高校學(xué)生參與機(jī)制革新的法治路徑

張繼紅 田文利 蔣冰晶

[摘 要] 新時代高校校生矛盾時有發(fā)生，深刻影響了高校的和諧穩(wěn)定發(fā)展。而學(xué)生參與不足經(jīng)常成為校生矛盾頻發(fā)的主要原因。高?，F(xiàn)有的學(xué)生參與機(jī)制法制化存在諸多缺陷，是學(xué)生參與不足的重要原因。學(xué)生參與機(jī)制法治路徑的革新與完善，有利于尊重學(xué)生利益訴求的表達(dá)，是提高高校校生關(guān)系“回應(yīng)性”治理水平的優(yōu)先選擇。學(xué)生參與機(jī)制革新的法治路徑包括，充分完善學(xué)生參與相關(guān)立法和高校章程，確定學(xué)生參與范圍，完善學(xué)生參與程序制度。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)生參與權(quán);法治路徑;校生矛盾;回應(yīng)性

一、引言

近年來，我國高校校生矛盾時有發(fā)生，原因在于新時代背景下，學(xué)生權(quán)利意識逐步提高，而高校單向度的“壓制型”[1]治理模式導(dǎo)致學(xué)生利益表達(dá)不暢，進(jìn)而引發(fā)校生矛盾。其根本出路在于摒棄傳統(tǒng)的行政化治理模式，構(gòu)建注重校生協(xié)商的“回應(yīng)型”治理模式。而高校學(xué)生參與機(jī)制是高校校生矛盾“回應(yīng)型”治理模式的重要支撐制度。目前，盡管從制度上宣告了大學(xué)生參與高校管理的權(quán)利，但學(xué)生參與高校管理的實踐仍不理想。究其原因，在于學(xué)生參與高校管理機(jī)制的法制化程度較弱，而行政化程度較強(qiáng)。因而，在新時代依法治校背景下，本文通過分析學(xué)生參與機(jī)制法制化的缺陷，進(jìn)而找到革新高校學(xué)生參與機(jī)制的法制化路徑，提升學(xué)生參與高校管理的實效性，消弭校生矛盾，構(gòu)建和諧校生關(guān)系，建設(shè)平安校園。

二、高校學(xué)生參與機(jī)制的法制化現(xiàn)狀及其缺陷分析

（一）學(xué)生參與高校管理立法及大學(xué)章程的相關(guān)規(guī)定亟待完善

2017年教育部修訂了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（41號令，以下簡稱《規(guī)定》），在學(xué)生參與權(quán)方面，第六條第（五）項、第四十條規(guī)定學(xué)生依法、依章程參與學(xué)校管理。其中，“依章程參與學(xué)校管理”是新規(guī)定。該規(guī)定肯定了學(xué)生參與權(quán)應(yīng)包括“與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，這里對學(xué)生參與高校管理權(quán)利的范圍予以確定——應(yīng)是與學(xué)生權(quán)益相關(guān)的事務(wù)，同時也確認(rèn)了學(xué)生參與權(quán)的具體權(quán)能內(nèi)容（四項權(quán)能）。然而，該規(guī)定仍欠缺對學(xué)生參與高校管理的程序、參與權(quán)救濟(jì)途徑的原則性規(guī)定;對學(xué)生四項參與權(quán)的配套可操作性規(guī)定也較為缺乏。根據(jù)教育部《規(guī)定》，高校章程也在紛紛貫徹落實學(xué)生參與高校管理的諸項權(quán)利。如《中國人民大學(xué)章程》（2019年）第九條規(guī)定了學(xué)生參與權(quán)的范圍采用切身利益相關(guān)標(biāo)準(zhǔn);學(xué)生參與范圍為——學(xué)校發(fā)展和教育、教學(xué)改革;第十四條規(guī)定，學(xué)代會、研代會選舉產(chǎn)生的學(xué)生會委員會和研究生會委員是學(xué)生參與的組織依托。該章程貫徹了《規(guī)定》的要求，便于支持學(xué)生有組織地、常規(guī)性地參與到與其權(quán)益相關(guān)的高校管理事務(wù)中去[2]。然而，高校章程中關(guān)于學(xué)生參與高校管理權(quán)的參與程序和參與權(quán)救濟(jì)的可操作性規(guī)定仍然沒有涉及，而且在參與權(quán)四項權(quán)能的具體內(nèi)容方面也不夠完善，應(yīng)當(dāng)把知情權(quán)、表達(dá)權(quán)明確納入章程，統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)規(guī)章制度的制定。

（二）大學(xué)生參與高校管理的范圍不明確，且參與范圍受限

高校學(xué)生參與學(xué)校管理的范圍缺乏具體的制度肯定和保障，存在諸多缺陷。高校管理工作可劃分為教育教學(xué)事務(wù)、條件保障事務(wù)和行政事務(wù)三大類。其中，條件保障事務(wù)包括后勤管理、教學(xué)設(shè)備管理等。學(xué)生實際上能夠參與的學(xué)校管理事務(wù)的范圍很小，一般包括教育教學(xué)事務(wù)，如學(xué)生評教、課堂教學(xué)的參與和班級管理等;條件保障事務(wù)，如食堂管理、宿舍管理等。而學(xué)生在行政事務(wù)方面的參與則少之又少，尤其是學(xué)校發(fā)展的核心問題等，是不會讓學(xué)生參與其中的[3]。因此，學(xué)生參與學(xué)校管理的范圍基本上局限于教育教學(xué)事務(wù)的學(xué)生評教和條件保障事務(wù)的后勤宿舍管理等方面。過小的參與范圍嚴(yán)重影響了學(xué)生參與高校管理的實效性和積極性。

（三）大學(xué)生參與機(jī)制的程序制度不足

程序制度的完善與否是參與權(quán)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵和完善大學(xué)治理的前提所在。大學(xué)生參與機(jī)制中的程序制度主要包括高校信息公開制度;說明理由制度、聽取學(xué)生陳述和申辯制度、聽證制度;送達(dá)、告知救濟(jì)途徑及時效。上述程序制度存在的主要缺陷有：（1）高校信息公開制度。目前《高等學(xué)校信息公開辦法》已經(jīng)實施九年，其缺陷有高校對信息公開的態(tài)度仍然審慎、保守，公開的范圍只限于列舉的主動公開范圍內(nèi)，依申請公開的范圍保證在了可控的范圍內(nèi)。（2）聽證制度，有助于學(xué)生實現(xiàn)對影響自身權(quán)益的學(xué)校管理決定的較高水平參與權(quán)?！兑?guī)定》中只在第五十五條明確了對學(xué)生受到處分前的陳述和申辯權(quán)。但并未明確規(guī)定學(xué)生的聽證權(quán)利（特別是處分聽證權(quán)利）[4]。（3）高校的告知義務(wù)。學(xué)生管理參與權(quán)要求學(xué)生享有被告知的權(quán)利，既包括學(xué)生受到高校作出的不利決定之前，告知其事實根據(jù)和法律依據(jù);也包括高校系統(tǒng)、真實地告知學(xué)生有關(guān)的校務(wù)信息。目前告知程序存在的缺陷有告知時間不合理，存在走過場的問題;告知的信息內(nèi)容被過濾或告知不充分。

三、高校學(xué)生參與機(jī)制革新的法治路徑

（一）完善學(xué)生參與立法

高校學(xué)生參與機(jī)制革新的法治路徑之關(guān)鍵，首先在于各級立法中應(yīng)當(dāng)完善學(xué)生參與高校管理權(quán)的規(guī)定，將“以學(xué)生為本”落實在制度規(guī)定上。才能從根本上改變學(xué)生參與高校管理走過場的現(xiàn)狀?！兑?guī)定》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確參與組織保障、參與程序、參與范圍及參與權(quán)利救濟(jì)途徑等規(guī)定。高校應(yīng)當(dāng)依據(jù)《規(guī)定》的參與權(quán)內(nèi)容進(jìn)行大學(xué)章程的修訂，關(guān)于學(xué)生參與權(quán)四項權(quán)能、參與范圍的利益相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的肯定和貫徹落實，這是目前急需進(jìn)行的高校校內(nèi)立法工作。此外，大學(xué)章程應(yīng)規(guī)定，學(xué)校通過聽證會、座談會和新聞發(fā)布會等制度，鼓勵和支持學(xué)生參加學(xué)校的民主管理，對學(xué)校工作提出意見和建議。此外，學(xué)生參與學(xué)校民主管理的組織保障方面，應(yīng)規(guī)定“學(xué)校定期召開學(xué)生代表大會和研究生代表大會，聽取學(xué)生代表的意見和建議;在學(xué)代會和研代會閉會期間，學(xué)校支持其常設(shè)機(jī)構(gòu)學(xué)生委員會、研究生委員會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)學(xué)生會、研究生會依法參與學(xué)校管理，維護(hù)自身權(quán)益。”[5]

（二）參與范圍的確定

《規(guī)定》肯定了以“學(xué)生權(quán)益相關(guān)”標(biāo)準(zhǔn)來確定學(xué)生參與高校管理的范圍。但學(xué)生參與范圍還應(yīng)考慮學(xué)生參與能力來確定具體范圍。因而，學(xué)校中與學(xué)生權(quán)益相關(guān)的事務(wù)可以分為：學(xué)生完全有能力參與的活動、學(xué)生有部分能力參與的活動及學(xué)生自我管理活動等。由此，可將學(xué)生參與高校管理的程度分為以下三個層次：一是一般參與，該層次的參與針對的是與學(xué)生權(quán)益相關(guān)但學(xué)生沒有管理能力的事項。該項參與內(nèi)容應(yīng)通過大學(xué)章程和校內(nèi)規(guī)章制度加以充分確認(rèn)。主要保障這部分事務(wù)的學(xué)生知情權(quán)。二是深度參與，針對的是與學(xué)生權(quán)益相關(guān)且學(xué)生完全或部分有參與能力的事項。該層次的參與權(quán)能除了保障知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等表面的參與權(quán)能外，還要保障參與權(quán)中的決策權(quán)和實施權(quán)。具體參與方式包括學(xué)生參與學(xué)校各管理機(jī)構(gòu)等[6]。針對該層次學(xué)生參與缺乏系統(tǒng)化和制度化、流于形式等特點，需要考慮參與不足的克服。三是學(xué)生自我管理領(lǐng)域的參與。針對與學(xué)生利益密切相關(guān)且學(xué)生有能力參與的領(lǐng)域，該參與范圍受到行政干預(yù)太多，因而在表達(dá)學(xué)生利益訴求方面顯得乏力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織保障，保證學(xué)生自我管理組織活動的經(jīng)常性。

（三）正當(dāng)程序原則的推進(jìn)，為學(xué)生參與權(quán)的實現(xiàn)提供程序保障

第一，高校信息公開制度的完善。高校應(yīng)當(dāng)盡快配合《高等學(xué)校信息公開辦法》形成校內(nèi)制度，并讓學(xué)生知曉信息公開的內(nèi)容和申請公開相關(guān)信息的權(quán)利，便于加強(qiáng)對高校信息公開工作的監(jiān)督。推進(jìn)高校的政務(wù)公開，充分保障學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)。高校應(yīng)通過學(xué)習(xí)網(wǎng)站、校報?？⑿?nèi)廣播、宣傳欄張貼等多種方式公開宣傳關(guān)涉學(xué)生權(quán)益的規(guī)章制度。讓學(xué)生了解如何遵守規(guī)則，并知悉違反規(guī)則將會帶來的不利后果。

第二，明確規(guī)定學(xué)生的聽證權(quán)?！兑?guī)定》中規(guī)定了學(xué)生受到處分、處理前的陳述、申辯權(quán)，但未明確規(guī)定學(xué)生的聽證權(quán)。聽證程序應(yīng)當(dāng)包括正式聽證程序和非正式聽證程序。學(xué)生的基本權(quán)利受侵犯、對學(xué)生權(quán)益影響重大的處理、改變學(xué)生身份的處分，適用于正式的聽證程序。如果是高校管理、決策中涉及學(xué)生權(quán)益的重要規(guī)范性文件的制訂，則需召開非正式的聽證會。聽證會是有效保障學(xué)生參與權(quán)的程序制度，也是有效實現(xiàn)學(xué)生陳述、申辯權(quán)的程序制度。

第三，高校應(yīng)當(dāng)切實行其告知義務(wù)?！兑?guī)定》第五十三條規(guī)定了學(xué)校對學(xué)生作出處分，應(yīng)當(dāng)出具處分決定書。其必備內(nèi)容包含了諸多告知義務(wù)。高校應(yīng)當(dāng)在學(xué)生處分管理規(guī)定中，明確規(guī)定對學(xué)生作出處分決定時的告知義務(wù)。即處分決定書應(yīng)不僅包括作出相關(guān)處理、處分決定之前，以書面通知的形式告知學(xué)生該決定的事實根據(jù)、法律依據(jù)及學(xué)生的程序性權(quán)利;還包括告知學(xué)生的申訴、訴訟救濟(jì)途徑及時效。并且學(xué)校應(yīng)注意告知時間要合理，要考慮學(xué)生針對告知事項的準(zhǔn)備時間問題;告知的信息內(nèi)容不得過濾告知或告知不充分，以便學(xué)生可以獲得充分的關(guān)涉?zhèn)€人利益的信息，進(jìn)而充分準(zhǔn)備證據(jù)支持自己的觀點和訴求。由此，可增強(qiáng)學(xué)生對學(xué)校處理決定的認(rèn)可，提升執(zhí)行效率，消弭校生矛盾，構(gòu)建和諧校生關(guān)系，建設(shè)平安校園。

參考文獻(xiàn)

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