鄉(xiāng)村振興視角下社會資本參與宅基地盤活的減貧興農(nóng)效應
——來自農(nóng)房聯(lián)建的案例與證據(jù)

賀立龍，曾鈺婷，付春生，龔 馳

（1.四川大學 經(jīng)濟學院，四川 成都610064；2.中國人民大學 漢青研究院，北京100872）

一、引言

在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略交匯期，推進宅基地制度改革，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，可以提升農(nóng)民土地綜合收益，增加鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地。尤其是在宅基地和農(nóng)房閑置、建設資金短缺的貧困鄉(xiāng)村，合理引導工商資本、社會資金參與宅基地的盤活利用，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，釋放宅基地市場價值，是減貧興農(nóng)的有益探索。

長期以來受限于原土地管理法以及相應土地管理政策，社會資本參與宅基地流轉(zhuǎn)、盤活與利用的實踐不足，未能產(chǎn)生可推廣復制的操作模式。原土地管理法關于從事非農(nóng)業(yè)建設使用土地必須使用國有土地或征地的規(guī)定形成了對集體建設用地，尤其是經(jīng)營性建設用地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)利用的法律約束，限制了社會資本參與閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活與產(chǎn)業(yè)化利用。中央文件多次強調(diào)“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館”［1］，這對私人資本違規(guī)、無序占用宅基地起到了非常必要的規(guī)制作用，但社會各界圍繞這類文件精神的過度解讀或誤讀，對城鎮(zhèn)工商資本下鄉(xiāng)盤活宅基地也造成一些心理約束。

當前新土地管理法和一些宅基地管理文件的出臺，為社會資本參與宅基地盤活拓展了法律和政策空間。新土地管理法刪除了原土地管理法第43 條“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，指出“規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”［2］，這為集體經(jīng)營性建設用地在符合用途管制條件下“入市”拓展了法律空間。宅基地盡管不能歸為嚴格的集體經(jīng)營性建設用地，但可以通過一些合規(guī)程序進行權利轉(zhuǎn)換，再以集體經(jīng)營性建設用地“入市”方式進行流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化利用，從而吸引社會資本參與盤活。此外，新土地管理法提出“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置住宅”［2］。2019年10月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出“引導有實力、有意愿、有責任的企業(yè)有序參與（閑置宅基地和住宅）盤活利用工作”［3］。2020年3月國務院印發(fā)《關于授權和委托用地審批權的決定》，賦予省級人民政府更大的用地自主權，進一步提高建設用地審批和配置效率。法律放寬及相關政策的出臺將對社會資本參與閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活與產(chǎn)業(yè)利用產(chǎn)生積極影響。

從實踐看，農(nóng)村宅基地制度改革試點開展四年多以來，33 個試點縣（市、區(qū)）在加強宅基地總規(guī)模控制、探索退出的閑置宅基地統(tǒng)籌利用上形成了一批可行改革成果。宅基地的盤活利用保障了農(nóng)民土地權益，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，滿足了其多元化居住需求，農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設計，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截至2018年底，試點地區(qū)騰退出零星、閑置的宅基地約14 萬戶，共計8.4 萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8 萬宗，共計111 億元［4］。在新土地管理法法律前提下，總結試點經(jīng)驗，推進宅基地管理制度改革，健全宅基地權益保障方式，探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制，是以土地制度改革推進鄉(xiāng)村振興的重要突破口。其中，推動社會資本參與宅基地的流轉(zhuǎn)盤活與產(chǎn)業(yè)化利用將是下一步重要的改革探索。

但是，社會資本通過受讓、承租、聯(lián)營方式流轉(zhuǎn)盤活宅基地，在多大程度上有助于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)戶生計改善、是否存在宅基地被侵占及村民權益受損風險、如何開展政策引導與規(guī)制等問題，還有待于因地制宜地進行實證分析與綜合效應評估。

從國外實踐與研究看，西方國家普遍在土地發(fā)展權理念下，運用可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權制度開展土地資源優(yōu)化配置，以平衡環(huán)保與經(jīng)濟目標［5-7］。土地發(fā)展權是基于公權力干預，改變土地用途的一種權利，它打破了擁有土地所有權就擁有一切土地權利的認知。早期的土地權利是靜態(tài)的，改變土地開發(fā)利用的狀態(tài)要依賴土地所有權轉(zhuǎn)移，包括政府征地。1947年，英國頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》創(chuàng)立了土地發(fā)展權，依法成立的中央土地委員會有權決定是否發(fā)放發(fā)展許可或者變更土地的用途，之后陸續(xù)頒布《一般性許可開發(fā)條例》和《用途種類條例》，明確了政府所管制的開發(fā)行為和用途轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。20世紀60年代，美國引入土地發(fā)展權制度，明確其屬于土地所有權的組成部分，是配合實施區(qū)劃的手段。從土地發(fā)展權配置的功能來看，土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移計劃（TDR）可以突破土地所有權固化局限，引導私人資本流向農(nóng)村，實現(xiàn)土地發(fā)展權在土地所有者和開發(fā)者之間的重新分配，從而有助于盤活閑置土地［8-10］。但是，TDR 土地利用規(guī)劃技術盡管可用以設計土地市場，鼓勵私人行動，但也可能造成私人部門與公共部門目標的沖突［11］，如Warner 和Molotch 所描述的“被管制者的主動行動”［12］，即私人資本會利用土地政策漏洞進行土地投機。

國內(nèi)關于宅基地流轉(zhuǎn)利用的研究文獻中，針對宅基地使用權能否向外流轉(zhuǎn)與盤活，存在多種觀點，反映出宅基地保障功能和財產(chǎn)功能之間存在沖突［13］。反對向外流轉(zhuǎn)的觀點認為，宅基地使用權作為集體組織“成員權”的體現(xiàn)，具有福利性和無償分配性，不應向外流轉(zhuǎn)，否則其將誘導城鎮(zhèn)資本不斷“下鄉(xiāng)圈地”，導致“小產(chǎn)權房”合法化，可能會嚴重侵占農(nóng)業(yè)與生態(tài)用地，壓縮弱勢農(nóng)民居住空間［14-15］。贊成的觀點認為，向外流轉(zhuǎn)有助于農(nóng)民落實宅基地用益物權、增加財產(chǎn)性收入，并可借助城鎮(zhèn)資本盤活閑置宅基地，推進宅基地和農(nóng)地“并軌”入市［16-18］。

盡管集體經(jīng)營性建設用地“入市”得到較多的研究支持［19-20］，但是居住保障屬性更強的宅基地向外流轉(zhuǎn)、盤活的經(jīng)濟成效如何，仍有待觀測。一些研究經(jīng)營性建設用地入市的文獻也涉及宅基地入市流轉(zhuǎn)效應分析［21-24］，但這些集體土地“入市”成效的實證研究，不可避免地帶有樣本及案例的“試點選擇”特征。哪些區(qū)位、哪些農(nóng)戶的宅基地被允許流轉(zhuǎn)，是政策選擇和人為決策的結果。進入“流轉(zhuǎn)試點”的往往是區(qū)位好、經(jīng)濟價值大的宅基地［25］，難以體現(xiàn)區(qū)位差異對流轉(zhuǎn)經(jīng)濟效果的影響。都江堰市為解決地震之后災毀農(nóng)房重建的資金難題，探索實施了以宅基地使用權吸引社會資金聯(lián)合共建住房的模式［26-27］。社會參與農(nóng)戶住房聯(lián)建，促成了一場社會資本參與宅基地盤活的“自然實驗”。不同區(qū)位的宅基地參與到流轉(zhuǎn)中來，為進行社會資本參與不同特征宅基地盤活的綜合效應研究提供了可用于比較分析的經(jīng)驗數(shù)據(jù)。

本文提出了一個宅基地“權利流轉(zhuǎn)配置—經(jīng)濟租金釋放”的理論框架，闡釋社會資本參與宅基地盤活的經(jīng)濟本質(zhì)與績效變化，并選擇住房聯(lián)建的案例進行實證檢驗。以下章節(jié)首先進行宅基地流轉(zhuǎn)的理論分析，揭示社會資本參與農(nóng)房聯(lián)建的經(jīng)濟性質(zhì)，進而檢驗社會資本以聯(lián)建方式參與宅基地盤活的減貧興農(nóng)效應，并考察這種模式的負面效應與局限性，最后針對鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地盤活提出政策啟示。

二、社會資本參與宅基地盤活的經(jīng)濟性質(zhì)及效應

社會資本參與宅基地盤活，本質(zhì)上是社會資本作為投資經(jīng)營方主導或參與對閑置（或舊房）宅基地的流轉(zhuǎn)利用，利用其發(fā)展權進行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，以實現(xiàn)對宅基地的市場化配置利用并創(chuàng)造經(jīng)濟租金的過程。宅基地盤活可以帶來經(jīng)濟租金的釋放，提升農(nóng)戶居住質(zhì)量與福利水平，增加鄉(xiāng)村振興用地供給，從而產(chǎn)生減貧興農(nóng)效應［28-29］。

（一）宅基地功能二重性及再配置：經(jīng)濟租金的產(chǎn)生

宅基地作為集體建設用地的一種，使用權被配置給農(nóng)戶及其他市場主體，實現(xiàn)了居住使用（農(nóng)房）與產(chǎn)業(yè)利用（工商用房建設或農(nóng)房的產(chǎn)業(yè)化利用）的雙重功能。

在居住使用上，宅基地被用于農(nóng)房建設，發(fā)揮居住保障功能。由于配置和利用方式不同，同等面積的宅基地用于農(nóng)房建設的空間利用效率與經(jīng)濟價值也不同。推動宅基地的空間化、立體化、集約化利用，除滿足農(nóng)戶居住保障要求之外，還可以帶來農(nóng)戶居住環(huán)境的改善。鄉(xiāng)村居住保障所需宅基地存在一定的總量與邊界要求，若居住保障用地的管控邊界被侵蝕，農(nóng)戶在鄉(xiāng)村的居住與生存根基將被動搖［30］。

在產(chǎn)業(yè)利用上，宅基地一方面被用于修建農(nóng)房，在滿足農(nóng)戶居住要求之后，將節(jié)余建筑空間進行再流轉(zhuǎn)配置，比如，用于鄉(xiāng)村工商業(yè)經(jīng)營使用；另一方面，宅基地在一定的規(guī)劃和政策許可下被賦予集體經(jīng)營性建設用地屬性，可被流轉(zhuǎn)用于城鄉(xiāng)工商業(yè)用房或產(chǎn)業(yè)基礎設施建設。宅基地流轉(zhuǎn)、用途轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)化利用，可發(fā)生于鄉(xiāng)村內(nèi)部（鄉(xiāng)村一二三融合型產(chǎn)業(yè)或工商業(yè)發(fā)展）和城鄉(xiāng)之間（城鎮(zhèn)工商產(chǎn)業(yè)發(fā)展）兩大場域［31］。

宅基地在農(nóng)戶居住使用功能與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)利用功能之間進行再配置，有助于推進農(nóng)戶多維減貧和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，形成宅基地盤活的“經(jīng)濟租金”。經(jīng)濟租金可從兩個渠道得到釋放：一是閑置宅基地的流轉(zhuǎn)利用，包括建房與居住價值的實現(xiàn)，以及工商業(yè)用房與基礎設施建設帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是非閑置宅基地的立體化、集約化利用（如土坯房改造為樓房）帶來的居住福利提升，以及用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶來的收益增加。無論是閑置宅基地盤活，還是一般宅基地立體化利用與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)，由于一家一戶難以完成，因而需要城鄉(xiāng)社會資本參與，為其提供建設資金、市場理念與行為主體。

（二）宅基地再配置的三個維度：經(jīng)濟租金的釋放

基于權利的結構化分解，宅基地配置呈現(xiàn)為三個維度的“權利”流轉(zhuǎn)與利用：一是宅基地使用權的流轉(zhuǎn)。宅基地在保持集體所有屬性前提下，使用權由集體或農(nóng)戶出讓、出租或轉(zhuǎn)讓給集體組織其他成員，甚至是集體組織之外的經(jīng)濟主體，具體可分為集體內(nèi)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村內(nèi)流轉(zhuǎn)，以及跨城鄉(xiāng)流傳（向外流轉(zhuǎn)即入市）。二是宅基地發(fā)展權的轉(zhuǎn)換。即宅基地由農(nóng)房建設使用，轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用途的產(chǎn)業(yè)化利用。三是宅基地配置的空間優(yōu)化。宅基地使用權的流轉(zhuǎn)遵循由“集體內(nèi)部”擴展到“鄉(xiāng)村內(nèi)部”，再到跨城鄉(xiāng)的“由鄉(xiāng)入城”的空間線索。在近郊和偏遠鄉(xiāng)村，宅基地再配置的經(jīng)濟租金有所不同，通過增減掛鉤制度的運用，宅基地流轉(zhuǎn)盤活可以實現(xiàn)不同空間的轉(zhuǎn)換，釋放更多的經(jīng)濟租金。

宅基地配置在三個維度上的演進變遷與融合，推動了潛在經(jīng)濟租金的釋放。在集體內(nèi)部，農(nóng)戶對宅基地使用權的行使，大都用于農(nóng)房建設。若突破集體組織范圍，宅基地使用權被流轉(zhuǎn)給社會資本方（先變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地），由其進行農(nóng)房改造，實現(xiàn)立體化、集約化利用，并用于工商業(yè)經(jīng)營，可帶來宅基地經(jīng)濟租金的釋放（表現(xiàn)在農(nóng)戶減貧、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等方面）。一旦突破鄉(xiāng)村邊界，宅基地使用權“入市”流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)工商資本方，由其進行工商業(yè)開發(fā)，可推動經(jīng)濟租金的進一步釋放。但是上述三個維度的權利流轉(zhuǎn)并非對經(jīng)濟租金的“單調(diào)線性”促進，宅基地功能二重性決定了其在跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)中要有一定的區(qū)間邊界，以保證宅基地在農(nóng)房建設與產(chǎn)業(yè)化使用之間、在城鄉(xiāng)配置之間維持一定比例關系，既為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供建設用地，又保證農(nóng)戶基本居住權不受影響，這也是用途管制的意義所在。三個維度的演進有其法律前提，新《土地管理法》的實施為宅基地等集體用地使用權的跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，以及閑置宅基地用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展權配置提供了法律依據(jù)。宅基地在使用權流轉(zhuǎn)、發(fā)展權轉(zhuǎn)換以及城鄉(xiāng)空間配置的三維演進，如圖1所示。

圖1 宅基地權利配置的三個維度

（三）宅基地再配置的三個區(qū)間：經(jīng)濟租金的最優(yōu)實現(xiàn)

宅基地使用權和發(fā)展權的流轉(zhuǎn)配置所釋放的經(jīng)濟租金，隨著宅基地的配置數(shù)量、地塊類型的變化而不同。如圖2所示，閑置宅基地（OQ1段）流轉(zhuǎn)盤活，其機會成本接近為0（此類宅基地處于資源沉寂狀態(tài)），在新村建設與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的邊際收益高，釋放的邊際經(jīng)濟租金（邊際收益扣減邊際成本）高；隨著閑置宅基地配置完畢，一些非閑置宅基地（Q1Q3段）也進入流轉(zhuǎn)盤活體系，其邊際成本迅速增加（盤活此類宅基地需要農(nóng)房拆遷安置），邊際收益開始降低，當邊際收益曲線與邊際成本曲線相交（D 點）時，宅基地盤活量達到最優(yōu)（Q2）；宅基地配置利用進入限制流轉(zhuǎn)區(qū)間（Q3之后），開始突破必要的“居住保有量”邊界而影響農(nóng)民基本居住權，或處于規(guī)劃與用途管制區(qū)域，或處于生態(tài)功能區(qū)，從而流轉(zhuǎn)配置的邊際成本變得極高，這一區(qū)間的經(jīng)濟租金轉(zhuǎn)為負。從宅基地配置變化的三個區(qū)間來看，閑置宅基地（OQ1段）的流轉(zhuǎn)盤活是一種帕累托改進，經(jīng)濟租金邊際釋放量最大；處于限制流轉(zhuǎn)區(qū)間（Q3之后）的宅基地，進行跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化利用則是不經(jīng)濟的。最佳的流轉(zhuǎn)配置點應處于第二區(qū)間（非閑置宅基地，即Q1Q3段），特別是邊際成本與邊際收益的交點（D 點）處，此時宅基地再配置（盤活）所釋放的經(jīng)濟租金最大。

圖2 宅基地配置的三個區(qū)間及經(jīng)濟租金最大化

（四）社會資本參與宅基地盤活：必要性與減貧興農(nóng)效應

宅基地再配置尤其是閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活，既需要大量的資金投入，又需要合格的經(jīng)濟主體參與。盡管在易地扶貧搬遷與農(nóng)房安置中，中央及各級政府部門投入大量財政涉農(nóng)資金對宅基地配置盤活、農(nóng)房改建與鄉(xiāng)村基礎設施建設發(fā)揮了重要作用，但是這并不意味著社會資本參與宅基地盤活缺乏必要性與現(xiàn)實意義。

政府投入財政資金并主導的易地搬遷與農(nóng)房安置，與社會資本參與宅基地盤活有一定相關性，但二者的戰(zhàn)略意義、項目與資金性質(zhì)及資金需求規(guī)模不同。第一，易地扶貧搬遷與農(nóng)房安置屬于特定的政策扶貧或住房幫扶范疇，是政府主導的戰(zhàn)略行為；宅基地流轉(zhuǎn)盤活更多是政策引導下的一種市場運作。第二，財政資金投入和社會資本投入性質(zhì)不同：前者是財政投入，后者是社會資金運行；前者使用由政府主導，后者是城鄉(xiāng)工商資本甚至居民自行投入與運行。第三，易地搬遷與住房安置中的財政資金投入，作為一種專項投入只能用于搬遷和住房安置，并且有嚴格的政策標準與條件要求。宅基地盤活利用中的社會資本參與，可進行住房建設，也可參與宅基地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)使用，市場化屬性更為顯著。第四，宅基地盤活的資金需求量大，即使有財政資金投入，也面臨很大缺口，而且這種流轉(zhuǎn)配置需市場主體參與，因此從資金供給與參與主體看，社會資本參與宅基地盤活有不可替代的市場價值。

具體而言，宅基地盤活面臨三個方面的缺口或短板，可由城鄉(xiāng)社會資本來彌補：一是資金缺口。無論是舊房拆遷、住房建設，還是土地復墾、基建與產(chǎn)業(yè)設施打造，都需要大量資金投入（尤其是預付資金），除農(nóng)戶自籌與財政投入之外，社會資本是彌補資金缺口的重要渠道。二是企業(yè)家或經(jīng)營主體短板。宅基地使用權的流轉(zhuǎn)與發(fā)展權轉(zhuǎn)換，無論是宅基地立體化、集約化利用，還是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，都需要具有企業(yè)家精神與現(xiàn)代經(jīng)營理念的市場主體來主導。社會資本的參與將促成工商企業(yè)家、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者、經(jīng)營能人涌現(xiàn)，承擔上述企業(yè)家或市場主體角色。三是規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟短板。農(nóng)民單家單戶進行宅基地流轉(zhuǎn)盤活，拘囿于小農(nóng)經(jīng)營，無法分攤產(chǎn)業(yè)基建成本，不利于與城鄉(xiāng)市場的交易聯(lián)結；集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構受限于市場意識與經(jīng)營能力不足，難以承擔宅基地市場化盤活職能。社會資本尤其是工商資本參與，可以在城鄉(xiāng)市場格局中，依托資金規(guī)模、業(yè)務多元化、市場網(wǎng)絡優(yōu)勢，發(fā)揮宅基地盤活的規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟效應，將宅基地盤活融入城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

社會資本參與閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活，推動舊房宅基地的立體化、集約性利用，所釋放的經(jīng)濟租金，最終體現(xiàn)為所在鄉(xiāng)村的減貧興農(nóng)效應。一是宅基地流轉(zhuǎn)配置后的新房、新村建設，帶來農(nóng)戶居住環(huán)境改善，包括地理區(qū)位優(yōu)化、房屋質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境改善、鄉(xiāng)風文明建設，在居住維度上實現(xiàn)“住房安全有保障”；二是宅基地集約利用節(jié)余的建設用地指標，可用于鄉(xiāng)村基礎設施與公共服務場所建設，在基建維度上實現(xiàn)“公共福利增進”；三是宅基地集約化利用所節(jié)余用地指標及所建設商住設施，可用于鄉(xiāng)村工商業(yè)發(fā)展，在生計維度上推動“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”；四是宅基地出租或轉(zhuǎn)讓，增加了農(nóng)戶資產(chǎn)收益，在收入維度上推動農(nóng)戶“可支配收入提升”。但是，社會資本參與宅基地盤活，存在一定的規(guī)模、空間、用途邊界，即原則上應存在一個農(nóng)房專用的宅基地“保有量”，保障農(nóng)民基本居住權不受影響；應在城鄉(xiāng)規(guī)劃與用途管制框架下，確立限制流轉(zhuǎn)的宅基地類型或空間范圍，以使鄉(xiāng)村土地與空間資源免遭盲目城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)擴張的沖擊，以及城鎮(zhèn)利益方的過度侵蝕。

三、聯(lián)建作為社會資本參與宅基地盤活模式的理論分析

（一）聯(lián)建的經(jīng)濟性質(zhì)

都江堰市震后有12 萬農(nóng)戶受災，7.7 萬戶房屋嚴重受損或倒塌，需重建資金100 多億元。為彌補資金缺口，都江堰市探索實行了利用產(chǎn)權分割進行住房聯(lián)建的政策。聯(lián)建的操作模式是，在確權頒證基礎上，受災農(nóng)戶通過產(chǎn)權分割，引入社會資金實施住房聯(lián)建，獲得建房資金的同時，讓渡部分宅基地使用權給集體組織外成員。具體分租賃式聯(lián)建和流轉(zhuǎn)式聯(lián)建。租賃式聯(lián)建是社會資本從農(nóng)戶處租賃一定面積和期限的宅基地使用權，建房用作旅游或商業(yè)開發(fā)，用以交換的是，要為農(nóng)戶在原址上出資建房。流轉(zhuǎn)式聯(lián)建是社會資本獲得由農(nóng)戶宅基地使用權轉(zhuǎn)化而來的集體建設用地使用權，用以交換的是，將一定面積的新房交予原宅基地使用權人。

社會資本參與受災農(nóng)戶住房聯(lián)建，本質(zhì)上是社會資本參與宅基地的向外流轉(zhuǎn)、盤活與產(chǎn)業(yè)化利用。其一，宅基地使用權的市場化流轉(zhuǎn)突破了集體成員限制，由農(nóng)戶向集體成員之外的城鎮(zhèn)居民與工商資本流轉(zhuǎn)，帶有“入市”性質(zhì)；其二，宅基地向社會資本流轉(zhuǎn)后，可用于酒店經(jīng)營、旅游開發(fā)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的發(fā)展權重塑；其三，宅基地由農(nóng)戶向社會資本方流轉(zhuǎn)，可以采用租賃或出讓方式，具有市場流轉(zhuǎn)屬性；其四，聯(lián)建作為社會資本參與宅基地利用的特定模式，一定程度上兼有“點對點”交易特征，即分散的受災農(nóng)戶與分散的社會資本可以進行合作談判與商住房使用合作，即使是在流轉(zhuǎn)式聯(lián)建中，社會資本取得的是統(tǒng)一的集體建設用地使用權，也可為先前讓渡宅基地使用權的受災農(nóng)戶修建住房；其五，宅基地使用權與房屋產(chǎn)權的分割方式是多元的，對各種層次的鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)創(chuàng)新，有較強的靈活性與適應性。

（二）聯(lián)建的減貧興農(nóng)效應

社會資本參與聯(lián)建，通過宅基地盤活與鄉(xiāng)村商業(yè)開發(fā)，釋放了宅基地的經(jīng)濟租金，形成減貧惠農(nóng)效應，實現(xiàn)了社會資本對鄉(xiāng)村振興的深度參與，推動了城鄉(xiāng)融合。

1.農(nóng)房重建融資與農(nóng)戶生計機會創(chuàng)造的支持效應

社會資金參與住房聯(lián)建，彌補農(nóng)房重建資金缺口，改善了農(nóng)戶居住條件，并通過旅游業(yè)、生態(tài)觀光業(yè)、酒店服務業(yè)發(fā)展，支持了農(nóng)戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)。都江堰市大觀鎮(zhèn)的茶坪村引入1 億元社會資金開展住房聯(lián)建，農(nóng)戶不僅得到了聯(lián)建住房，還能利用空余房屋與投資方合作，以“加盟連鎖”形式進行鄉(xiāng)村家庭連鎖客棧經(jīng)營。紫坪鋪鎮(zhèn)沙灣村實施“產(chǎn)權換住房”的聯(lián)建模式，農(nóng)戶讓渡一部分富余宅基地給聯(lián)建方，使之投入社會資金幫扶住房重建；聯(lián)建方也得到一定面積的房屋使用權用以商業(yè)出租，為當?shù)卮迕窬偷負駱I(yè)提供機會。此外，農(nóng)戶負責房屋維護管理，也增加一部分收益。

2.農(nóng)莊基建打造與農(nóng)村生態(tài)文化升級的擴散效應

聯(lián)建方與農(nóng)戶對災毀農(nóng)房的合作重建，也是一個農(nóng)房及配套設施“再規(guī)劃”的過程。投資方利用流轉(zhuǎn)的宅基地進行建房與商業(yè)經(jīng)營，需要完善基礎設施，修復生態(tài)環(huán)境，植入現(xiàn)代城鄉(xiāng)文化。茶坪村探索實施“旅居一體化”住房聯(lián)建模式，吸引自然人、公司與農(nóng)戶合作利用宅基地，進行旅居一體化的住房聯(lián)建與經(jīng)營環(huán)境打造。聯(lián)建方為打造旅游新業(yè)態(tài)，投資開展基礎設施建設與生態(tài)文化打造，優(yōu)化商業(yè)環(huán)境。當?shù)剡€引入了成都一家知名酒店管理有限責任公司，按“商務酒店”管理模式，對空閑房屋進行統(tǒng)一裝修布置與管理營銷，建設了鄉(xiāng)村家庭連鎖客棧與特色小鎮(zhèn)。

3.城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的要素流動渠道效應

宅基地使用權在城鄉(xiāng)主體及農(nóng)商用途之間的配置流轉(zhuǎn)，開辟了城鄉(xiāng)融合的要素流通主渠道。社會資本以聯(lián)建方式參與農(nóng)戶宅基地的盤活利用，推動了區(qū)位好、商業(yè)潛力大的宅基地使用權“由鄉(xiāng)入城”，彌補城鎮(zhèn)用地缺口，支撐都市農(nóng)旅、酒店經(jīng)營等新興業(yè)態(tài)發(fā)展，吸引著工商資本、人才、科技、文化等城鎮(zhèn)要素“由城入鄉(xiāng)”，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。聯(lián)建帶動的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化，激勵了進城務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動了鄉(xiāng)村振興所需人才、管理以及信息要素的“逆城鎮(zhèn)化”回流。

四、農(nóng)戶生計測度的A-F 方法與數(shù)據(jù)來源

聯(lián)建作為社會資本參與宅基地盤活的一種特定模式，對農(nóng)戶減貧與生計發(fā)展帶來的經(jīng)濟效應如何，本文采用A-F 方法，選擇樣本數(shù)據(jù)，進行農(nóng)戶減貧的多維分析。

（一）測度方法

本文采用Alkire-Foster 提出的多維貧困指數(shù)［32］對樣本農(nóng)戶的生計水平變化進行測度。本文所采用的四個維度分別為收入、醫(yī)療、養(yǎng)老和實物資產(chǎn)（指大型家電，包括冰箱、電視和洗衣機等），通過對樣本農(nóng)戶的多維生計變化的考察，論證聯(lián)建對不同農(nóng)戶生計水平的影響。

A-F 多維貧困指數(shù)和平均被剝奪份額計算公式分別如下：

其中，n 表示家庭戶數(shù)，q 表示維度為k 時的生計不達標的家庭戶數(shù)。ci（k）表示維度為k 時ci的取值。生計不達標率P=q/n，A 表示平均被剝奪份額。我們發(fā)現(xiàn)，M0=P×A。則綜合生計指數(shù)由生計不達標率和平均被剝奪份額決定。

（二）數(shù)據(jù)來源及基本統(tǒng)計特征

本文數(shù)據(jù)來源于課題組入戶調(diào)查。2018年8月課題組前往都江堰市大觀鎮(zhèn)的茶坪村、濱江村、宿仙村、紅梅村以及青城山鎮(zhèn)的泰安村，采用與農(nóng)戶一對一訪談方式，采集了200 份問卷，考慮到樣本隨機性及信息完整性，最終選取100 份有效問卷進行分析。問卷數(shù)據(jù)反映聯(lián)建政策實施前（2007年）與實施后（2017年）的農(nóng)戶生計狀況，涵蓋家庭人口數(shù)、勞動人口數(shù)、戶主教育水平、受災程度、收入、負擔程度、醫(yī)療、保險、大型家電等指標信息。不同區(qū)位稟賦及生計狀況的家庭，從宅基地流轉(zhuǎn)中獲得的生計改善程度也有差異。為測度因家庭異質(zhì)性而形成的生計受益狀況差異，本文根據(jù)農(nóng)戶宅基地所處地理位置及生計狀況的差異，將農(nóng)戶樣本分為A 組（實驗組）和B 組（對照組）。A 組中的農(nóng)戶主要宅基地及住房主要位于山上，聯(lián)建前其生活水平較差，B 組中的農(nóng)戶生活水平較高。

農(nóng)戶未參與聯(lián)建時，其家庭狀況如表1所示。一是家庭撫養(yǎng)比為0.799，家庭負擔較高；二是勞動力受教育水平普遍較低，小學及以下學歷者占到49%，多在外從事低工資、高體力工作；三是受災程度較重，該地區(qū)農(nóng)戶房屋倒塌的比例占到10%，未倒塌房屋均受到一定程度的損壞，不能居住。住房重建是一個亟待解決的問題。

表1 參與聯(lián)建前的農(nóng)戶家庭特征

表2反映了農(nóng)戶參與聯(lián)建之后的生計變化狀況。聯(lián)建之前，當?shù)卮迕衿骄司晔杖氩坏?000 元，聯(lián)建以后，由于生產(chǎn)環(huán)境、區(qū)位交通和就業(yè)狀況等因素的改善，當?shù)剞r(nóng)民平均人均年收入上升到14653 元，收入變化幅度達到193.29%，年均增幅達到38.65%。聯(lián)建之后，新農(nóng)合的參保率由72%上升到97%，養(yǎng)老保險參保率由13%上升到64%。調(diào)查得知，農(nóng)戶入保得到較大政策支持，每位村民只需要繳納13750 元就可以購得養(yǎng)老保險，以后不需要再繳納。從財產(chǎn)指標來看，聯(lián)建之前，農(nóng)戶家庭平均持有的大型家電為1.263 件，聯(lián)建之后，農(nóng)戶平均持有家電件數(shù)上漲到2.271 件。

表2 樣本農(nóng)戶家庭生計變化

（三）農(nóng)戶生計的四維測度指標、臨界值及權重設定

為考察不同生活水平的樣本農(nóng)戶在參加聯(lián)建之后的生計變化，我們采用A-F 方法，對兩組農(nóng)戶家庭的多維生計變化進行測度，選擇收入、醫(yī)療、養(yǎng)老和實物資產(chǎn)四個維度，進行指標設計、臨界值確定，并邀請10位貧困研究專家，對四個維度指標的權重進行獨立設定，經(jīng)過平均求算得到最終的權重值。具體如表3所示。

表3 四個維度的指標、臨界值和權重設定

（四）聯(lián)建前后農(nóng)戶生計變化的四維統(tǒng)計測度

1.生計不達標率

基于樣本數(shù)據(jù)，我們得到了四個維度的生計不達標率，如圖3所示。

圖3 生計不達標率

聯(lián)建后農(nóng)戶在家庭收入維度上全部達標，總體收入單維不達標率從0.21 下降到0。A、B 組的收入不達標率都下降到0，宅基地處于山上的貧困農(nóng)戶，收入不達標率降幅較大，增收效應顯著。聯(lián)建引入社會資本參與，改進了交通條件與生產(chǎn)環(huán)境，激活了土地和旅游資源，使農(nóng)戶獲得更多就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，且山上的農(nóng)戶受益更大。

聯(lián)建后農(nóng)戶醫(yī)療和養(yǎng)老不達標率顯著下降，主要歸因于農(nóng)戶收入的提高和政府的政策支持。當?shù)卣疄檗r(nóng)戶提供養(yǎng)老保險的政策優(yōu)惠，農(nóng)戶只需繳納一次養(yǎng)老金。醫(yī)療不達標率相比養(yǎng)老不達標率下降趨勢更平緩，主要受到兩者費用差異和農(nóng)戶養(yǎng)老保險購買動機變化的影響。醫(yī)療貧困下降幅度不大與醫(yī)療保險的費用低、農(nóng)戶聯(lián)建前已大量購買密切相關。養(yǎng)老不達標率大幅降低，主要是因為，聯(lián)建之后村民更有能力和意愿去購買養(yǎng)老保險。貧困農(nóng)戶因從聯(lián)建中獲得更好的生計能力提升與收入保障，在這兩個維度相比一般農(nóng)戶下降幅度更大。

從大型家電保有量來看，農(nóng)戶財產(chǎn)不達標率顯著下降，相對貧困的農(nóng)戶不達標率下降更多。在收入增加的前提下，相對貧困的農(nóng)戶財產(chǎn)增長的邊際改進空間更大。由于從眾或攀比心理，多數(shù)貧困家庭購置家電的意識增強。聯(lián)建后貧困農(nóng)戶的非農(nóng)化生計的增多，使之對通信及信息設施要求提升，購置家電和配置資產(chǎn)的需求增加。

2.綜合生計指數(shù)

為了更好地觀察聯(lián)建前后兩組農(nóng)戶家庭生計水平的變化，我們對其綜合生計指數(shù)進行了測度，綜合生計指數(shù)越低，生活質(zhì)量越好，如表4所示。

聯(lián)建前，相對貧困家庭的不達標率均高于一般家庭；聯(lián)建后，兩者的不達標率已接近，甚至相對貧困家庭的三維不達標率還小于一般家庭。聯(lián)建前后對比，兩組農(nóng)戶的一維和二維不達標率下降程度最大，這可能主要得益于收入的顯著提高和醫(yī)療保險購買范圍的顯著擴大。聯(lián)建后農(nóng)戶家庭的三維和四維不達標率接近0。

兩類家庭的綜合生計指數(shù)均隨著不達標維度的增加而減小。聯(lián)建前，貧困家庭的綜合生計指數(shù)都高于一般家庭，聯(lián)建后兩類家庭的綜合生計指數(shù)都顯著下降，貧困家庭的指數(shù)下降幅度要大于一般家庭。說明兩類農(nóng)戶家庭在聯(lián)建后，生計水平都得到提升，但是相對貧困的家庭從聯(lián)建政策中受益更多，改善程度更大。

表4 農(nóng)戶家庭多維生計不達標變化測度

（五）初始生計水平影響農(nóng)戶在聯(lián)建中受益程度的計量分析

我們對不同生計水平的農(nóng)戶因聯(lián)建帶來的生計變化進行了統(tǒng)計測算，結果顯示，宅基地在山上的相對貧困農(nóng)戶更能從聯(lián)建中受益，各維度不達標率和綜合生計指數(shù)下降較快。我們引入家庭勞動力的受教育程度、家庭勞動人口數(shù)、家庭勞動人口數(shù)/家庭總人口數(shù)、轉(zhuǎn)化率等一系列控制變量，考察農(nóng)戶生計水平（相對貧困程度）對其受益情況的影響，并分析收入維度與其他維度的相關性。

表5是模型所用到的關鍵變量的描述性統(tǒng)計結果。

表5 主要變量的描述性統(tǒng)計

使用多元線性回歸模型對相關變量進行回歸分析，結果如表6所示，結論如下。

表6 主要變量的影響估計

1.宅基地在山上的相對貧困農(nóng)戶組從聯(lián)建中生計受益更大

回歸結果顯示，生計水平低的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.9 個不達標的維度，顯著水平為1%。相對貧困的農(nóng)戶減少的不達標維度更多，改善幅度更大。其中，生計水平低的農(nóng)戶收入增長率，比一般農(nóng)戶要高近9 個百分點，顯著水平為5%。因此，生計水平較低的農(nóng)戶更能從聯(lián)建中受益。社會資本參與住房聯(lián)建，對生存環(huán)境不佳、居住質(zhì)量不高的貧困農(nóng)戶幫助更大，為之改善住房條件提供更多生產(chǎn)生活機會。

2.收入水平的上升往往伴隨著多個維度的生計改善

加入家庭人均年收入增長率這一因素后，收入對生活不達標維度的改變有顯著的影響。家庭人均年收入每增長10 個百分點，不達標維度就會下降0.376 個維度，顯著性水平為1%。加入收入水平影響因素前，生計水平較低的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.882 個維度。但是，加入收入水平影響因素后，生計水平較低的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.529 個維度。生計較差農(nóng)戶收入增長比一般農(nóng)戶高9.4 個百分點，這一差異使生計較差的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.353 個貧困維度，和0.882 與0.529 的差值吻合。

收入維度在多維生計中的權重為1/4，但對生計改善影響顯著。社會資本參與住房聯(lián)建，盤活宅基地以發(fā)展產(chǎn)業(yè)、改善基建，改進了農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件，增加了就業(yè)機會，提升了貧困農(nóng)戶的收入水平，進一步降低了貧困農(nóng)戶的多個方面不達標維度。尤其是，收入增加有利于貧困農(nóng)戶投入更多資源提高醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平。

五、社會資本參與農(nóng)房聯(lián)建以盤活宅基地的局限性與現(xiàn)實約束

災后重建時期社會資本參與受災農(nóng)戶住房聯(lián)建，作為社會資本參與宅基地盤活的一種特殊條件下的模式“試驗”，從住房修建、基建改善、旅游發(fā)展、生產(chǎn)就業(yè)等幾個方面，優(yōu)化了居住與生存條件，推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，給農(nóng)戶帶來多維減貧及綜合福利效應，但也產(chǎn)生一些政策偏差，帶有一定的區(qū)域及階段局限性。

（一）宅基地的區(qū)位分布差異大，以地營商的惠農(nóng)效應受限

鄉(xiāng)村并非一個均質(zhì)空間的概念。地理區(qū)位、自然資源、發(fā)展階段、商業(yè)環(huán)境在不同鄉(xiāng)村有不同的組合，尤其是都市近郊鄉(xiāng)村和偏遠鄉(xiāng)村更是差異較大。由于所在鄉(xiāng)村的空間異質(zhì)性，不同區(qū)位宅基地存在不同的潛在經(jīng)濟租金。地理區(qū)位條件好，毗鄰城市或交通條件便利的鄉(xiāng)村受城鎮(zhèn)化的輻射效應強，工商服務業(yè)市場前景好，宅基地的產(chǎn)業(yè)化利用潛力大，房屋租賃市場較為活躍；地理區(qū)位不佳但擁有優(yōu)質(zhì)自然風光或歷史人文資源的鄉(xiāng)村，也能吸引社會資本參與發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，釋放宅基地的租金效應；遠離城市且缺乏特色資源的貧困鄉(xiāng)村，宅基地潛在經(jīng)濟租金小，財產(chǎn)價值難以顯化，以地營商困難。因此，宅基地除非毗鄰城市與景區(qū)，否則難以釋放足量的經(jīng)濟租金，不利于發(fā)揮以地營商和減貧興農(nóng)效應。在本文案例中，大觀鎮(zhèn)因毗鄰青城山景區(qū)，吸引大量社會資本進入，茶坪村成為“聯(lián)建”示范村，但此類區(qū)位的村仍是少數(shù)。此外，社會資本“扎堆”投放于青城山腳的宅基地，鄉(xiāng)村酒店分布密集，經(jīng)營績效低于預期；部分投資方高估所在地塊的市場價值，商業(yè)經(jīng)營項目回報有限，難以惠及村民。課題組實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地理條件不佳的區(qū)域存在一些空置的聯(lián)建房屋，一些爛尾樓與廢棄地基，造成土地和建材資源浪費，給鄉(xiāng)村整體環(huán)境帶來破壞。

（二）用地過程缺乏嚴格監(jiān)管，違規(guī)開發(fā)“三超一占”現(xiàn)象多見

社會資本參與聯(lián)建大多受商業(yè)動機驅(qū)動，投資方在換得的宅基地上開展項目經(jīng)營后，表現(xiàn)出較強的用地擴張傾向。在災后重建資金短缺的特定時期，住房聯(lián)建是一項具有應急性質(zhì)的短期政策探索，未能建立健全規(guī)范性的政策監(jiān)管框架。都江堰市十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共有聯(lián)建項目502 個，2010年的統(tǒng)計表明，3/4 的項目存在“三超一占”問題，超占土地面積273.85 畝，超建筑面積9804 平方米，超樓層4 層22 棟，占林地231.14 畝，亟待較大規(guī)模的整改。旅游資源豐富的青城山鎮(zhèn)有103 處聯(lián)建項目，截至2018年，國土部門對該鎮(zhèn)“三超一占”中22 處超占聯(lián)建項目提出整改措施，整改驗收15 處，剩余7 處整改完畢并驗收后，進入并聯(lián)審批程序。

（三）聯(lián)建屬“法外”試點，制約宅基地盤活預期和模式可復制性

都江堰市以“聯(lián)建”方式適度流轉(zhuǎn)宅基地使用權，推動災毀農(nóng)房重建，是災后重建特殊時期一項“法外”試點。一方面聯(lián)建作為特殊時期的政策試點，帶有一定的政策搖擺性和操作彈性，削弱了社會資本方以及農(nóng)戶通過聯(lián)建分享宅基地流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定預期；另一方面聯(lián)建作為“法外”探索，受限于原土地管理法條款，不容易推廣與復制，即使新土地管理法刪除一些障礙性條款，但仍需對其操作的法律空間進行再審視。無論是租賃式聯(lián)建，還是流轉(zhuǎn)式聯(lián)建，作為宅基地向外流轉(zhuǎn)與非農(nóng)化利用的“入市”探索，在實施時是通過特定政策許可，繞過土地管理法中與之“沖突”的條款，即農(nóng)地不得被出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設（除非征收）——這種“法外”試點，在現(xiàn)實操作中不利于確權登記頒證，影響到投資者產(chǎn)權與收益預期；租賃或受讓的土地權利也面臨續(xù)期問題；農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)式聯(lián)建中難以參與集體經(jīng)濟組織與投資方的契約談判，流轉(zhuǎn)權益難以得到保障，如轉(zhuǎn)讓“好區(qū)位”地塊，得到“差區(qū)位”住房。盡管新土地管理法破除了集體建設用地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的法律障礙，鼓勵在滿足用途管制和規(guī)劃的前提下，推動集體經(jīng)營性建設用地入市，但入市對象未明確涵蓋宅基地。此外，盡管土地管理法鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員盤活利用閑置宅基地和住宅，為宅基地盤活提供法律支持，但其仍是原則性條文，宅基地如何盤活、社會資本如何參與，都有待具體政策法規(guī)探討。

災毀農(nóng)房聯(lián)建本質(zhì)是社會資本參與宅基地流轉(zhuǎn)盤活和集約利用的一種政策探索，其作為災后重建特殊時期的一種“法外”政策試點，面臨舊土地管理法條款、區(qū)域條件異質(zhì)性、綜合監(jiān)管體系不健全等幾個方面的約束或局限性，難以大規(guī)模推廣和復制。但是，在新土地管理法已經(jīng)通過并支持集體經(jīng)營性建設用地入市、鼓勵宅基地流轉(zhuǎn)盤活的新的時代條件下，總結聯(lián)建關于“社會資本參與宅基地盤活”的成功經(jīng)驗，認識其減貧興農(nóng)效應，審視其區(qū)域局限和監(jiān)管教訓，有助于因地制宜、精準有效地推進閑置宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)盤活，釋放其潛在經(jīng)濟租金，增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興用地與村民資產(chǎn)收益。下一步應在新土地管理法以及宅基地管理基本制度框架下，綜合權衡宅基地的居住保障功能和資產(chǎn)利用功能，考慮所在鄉(xiāng)村異質(zhì)性，探索社會資本參與宅基地流轉(zhuǎn)、盤活和集約利用的合理模式，提出引導和監(jiān)管之策。

六、政策啟示

聯(lián)建作為社會資本參與農(nóng)戶宅基地盤活與利用的一種特定模式，從住房重建、基建完善、生計機會創(chuàng)造、城鄉(xiāng)要素流動等方面，推動了農(nóng)戶生計拓展、城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興，但存在一些局限性。聯(lián)建模式的探索帶來一些政策啟示，具體如下。

（一）引入“紅線制度”，平衡好宅基地的居住保障功能與發(fā)展支持功能

借鑒耕地紅線與生態(tài)紅線的用途管制制度，探索制定宅基地用途管制紅線制度。一方面，按照新土地管理法將鼓勵入市的“集體經(jīng)營性建設用地”嚴格限制在“規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地”之內(nèi)這一前提，堅持宅基地制度改革“嚴格實行土地用途管制”，設定宅基地農(nóng)用、居住使用的最低量標準及空間分布“紅線”，強化農(nóng)戶居住保障功能，維護農(nóng)戶居住用地利益；另一方面，按照新土地管理法以及最新宅基地管理政策關于鼓勵宅基地盤活的精神，在管控基線之外，盤活閑置宅基地，積極引入社會資本參與“線外”宅基地的市場化利用。宅基地紅線可劃分為“農(nóng)房專用基線”和“農(nóng)用基線”。前者類似于“基本農(nóng)田保護面積”，對專用于農(nóng)民住房建設的宅基地進行嚴格的總量管控；后者為宅基地使用權的農(nóng)用紅線，即宅基地使用權只能在鄉(xiāng)村內(nèi)部進行鄉(xiāng)村建設用途的流轉(zhuǎn)或盤活利用，可以轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設用地，但不能向城鎮(zhèn)居民、企業(yè)流轉(zhuǎn)，不能用于城鎮(zhèn)建設開發(fā)。在兩條紅線之外，實施宅基地入市改革，引入社會資本盤活閑置宅基地，加快城鄉(xiāng)流動，最大限度地開發(fā)宅基地的市場化利用價值。

（二）實行“分類引導”，精準引導社會資本參與宅基地盤活及鄉(xiāng)村振興

宅基地區(qū)位不同，市場價值與商業(yè)潛力不同。分類推進宅基地制度改革，精準引導宅基地使用權分類流轉(zhuǎn)與多元化盤活。一是區(qū)位瞄準與分類引導。對城中村、城郊村，或大都市遠郊的宅基地，在嚴格遵守用地紅線的前提下，允許社會資本按市場規(guī)則參與宅基地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)或盤活利用，并維護農(nóng)戶長期生計利益，給予足夠補償；對偏遠鄉(xiāng)村宅基地，鼓勵社會資本“下鄉(xiāng)”盤活宅基地，發(fā)展鄉(xiāng)村高附加值產(chǎn)業(yè)，但謹防破壞耕地與生態(tài)紅線。二是資源瞄準與分類引導。對毗鄰旅游景區(qū)的鄉(xiāng)村，特色資源富集的鄉(xiāng)村，有序引導社會資本參與宅基地利用，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)；對缺乏特色資源的鄉(xiāng)村，鼓勵資本“下鄉(xiāng)”開展宅基地土地整理，助力鄉(xiāng)村振興。三是市場瞄準與精準引導。對經(jīng)濟發(fā)達村、有潛在市場的特色產(chǎn)業(yè)村，鼓勵各類工商資本，積極對接外部市場，盤活用好閑置宅基地，做大做強特色產(chǎn)業(yè)。

（三）做好“系統(tǒng)監(jiān)管”，合法有序推進宅基地的入市流轉(zhuǎn)與市場化配置

通過完善立法、系統(tǒng)規(guī)劃、嚴格監(jiān)管，合法合規(guī)、有序有度地推進閑置宅基地的市場化流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)化利用，防止無序開發(fā)、侵害農(nóng)戶利益，以及“三超一占”行為。一是在宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下，從中央層面出臺加快閑置宅基地盤活以支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見，結合社會資本引進和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目建設，系統(tǒng)審慎地推進閑置宅基地的市場化流轉(zhuǎn)，使之服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。二是嚴守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，堅持“不影響農(nóng)民居住權益”基線，遴選閑置宅基地進行適度盤活。盡快完成農(nóng)村“房地一體”確權登記發(fā)證，將農(nóng)房等地上建筑物、構筑物納入宅基地使用權登記發(fā)證范圍。三是做好宅基地產(chǎn)業(yè)化利用的環(huán)境監(jiān)管，確保社會資本參與宅基地開發(fā)利用不破壞生態(tài)資源環(huán)境。四是建立健全宅基地租賃、出讓（轉(zhuǎn)讓）、抵押、作價入股的交易平臺與交易秩序，構建市場決定的宅基地流轉(zhuǎn)價格形成機制、農(nóng)戶對宅基地市場化利用的中長期收益分享機制，抑制宅基地流轉(zhuǎn)中的“短視”“失信”行為。