉促編制實施規(guī)劃和項目庫，與實際情況差異大;二是評估操作缺少規(guī)范性，部分地區(qū)不能嚴(yán)格執(zhí)行專家評估論證制度;三是項目庫尚未實現(xiàn)真正的動態(tài)管理，不能及時進行補庫、清庫等。項目承擔(dān)企業(yè)準(zhǔn)入制度不完善導(dǎo)致目前項目承擔(dān)企業(yè)的選擇主要是憑經(jīng)驗確定，選擇的企業(yè)能力參差不齊，增加了項目建設(shè)風(fēng)險。

3.2? 申報審批程序復(fù)雜

從現(xiàn)有生態(tài)農(nóng)業(yè)項目申報情況來看，存在審批程序復(fù)雜、申報審批時間太長的問題，有的項目從申報到批復(fù)實施長達3～5年。項目申報時間太長，可能會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢、項目實施地用地性質(zhì)等發(fā)生變化，導(dǎo)致項目建設(shè)內(nèi)容、實施地點等需要進行變更，影響項目建設(shè)進度和效率。

3.3? 建管制度不能有效落實

在基本建設(shè)程序管理方面，存在不符合項目建設(shè)程序要求的問題，如存在未進行施工圖編制、項目招投標(biāo)就進行施工的現(xiàn)象;施工圖設(shè)計出現(xiàn)重大變更，未經(jīng)審批，擅自施工建設(shè)等。在執(zhí)行項目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制等方面存在不規(guī)范問題。同時，在竣工驗收方面也存在驗收工作不規(guī)范，驗收工作推進慢、推進難等問題。

3.4? 配套資金難以籌措到位

受項目承擔(dān)企業(yè)或地方政府自身經(jīng)濟實力有限，銀行貸款難度高、融資渠道少等情況的影響，項目資金到位情況不佳，配套資金到位率普遍較低。

3.5? 后期運營管護效果不佳

一是存在運行管護積極性差的問題。由于項目產(chǎn)權(quán)不明晰，沒有界定清楚企業(yè)法人投資建設(shè)內(nèi)容和財政資金投資建設(shè)內(nèi)容各自的產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致經(jīng)濟管理責(zé)任不落實，不利于調(diào)動項目主體的管護積極性。二是缺乏管護資金和技術(shù)。從調(diào)研的19個生態(tài)農(nóng)業(yè)項目來看，普遍沒有確定固定的維護資金和制定維護措施，不利于工程、設(shè)備等的管理和維護。三是項目與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制不夠緊密。目前項目業(yè)主與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制部分體現(xiàn)在支付農(nóng)戶土地租金及其打工收入等淺層次合作上，公司與農(nóng)戶尚未完全形成風(fēng)險同擔(dān)、收益共享的利益共同體，對農(nóng)戶的帶動有限。

4? 生態(tài)農(nóng)業(yè)項目管理對策建議

4.1? 更新項目管理理念

在管理過程中，觀念上的模糊和滯后即管理理念不足是產(chǎn)生問題的原因[6]。因此，要建立全新的項目管理理念，按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念進行生態(tài)農(nóng)業(yè)項目管理。樹立積極的管理態(tài)度，保障移民安穩(wěn)致富;積極創(chuàng)新，加強專業(yè)性管理人才的引進與培育，引進與采用先進管理方法技術(shù)，創(chuàng)新與完善管理體制機制;強化項目的綠色生態(tài)管理，建設(shè)真正的生態(tài)農(nóng)業(yè)項目，保障庫區(qū)生態(tài)環(huán)境安全;樹立共享管理理念，積極探索利益聯(lián)結(jié)機制更加緊密的運營管理方式，提高農(nóng)戶在項目運營中的主體地位和收益水平，真正實現(xiàn)項目效益共享。

4.2? 提高管理決策水平

做好項目決策管理，應(yīng)堅持系統(tǒng)思考、謹(jǐn)慎決策原則，基于科學(xué)、完整的理論方法，建立獨立于政府之外的項目專家論證系統(tǒng)，構(gòu)建專家論證評估指標(biāo)體系[7]。同時，科學(xué)研究制定三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的企業(yè)準(zhǔn)入條件，構(gòu)建項目企業(yè)準(zhǔn)入動態(tài)評價體系，包括資質(zhì)審核、動態(tài)的市場行為與績效評價3個部分。就是說，對企業(yè)的準(zhǔn)入評價不但有資質(zhì)的考核，還要對不斷變換的企業(yè)市場行為和企業(yè)績效情況進行評價。此外，還要積極構(gòu)建第三方評估機制，引入第三方評估機構(gòu)代替政府進行企業(yè)準(zhǔn)入的評估決策，提高決策的專業(yè)性和科學(xué)性水平。

4.3? 加強項目動態(tài)管理

一方面加強項目動態(tài)監(jiān)測管理。為確保項目進度、質(zhì)量、效益目標(biāo)的實現(xiàn)，在項目實施過程中應(yīng)對項目進行一種動態(tài)監(jiān)控工作，包括資金運行監(jiān)控、實施進度監(jiān)控、質(zhì)量監(jiān)控、技術(shù)監(jiān)控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)控、效益監(jiān)控等[8]。另一方面推進項目庫動態(tài)管理。隨著時間的推移和地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，原規(guī)劃的一些項目會出現(xiàn)各種變化，比如有的項目已實施、有的項目已難以實施、有的項目與地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃不再相適應(yīng)等，建議每年度根據(jù)實際情況調(diào)整項目入庫、出庫一次，同時限定一定的變動比例。

4.4? 健全多元化投入機制

生態(tài)農(nóng)業(yè)項目建設(shè)面臨著各種配套資金籌措困難的問題，亟需探索和建立多渠道、多層次、多元化的農(nóng)業(yè)投入機制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)投入效率[9]。按照政府引導(dǎo)，農(nóng)民主體、社會各界廣泛參與原則，充分調(diào)動各方面的積極性，尤其要通過補助、貼息、參股等方式有效吸引企業(yè)、私營業(yè)主、信貸部門等社會資金的參與，逐步形成政府持續(xù)加大投入、農(nóng)民積極籌資投勞、社會力量廣泛參與的多元化投入局面，實現(xiàn)多渠道、多層次的資金籌措。同時要加強項目資金與其他涉農(nóng)資金的整合力度，建議在不改變資金投向和國家及省市政策的前提下，遵循渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各盡其力、各記其功的原則，匯集整合各部門涉農(nóng)資金，提高資金使用效率。

4.5? 完善項目運行管護機制

管護主體方面，以企業(yè)等實體為項目承擔(dān)單位的項目，建成后直接由企業(yè)進行運營管護，實現(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧;以政府部門為項目責(zé)任單位的項目，建成后要引進或培育經(jīng)營實體作為經(jīng)營主體，或和當(dāng)?shù)卣M行工程產(chǎn)權(quán)移交，明確地方政府為管護主體。運營模式方面，建議積極探索農(nóng)戶貨幣入股、土地入股等模式，創(chuàng)新財政投入機制，將財政補助資金形成的資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，實現(xiàn)“租金收入+工資收入+股金分紅”分配模式，進一步提高農(nóng)民的地位和收益水平。

4.6? 建立項目后評價體系

項目后評價是有關(guān)主體對項目的實施過程、結(jié)果及影響進行全面調(diào)查和系統(tǒng)回顧，對比分析項目決策時確定的預(yù)期目標(biāo)與實施運行后的實際效果之間的差距，以總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出改善投資管理決策、提高投資效益的對策建議的行為，其基本內(nèi)容包括過程后評價、效果后評價和持續(xù)性后評價3個方面[10]。建議項目建成運營后，以2～3年作為一個周期，對項目展開后評價工作，并建立后評價成果反饋機制，可將評價結(jié)果作為后續(xù)對被評價項目是否持續(xù)支持的決策依據(jù)，以及作為同類新項目投資決策的參考依據(jù)，促進評價結(jié)果的應(yīng)用和項目的科學(xué)決策。

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