天津市科技創(chuàng)新政策變遷研究

周 楠

(天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 天津300222)

黨的十九大報(bào)告明確提出，“中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代”以及“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”，這對科技創(chuàng)新在新時(shí)代國家發(fā)展全局中的地位與作用賦予了全新解讀[1]。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，健全符合科研規(guī)律的科技管理體制和政策體系”，理順科技管理體制與完善科技政策體系對于提升國家自主創(chuàng)新能力與科技創(chuàng)新水平，從而更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義[2]。在新的歷史背景下，系統(tǒng)梳理天津市科技創(chuàng)新政策，把握其歷經(jīng)階段、揭示其變遷路徑并對其變遷過程中的經(jīng)驗(yàn)啟示進(jìn)行總結(jié)，有利于進(jìn)一步優(yōu)化天津市科技創(chuàng)新政策體系，為后續(xù)政策的制定作出合理預(yù)測。

1 天津市科技創(chuàng)新政策變遷歷程

進(jìn)入新世紀(jì)以來，科技創(chuàng)新日益成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要引擎，科技強(qiáng)國、科技興市也在政府決策者和社會公眾中達(dá)成共識。天津作為我國環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心、全國先進(jìn)制造研發(fā)基地和改革開放先行區(qū)，為全面實(shí)施科技興市戰(zhàn)略，大力發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)，提高科技創(chuàng)新水平，讓城市經(jīng)濟(jì)在新世紀(jì)得到持續(xù)快速發(fā)展，制定了一系列科技創(chuàng)新政策。通過梳理不同時(shí)期的科技創(chuàng)新政策，可以對各階段不同類型的政策發(fā)布情況有一個(gè)直觀清晰的認(rèn)識[3]。本文系統(tǒng)梳理了天津市政府在2001—2019年發(fā)布的184項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，根據(jù)政策主題與發(fā)揮作用領(lǐng)域，將其分為發(fā)展規(guī)劃、財(cái)稅金融、基建平臺、研發(fā)應(yīng)用、人才開發(fā)與服務(wù)供給6類?？紤]到我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展建設(shè)以5年為一周期，將天津市科技創(chuàng)新政策劃分為4個(gè)階段：第一階段是2001—2005年，第二階段是2006—2010年，第三階段是2011—2015年，第四階段是2016—2019年。

1.1 第一階段(2001—2005年)

在此階段，天津市總共發(fā)布20項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，由此構(gòu)成了天津市科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃的政策體系，該體系的政策分類情況見圖1。該階段出臺財(cái)稅金融類政策8項(xiàng)，占政策總數(shù)的40%，位列所有政策類型之首，可見早在新世紀(jì)初，天津市政府就已將資金投入、稅收優(yōu)惠作為推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。服務(wù)供給類政策出臺4項(xiàng)，服務(wù)對象分別是科技類民辦非企業(yè)單位、軟件和集成電路企業(yè)以及高新技術(shù)轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，顯示出天津市政府支持這些組織和項(xiàng)目發(fā)展的思路。研發(fā)應(yīng)用類政策為3項(xiàng)，旨在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)交易。發(fā)展規(guī)劃類與基建平臺類的政策數(shù)量均為2項(xiàng)，后者全都圍繞如何建設(shè)與管理科技企業(yè)孵化器而制定。這一階段的人才開發(fā)類政策數(shù)量最少，僅為1項(xiàng)。

圖1天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2001—2005年)Fig.1 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2001 to 2005)

1.2 第二階段(2006—2010年)

自2006年國家先后頒布《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》(以下簡稱《決定》)和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱《綱要》)以來，各地政府在國家政策的宏觀指導(dǎo)下，開始制定符合本地區(qū)科技發(fā)展情況的規(guī)劃方案[4]。在這一階段，天津市出臺的科技創(chuàng)新政策總計(jì)27項(xiàng)，構(gòu)成了天津市科技發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的政策體系，其政策分類情況如圖2所示，其中發(fā)展規(guī)劃類政策數(shù)量最多，共計(jì)11項(xiàng)。這說明天津市政府為全面貫徹落實(shí)國家政策，因地制宜地制定了一系列明確科技發(fā)展目標(biāo)、加快科技創(chuàng)新步伐與支持科技企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要，如《天津市中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》《天津市科技發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《天津市“十一五”科學(xué)普及工作發(fā)展綱要》。基建平臺類政策的發(fā)布數(shù)量達(dá)6項(xiàng)，內(nèi)容主要涉及實(shí)驗(yàn)室、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)新型科技園區(qū)和國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地等的建設(shè)與發(fā)展。財(cái)稅金融類政策數(shù)量為4項(xiàng)，是在原有政策基礎(chǔ)上增加了科技保險(xiǎn)、研發(fā)費(fèi)用優(yōu)惠等新內(nèi)容。服務(wù)供給、研發(fā)應(yīng)用和人才開發(fā)類政策數(shù)量依然較少。

圖2天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2006—2010年)Fig.2 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2006 to 2010)

1.3 第三階段(2011—2015年)

在此階段，天津市總共發(fā)布70項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，圖3顯示了天津市科技發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的政策體系分類情況。財(cái)稅金融類政策排在首位，共計(jì)18項(xiàng)，主要是為發(fā)展與激勵(lì)科技型中小企業(yè)、鼓勵(lì)生產(chǎn)“殺手锏”產(chǎn)品和重點(diǎn)新產(chǎn)品、支持建設(shè)眾創(chuàng)空間和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)而制定的一系列財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金、信貸補(bǔ)償?shù)荣Y金投入或優(yōu)惠政策?；ㄆ脚_類政策緊隨其后，共出臺17項(xiàng)，內(nèi)容除了繼續(xù)規(guī)范發(fā)展重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、科技企業(yè)孵化器之外，還增加了對工程技術(shù)中心、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、國際科技合作基地、眾創(chuàng)空間、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等的建設(shè)支持政策，特別是在2014年12月國務(wù)院正式批復(fù)天津建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，由此開啟了以示范區(qū)為載體實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的新征程。發(fā)展規(guī)劃類政策以12項(xiàng)位列第三，代表性政策文件如《天津市科學(xué)技術(shù)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《天津市科技小巨人發(fā)展三年(行動(dòng))計(jì)劃(2013—2015)》《天津市萬企轉(zhuǎn)型升級行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016年)》《天津市科技服務(wù)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016年)》。此階段政策發(fā)布數(shù)量在10項(xiàng)以下的是服務(wù)供給類政策(8項(xiàng))、人才開發(fā)類政策(8項(xiàng))和研發(fā)應(yīng)用類政策(7項(xiàng))。

圖3天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2011—2015年)Fig.3 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2011 to 2015)

1.4 第四階段(2016—2019年)

在第十三個(gè)五年規(guī)劃期間，天津市科技創(chuàng)新政策總數(shù)為67項(xiàng)，具體政策分類情況如圖4所示。財(cái)稅金融類政策數(shù)量仍居首位，高達(dá)20項(xiàng)，在繼續(xù)鞏固與發(fā)揮原有政策成效的同時(shí)，進(jìn)一步運(yùn)用財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠和科技金融等方式加強(qiáng)對科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)作用。值得一提的是，服務(wù)供給類(12項(xiàng))與研發(fā)應(yīng)用類(11項(xiàng))政策數(shù)量均突破10項(xiàng)。加大服務(wù)類政策制定力度說明天津市政府越來越重視服務(wù)職能的履行，積極為科技企業(yè)認(rèn)定、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、優(yōu)化科研管理以及發(fā)展智能科技產(chǎn)業(yè)提供便利服務(wù)；在研發(fā)應(yīng)用方面，天津市政府不僅重視加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究，還將促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)轉(zhuǎn)移提上了決策議程。此階段的發(fā)展規(guī)劃類政策(10項(xiàng))主要為科學(xué)技術(shù)普及、市民科學(xué)素質(zhì)提升、“一帶一路”科技創(chuàng)新合作以及人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等活動(dòng)確立發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃發(fā)展方向，而基建平臺類政策(8項(xiàng))對于如何管理與發(fā)展重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、眾創(chuàng)空間、技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)科技園等做出明確規(guī)定，人才開發(fā)類政策(6項(xiàng))主要涉及深入推進(jìn)科技特派員制度和釋放科技人員創(chuàng)新活力等方面內(nèi)容。

圖4天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2016—2019年)Fig.4 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2016 to 2019)

2 天津市科技創(chuàng)新政策變遷路徑

從各階段政策發(fā)布總量上看，天津市科技創(chuàng)新政策數(shù)量呈現(xiàn)總體上升態(tài)勢(圖5)。第一階段政策發(fā)布數(shù)量最少，第二階段政策總數(shù)比第一階段增加7項(xiàng)，第三階段政策數(shù)量激增，是第二階段的2.6 倍，第四階段的政策總數(shù)比第三階段少3項(xiàng)，但這是在沒有統(tǒng)計(jì)2020年的情況下得到的。

圖5 天津市科技創(chuàng)新政策變遷路徑Fig.5 Change path of Tianjin scientific and technological innovation policies

對不同類型政策在各階段的變遷路徑進(jìn)行分析，根據(jù)其演進(jìn)特征，可將其分為4種情形(表1)。①發(fā)展規(guī)劃與財(cái)稅金融類政策都曾出現(xiàn)過爆發(fā)式增長，前者從第一階段的2項(xiàng)增至第二階段的11項(xiàng)，在第三和第四階段均保持在12項(xiàng)和10項(xiàng)的平穩(wěn)水平，后者先由第一階段的8項(xiàng)下降至第二階段的4項(xiàng)，再到第三階段激增至18項(xiàng)，第四階段又小幅上漲到20項(xiàng)。②服務(wù)供給與研發(fā)應(yīng)用類政策的演進(jìn)路徑相同，都是在經(jīng)歷由第一階段到第二階段政策數(shù)量減少1項(xiàng)后，到第三和第四階段，又分別表現(xiàn)出逐步上升趨勢。③基建平臺類政策的演進(jìn)軌跡具有大起大落特征，從第一階段的2項(xiàng)小幅上升至第二階段的6項(xiàng)，到第三階段陡增到17項(xiàng)，但到第四階段其數(shù)量又直線跌落至8項(xiàng)。④人才開發(fā)類政策比較特殊，第一和第二階段的政策數(shù)量僅為1項(xiàng)，但到第三階段，政策數(shù)量增加到8項(xiàng)，在第四階段，其數(shù)量又減少了2項(xiàng)，即反映出先持平、再增加、最后減少的特征。

表1天津市科技創(chuàng)新政策分類變遷情況Tab.1 Classification change of Tianjin scientific and technological innovation policies

3 天津市科技創(chuàng)新政策變遷的經(jīng)驗(yàn)啟示

通過梳理2001—2019年天津市科技創(chuàng)新政策的變遷歷程與演進(jìn)路徑可以看出，經(jīng)過近二十年的發(fā)展，天津市已經(jīng)形成相對完整的科技創(chuàng)新政策體系，主要經(jīng)驗(yàn)啟示如下：

第一，充分發(fā)揮目標(biāo)規(guī)劃的指導(dǎo)作用。計(jì)劃是實(shí)踐的重要基礎(chǔ)和必要前提，清晰的發(fā)展目標(biāo)與科學(xué)的規(guī)劃方案能夠確保實(shí)際執(zhí)行時(shí)的條理性、有序性與針對性。天津市政府在國家《決定》與《綱要》的統(tǒng)領(lǐng)下，從2006年開始加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃類政策的制定力度，其中既有關(guān)于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展與普及的宏觀性整體規(guī)劃，也包括針對某項(xiàng)重點(diǎn)工作或致力于發(fā)展某個(gè)重要領(lǐng)域的具體計(jì)劃或方案。這些總體規(guī)劃和具體計(jì)劃可以反映出特定時(shí)期天津市政府在發(fā)展科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)上的思路與方向，對于籌謀科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)布局、提升科技創(chuàng)新主體能力、健全產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作機(jī)制起到了重要的指導(dǎo)作用。

第二，大力增強(qiáng)財(cái)稅金融的激勵(lì)效應(yīng)?？萍紕?chuàng)新產(chǎn)業(yè)的不斷壯大離不開強(qiáng)有力的資金投入，從天津市科技創(chuàng)新財(cái)稅金融類政策的變遷路徑中能夠看出，天津市政府對于此類政策的重視程度與應(yīng)用力度都很大。早在新世紀(jì)初，天津市政府就已將財(cái)稅金融工具較好地用于扶助、支持科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的興起與發(fā)展。自2011年以后，天津市政府不斷為科技型企業(yè)、學(xué)研機(jī)構(gòu)、科技中介服務(wù)組織以及科技重點(diǎn)產(chǎn)品或?qū)＠忍峁┌l(fā)展專項(xiàng)資金、政策性擔(dān)保資金、稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)纫幌盗袃?nèi)容豐富、形式多樣的財(cái)稅金融類政策工具，而且嘗試運(yùn)用不同工具品種的組合配套方式。比如在第三階段，政府為鼓勵(lì)和支持發(fā)展科技型中小企業(yè)，不僅為它們提供發(fā)展專項(xiàng)

資金和信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，還為其購買高校和科研院所的科技成果或引進(jìn)國外技術(shù)提供財(cái)政補(bǔ)貼。

第三，努力塑造服務(wù)型政府的良好形象。從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變是政府尋求自身變革的一個(gè)重要表現(xiàn)，同時(shí)也意味著政府職能在發(fā)生變化。在天津市科技創(chuàng)新服務(wù)供給類政策的演進(jìn)路徑中不難發(fā)現(xiàn)，自新世紀(jì)初，天津市政府就開始注重為科技組織與科技項(xiàng)目提供服務(wù)，雖然只是一些登記、認(rèn)定類工作，但卻能表明政府相關(guān)部門在思想和行為上已經(jīng)開始發(fā)生悄然轉(zhuǎn)變。在第三和第四階段，服務(wù)內(nèi)容除認(rèn)定、考評之外，政府還通過深化科技體制機(jī)制改革，適度放權(quán)給市場與社會，以提高企業(yè)創(chuàng)新主體意識、增強(qiáng)企業(yè)與學(xué)研機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)新能力，逐漸在全社會形成崇尚創(chuàng)新、鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持創(chuàng)新的良好氛圍。

第四，需強(qiáng)化人才開發(fā)類政策的制定力度。為進(jìn)一步優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系，天津市政府應(yīng)加強(qiáng)科技人才開發(fā)類專項(xiàng)政策的制定力度，更加重視科技人才的培養(yǎng)、培訓(xùn)、引進(jìn)與開發(fā)。要立足天津市科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和科技企業(yè)需求，圍繞建設(shè)一支具有一定規(guī)模、富有自主創(chuàng)新精神、敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍的目標(biāo)，分別從學(xué)術(shù)型高校、科研院所、企業(yè)研發(fā)部門培養(yǎng)科研創(chuàng)新人才方面，應(yīng)用型大學(xué)、高職高專、企業(yè)生產(chǎn)部門培訓(xùn)應(yīng)用技能型人才方面，科技金融機(jī)構(gòu)或科技中介服務(wù)組織培育專業(yè)服務(wù)型人才方面，以及針對科普人員和社會創(chuàng)業(yè)者的培訓(xùn)動(dòng)員等方面制定相應(yīng)政策，同時(shí)還應(yīng)出臺促進(jìn)人才橫向交流、吸引國外專家學(xué)者的辦法措施。通過健全科技創(chuàng)新人才開發(fā)政策，激發(fā)他們投身科技創(chuàng)新事業(yè)的積極性與主動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)完善科技創(chuàng)新型人才培養(yǎng)模式，構(gòu)建科技創(chuàng)新型人才培養(yǎng)機(jī)制的目的。