水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建研究

惠婷婷

（遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，遼寧沈陽(yáng) 110161）

1 引言

近10 年來(lái)，我國(guó)水環(huán)境管理經(jīng)歷了由目標(biāo)總量控制向容量總量控制的轉(zhuǎn)變，開展了水生態(tài)功能分區(qū)、水環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)、控制單元水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警、水污染控制最佳適用技術(shù)評(píng)估等關(guān)鍵技術(shù)研究，并在遼河、太湖流域進(jìn)行了示范應(yīng)用，取得了階段性成果。開展水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估可以識(shí)別出管理部門在工作中存在的不足，從而有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)完善，提高管理水平。

2 指標(biāo)體系構(gòu)建原則

指標(biāo)是衡量目標(biāo)的單位或方法，它可以是定性變量、定量變量或排序變量，用于描述某種現(xiàn)象、環(huán)境、領(lǐng)域的狀態(tài)，以提供客體信息，使主體做出響應(yīng)［1］。水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則。

2.1 指標(biāo)定義明確、數(shù)目適當(dāng)

在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，所選擇的指標(biāo)應(yīng)該有清晰的定義和確定的計(jì)算方法，以保證評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和能夠收集到全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。在保證指標(biāo)全面的同時(shí)要去除重復(fù)性過(guò)強(qiáng)的指標(biāo)，控制指標(biāo)的數(shù)量方便核算計(jì)算。

2.2 綜合性原則

在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，要對(duì)各方面之間的層次結(jié)構(gòu)及相互作用關(guān)系進(jìn)行綜合分析，保證指標(biāo)體系在突出重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)具有全面性。

2.3 定性、定量相結(jié)合的原則

在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，要盡可能地采用定量指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行描述，以便于與績(jī)效準(zhǔn)則進(jìn)行比較。但如果有些意義重大的方面很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明，則可采用定性指標(biāo)。

2.4 科學(xué)性原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立要以科學(xué)性為基礎(chǔ)。即整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系從指標(biāo)構(gòu)成到結(jié)構(gòu)，從指標(biāo)計(jì)算內(nèi)容到計(jì)算方法都應(yīng)該科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。

2.5 可操作性原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的價(jià)值在于能夠在實(shí)際評(píng)價(jià)中得到應(yīng)用。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的每個(gè)指標(biāo)都應(yīng)該是可以實(shí)際操作的，即能夠收集到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

2.6 層次性原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)施特點(diǎn)要求指標(biāo)體系應(yīng)該分層建立，從最底層到最高層依次表示指標(biāo)體系由細(xì)到粗、由局部到整體的過(guò)程。

3 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選方法研究

目前，常用的指標(biāo)篩選方法有相關(guān)性分析法、主成分分析法、灰色關(guān)聯(lián)分析法、德?tīng)柗品?。其中，相關(guān)性分析法、主成分分析法、灰色關(guān)聯(lián)分析法是定量分析方法；德?tīng)柗品ㄊ嵌ㄐ苑治龇椒ǎㄟ^(guò)借助專家的學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)所得結(jié)果具有一定的權(quán)威性［2-3］。由于水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估方法屬于定性問(wèn)題，本研究推薦采用德?tīng)柗品ㄗ鳛榭?jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選方法。

德?tīng)柗品▽?shí)施步驟共有6 個(gè)，分別為：組建專家組；向?qū)＜姨峁┳稍兊膬?nèi)容及相關(guān)背景材料；專家首輪提出自己的意見(jiàn)；專家意見(jiàn)匯總并將匯總結(jié)果分發(fā)給專家，專家可視情況修改自己的意見(jiàn)；再次匯總專家意見(jiàn)并將匯總結(jié)果分發(fā)給專家，開展第二次專家意見(jiàn)修改，這一過(guò)程重復(fù)進(jìn)行，直到每一個(gè)專家不再改變自己的意見(jiàn)為止；對(duì)專家的意見(jiàn)進(jìn)行綜合處理。

4 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)能夠用最少量的指標(biāo)表達(dá)最全面的信息，既要保證指標(biāo)體系在得到精簡(jiǎn)的同時(shí)，又能夠體現(xiàn)流域水環(huán)境管理能力提高的總體目標(biāo)。因此在篩選可行性指標(biāo)時(shí)，需要剔除存在缺陷的指標(biāo)。

水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建立根據(jù)《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》中提出的我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，將評(píng)估指標(biāo)分為管理影響、管理職能、管理措施3 個(gè)方面［4-5］。管理影響方面主要評(píng)估管理部門的管理潛力，擬通過(guò)平均受教育程度、人力資源開發(fā)戰(zhàn)略情況、人員整體形象、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)建設(shè)、資金支持情況5 項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；管理職能主要評(píng)估管理部門管理體制機(jī)制，擬通過(guò)法律法規(guī)完善程度、管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、管理制度執(zhí)行情況、信息公開情況、職責(zé)履行情況、執(zhí)法情況、辦事效率總體情況8 項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；管理措施方面主要評(píng)估管理部門管理能力情況，擬通過(guò)應(yīng)急預(yù)案完善情況、應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)情況、污染減排總量控制情況、監(jiān)測(cè)監(jiān)管情況、生態(tài)管理情況5 項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。

通過(guò)征詢10 名多年從事水環(huán)境管理工作的專家，對(duì)初選指標(biāo)進(jìn)行篩選，提出相關(guān)性較弱或不易量化的指標(biāo)，最終用12 項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成水環(huán)境管理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。根據(jù)專家咨詢結(jié)果剔除人員整體形象、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理制度執(zhí)行、職責(zé)履行、執(zhí)法情況、應(yīng)急預(yù)案完善情況，修改人力資源開發(fā)戰(zhàn)略情況為人才培養(yǎng)情況、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)建設(shè)為人員配備合理程度。指標(biāo)篩選結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選結(jié)果

通過(guò)與地方環(huán)保局業(yè)務(wù)骨干10 余次的溝通交流，按照環(huán)保業(yè)務(wù)科室設(shè)置將12 項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，以確保獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)為各年度實(shí)際發(fā)生的真實(shí)數(shù)據(jù)。水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估指標(biāo)1“平均受教育程度”通過(guò)機(jī)構(gòu)人員學(xué)歷水平來(lái)表征；指標(biāo)2“人才培養(yǎng)情況”通過(guò)人員深造次數(shù)、引進(jìn)人才數(shù)量、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)來(lái)表征；指標(biāo)3“人員配備合理程度”通過(guò)機(jī)構(gòu)在崗人員數(shù)量（在崗在編人員數(shù)量）、機(jī)構(gòu)人員配置（管理崗、技術(shù)崗）來(lái)表征；指標(biāo)4“資金支持情況”通過(guò)機(jī)構(gòu)年度獲得的涉及水環(huán)境管理的財(cái)政資金、自籌資金金額來(lái)表征；指標(biāo)5“法律法規(guī)完善程度”通過(guò)頒布的與水環(huán)境相關(guān)的地方法規(guī)或管理辦法數(shù)量來(lái)表征；指標(biāo)6“管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)程度”通過(guò)跨部門協(xié)助完成應(yīng)急、監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)次數(shù)來(lái)表征；指標(biāo)7“信息公開情況”通過(guò)信息對(duì)外公開項(xiàng)目、是否按政府政務(wù)信息公開目錄實(shí)行信息公開、是否構(gòu)建企事業(yè)信息共享平臺(tái)來(lái)表征；指標(biāo)8“辦事效率總體情況”通過(guò)信訪數(shù)量、處理完結(jié)數(shù)量、信訪類事件處理期限來(lái)表征；指標(biāo)9“應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)情況”通過(guò)編制應(yīng)急預(yù)案數(shù)量、應(yīng)急事件發(fā)生次數(shù)、是否安排專門應(yīng)急值守人員、是否按規(guī)定儲(chǔ)備應(yīng)急物資來(lái)表征；指標(biāo)10“污染減排總量控制情況”通過(guò)是否按水生態(tài)功能分區(qū)進(jìn)行流域管理、基于容量總量控制的排污許可證發(fā)放數(shù)量來(lái)表征；指標(biāo)11“監(jiān)測(cè)監(jiān)管情況”通過(guò)是否構(gòu)建污染源管理平臺(tái)、水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站建成數(shù)量及運(yùn)行數(shù)量、水環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控平臺(tái)數(shù)量，其中投入使用的平臺(tái)數(shù)量來(lái)表征；指標(biāo)12“生態(tài)管理情況”通過(guò)生態(tài)修復(fù)面積、查處生態(tài)破壞事件數(shù)量、管轄范圍內(nèi)省級(jí)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量、生物多樣性保護(hù)措施來(lái)表征。

5 結(jié)論

水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估屬于定性問(wèn)題，如何將定性的問(wèn)題定量化，使評(píng)估的結(jié)果更加客觀、準(zhǔn)確是研究的難點(diǎn)。為了保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀、準(zhǔn)確，在開展水環(huán)境管理能力績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)，更應(yīng)該注重考慮指標(biāo)的數(shù)據(jù)獲取的可達(dá)性，只有采用真實(shí)發(fā)生的年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)才能確保評(píng)估結(jié)果的客觀性。