鄉(xiāng)村振興背景下的超大城市近郊鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐
——以上海唐鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃為例

□ 王 奕

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

作為超大城市，上海鄉(xiāng)村有其獨特特征。為了探索適合超大城市的鄉(xiāng)村振興之路，2018年底，上海出臺《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案（2018—2022年）》，緊緊圍繞強村、富民、美環(huán)境，做實做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，加快打造具有江南水鄉(xiāng)特征和大都市郊區(qū)特色的上海農(nóng)業(yè)農(nóng)村新風貌。

郊野單元規(guī)劃是上海針對鄉(xiāng)村地區(qū)制定的規(guī)劃類型。城市開發(fā)邊界外的區(qū)域均需編制郊野單元規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設的法定依據(jù)，也是上海落實鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

1 超大城市近郊鄉(xiāng)村發(fā)展概況

由于我國城鄉(xiāng)土地長期以來實行的是二元公有制，即城鎮(zhèn)的土地屬國有，農(nóng)村的土地屬集體所有。而傳統(tǒng)城市規(guī)劃的關注對象是被劃入城市規(guī)劃區(qū)范圍的區(qū)域，城市規(guī)劃區(qū)范圍之外的鄉(xiāng)村地區(qū)則往往被忽視，造成鄉(xiāng)村發(fā)展建設缺乏有效指導。作為超大城市（根據(jù)國務院發(fā)布《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市），上海城鄉(xiāng)二元制差異尤為突出。在6340平方千米的行政面積中，二分之一仍然是半城市化或鄉(xiāng)村地帶。上海鄉(xiāng)村地區(qū)存在現(xiàn)狀建設用地使用低效粗放、耕地生態(tài)用地等非建設用地被蠶食；基礎設施和公共服務設施配套不齊全、環(huán)境污染嚴重等問題。

大城市近郊是一個介于城市和鄉(xiāng)村之間錯綜復雜的區(qū)域，城鄉(xiāng)接合部即是對這類區(qū)域的通俗稱謂。正是由于鄉(xiāng)村發(fā)展建設的薄弱，導致城鄉(xiāng)接合部成為二元公有制矛盾最為突出的地方，往往給人留下難以管理、城鄉(xiāng)環(huán)境面貌“臟亂差”等印象。從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度，大城市近郊鄉(xiāng)村普遍存在著景觀資源豐富、自然資源敏感；交通結構差、交通秩序混亂；建筑風貌良莠不齊，空間布局混亂；基礎設施不完善，缺乏規(guī)范管理問題。

2 唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展特征與問題

唐鎮(zhèn)地處浦東新區(qū)中部，東與合慶鎮(zhèn)毗鄰，西與張江、金橋鎮(zhèn)接壤，南至川沙新鎮(zhèn)，北接曹路鎮(zhèn)，是浦東新區(qū)中部“唐鎮(zhèn)—曹路—合慶”提升型城鎮(zhèn)圈的核心城鎮(zhèn)。唐鎮(zhèn)緊鄰浦東中心城區(qū)，是典型的近郊型城鎮(zhèn)（見圖1），毗鄰張江、金橋和川沙3個城市副中心，區(qū)位極佳。

圖1 唐鎮(zhèn)區(qū)位圖

唐鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積32.32平方千米。唐鎮(zhèn)郊野單元為城市開發(fā)邊界外的區(qū)域，也就是鄉(xiāng)村地區(qū)部分，主要位于鎮(zhèn)域西側和北側，面積8.93平方千米，僅占鎮(zhèn)域總面積的四分之一。唐鎮(zhèn)下轄17個村、13個居民委員會、3個產(chǎn)業(yè)區(qū)片，截至2017年末，全鎮(zhèn)常住人口約15萬人。其中，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)涉及13個村，人口約5萬人，占總人口三分之一。作為近郊型城鎮(zhèn)，無論從人口比例或是面積比例，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)都僅占到全鎮(zhèn)域的一小部分，是一個“以城為主，以鄉(xiāng)為輔”的城鎮(zhèn)，相較于遠郊城鎮(zhèn)“以鄉(xiāng)為主，以城為輔”的特征是截然相反。

自1995年成立以來，唐鎮(zhèn)居住、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)各大功能板塊逐步形成（見圖2）。居住功能包括唐鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)、王港社區(qū)和曹路新市鎮(zhèn)3個板塊。產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，張江集電港是張江科學城重要產(chǎn)業(yè)基地之一；金橋南區(qū)、銀行卡產(chǎn)業(yè)園是區(qū)級產(chǎn)業(yè)園區(qū)；唐鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)則是鎮(zhèn)級個產(chǎn)業(yè)園區(qū)。生態(tài)功能由外環(huán)綠帶、碧云楔形綠地和張家浜生態(tài)間隔帶構成的“十字綠軸”。此外，浦東運河、川楊河、張家浜繞鎮(zhèn)而過，水綠環(huán)抱，生態(tài)品質卓越。

圖2 唐鎮(zhèn)功能板塊圖

2.1 功能定位不清晰

隨著城市化進程加快，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)不斷被城市開發(fā)侵蝕，最終形成現(xiàn)在“以城為主，以鄉(xiāng)為輔”的空間格局。鄉(xiāng)村地區(qū)的功能也隨之不斷變化著。雖然《上海市浦東新區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2017—2035）》（下稱“浦東2035總規(guī)”）將唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村劃入外環(huán)綠帶、碧云楔形綠地和張家浜生態(tài)間隔帶，明確了生態(tài)功能，但是具體功能定位尚不清晰。唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村未被納入農(nóng)業(yè)“三區(qū)”，且僅涉及極少量基本農(nóng)田保護區(qū)，現(xiàn)狀村莊也將全部撤并，意味著唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村不是一個以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居住為主要功能的區(qū)域，這與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的主要職能有所差異。因此，明確唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的功能定位和其在城鎮(zhèn)發(fā)展中的作用是首要問題。

2.2 建設用地使用粗放

唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村土地利用現(xiàn)狀以建設用地為主，面積為642公頃，比例為71%；農(nóng)用地次之，面積159公頃；水域和未利用地91公頃（見圖3）。但是現(xiàn)狀建設用地使用粗放，人均建設用地面積高達128平方米，到達了一般城市的人均建設用地水平。類型以宅基地和工業(yè)用地為主，其中工業(yè)用地大多是村級集體經(jīng)濟組織和私人小型企業(yè)為主，利用效率低下?，F(xiàn)狀建設用地總量與“浦東2035總規(guī)”確定的116公頃建設用地天花板更是相差甚遠，面臨巨大減量化壓力。

圖3 土地利用現(xiàn)狀圖

2.3 生態(tài)資源有待提升

鄉(xiāng)村地區(qū)是森林等生態(tài)資源的主要建設空間。唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村現(xiàn)狀林地83公頃，僅占鄉(xiāng)村總面積的9%，遠低于“浦東2035總規(guī)”中對于唐鎮(zhèn)森林覆蓋率16%的要求。根據(jù)地理國情普查數(shù)據(jù)，林草覆蓋面積也僅為227公頃，其中大部分為草地，林地僅占36%。因此，無論從生態(tài)資源總量還是從生態(tài)資源結構來看，都有待提升。張家浜生態(tài)間隔帶、外環(huán)綠帶和碧云楔形綠地三塊重要生態(tài)空間也仍需進一步建設和貫通，提高唐鎮(zhèn)生態(tài)基質。

2.4 鄉(xiāng)村風貌喪失特色

唐鎮(zhèn)有露德圣母大教堂、芳祭閣堂、小灣區(qū)公所、培德商業(yè)學校4處歷史建筑和重慶橋、報恩橋唐家橋等古橋，可謂江南水鄉(xiāng)和西方哥特式風格融合并存。但是鄉(xiāng)村地區(qū)大部分建筑的建筑風格、色彩、材質等都雜亂無章。這是由于我國政府對于鄉(xiāng)村地區(qū)的建設管控偏重以宅基地面積、建筑面積的定量控制，而缺乏建筑風格、色彩等定性引導，導致鄉(xiāng)村風貌長期缺乏有效指導，在農(nóng)民自行新建改建自有住房的過程中，形成了大量風格各異、五花八門的鄉(xiāng)村建筑。

3 唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃策略

3.1 功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

3.1.1 功能定位

唐鎮(zhèn)作為緊鄰浦東中心城區(qū)的城鎮(zhèn)，周邊有多個重要居住和產(chǎn)業(yè)板塊。而鄉(xiāng)村地區(qū)穿插在這些板塊中，這是中心城區(qū)缺乏而近郊區(qū)特有的生態(tài)優(yōu)勢。一方面，隨著人們生活水平的提高，對于大自然的向往日益迫切，越來越多的郊野公園成為人們休憩的目的地；另一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)功能也需要服務于人，促進人與自然和諧。因此，適宜的功能定位是如何處理好唐鎮(zhèn)城鄉(xiāng)關系的突破口。因此，規(guī)劃提出“錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補、城鄉(xiāng)共生”，將唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村定位為生態(tài)唐鎮(zhèn)、活力郊野，發(fā)展成為城市生態(tài)保育重點區(qū)，上海東部郊野休閑游樂目的地。

具體功能分為三塊：生態(tài)優(yōu)越的保育示范區(qū)、休閑特色的游憩觀光區(qū)、近郊特色的休閑農(nóng)業(yè)區(qū)。首要功能是生態(tài)保育，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村均位于三類生態(tài)空間，遠期將實現(xiàn)農(nóng)民全部進鎮(zhèn)集中居住，工業(yè)全部減量，力求打造為生態(tài)優(yōu)越的保育示范區(qū)。其次以休閑觀光、生態(tài)教育為特色，發(fā)展有利于體現(xiàn)區(qū)域風貌、提升市民生態(tài)保護意識的各類休閑游憩教育活動，為唐鎮(zhèn)乃至浦東市民提供休閑游樂的場所。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面也突出近郊特色，結合基本農(nóng)田和耕地保護，發(fā)展為鎮(zhèn)居民服務的、具有一定特色的近郊休閑農(nóng)業(yè)，滿足人們日益增長的休閑需求。

3.1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是地區(qū)發(fā)展的內生動力。規(guī)劃在功能定位基礎上，進一步提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。結合“浦東2035總規(guī)”要求以及唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村現(xiàn)有資源稟賦特征，依托自然林地、耕地、生態(tài)公園將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與文化、科技、服務等要素有機結合，構筑三生融合的全景產(chǎn)業(yè)鏈，突破一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)限制，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與文化創(chuàng)意的緊密融合，帶來產(chǎn)業(yè)融合的經(jīng)濟乘數(shù)效益。以穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、凸顯生態(tài)功能、創(chuàng)新服務功能、激活鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟活力為目標，提出“一田、一林、一水、一人文”4大產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導策略（見圖4）。

“一田”是基于基本農(nóng)田保護區(qū)，發(fā)展近郊特色休閑農(nóng)業(yè)，特色農(nóng)產(chǎn)品種植、生態(tài)菜園認領、有機蔬菜網(wǎng)上直賣等產(chǎn)業(yè)?！耙涣帧笔且劳型私ㄟ€林發(fā)展契機，利用碧云楔形綠地和外環(huán)綠帶，發(fā)展生態(tài)型游憩休閑、森林觀光、體育運動等產(chǎn)業(yè)?！耙凰笔抢秘S富的水系，有機協(xié)調綠地、河湖、林地、耕地資源，打造水環(huán)綠繞的生態(tài)格局，重點是沿張家浜、外環(huán)運河沿線選擇性開展水上運動、休閑垂釣、水岸休閑等多方面活動，發(fā)展綜合性的、多行業(yè)參與的、有水域資源特色的旅游休閑產(chǎn)業(yè)鏈?！耙蝗宋摹笔且劳刑奇?zhèn)原生態(tài)的江南水鄉(xiāng)環(huán)境和深厚的人文積淀，以及鎮(zhèn)區(qū)生態(tài)休閑、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)以及歷史文化建筑等資源，充分發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢、人文優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力推動文化、教育、生態(tài)產(chǎn)業(yè)之間的融合，發(fā)展充滿活力和創(chuàng)新屬性的生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)。

圖4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略圖

3.2 空間布局策略

3.2.1 空間管制分區(qū)

根據(jù)上海“四線管控”要求，對唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)保護類、文化保護類、鄰避防護類進行空間管制，并形成管理清單（見圖5）。生態(tài)保護類重點管控永久基本農(nóng)田和生態(tài)空間。落實唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村永久基本農(nóng)田保護任務26.31公頃。基本農(nóng)田將發(fā)揮維護城市供應安全和生態(tài)安全的雙重作用，一經(jīng)劃定不得隨意調整，促進基本農(nóng)田耕地質量更高、局部更集中成片發(fā)展。生態(tài)空間則是推進外環(huán)綠帶、張家浜生態(tài)間隔帶和碧云楔形綠地的建設。保護林地資源，加強貫通建設，提升生態(tài)空間連通性和完整性。在生態(tài)間隔帶與外環(huán)綠帶中實施造林，提高生態(tài)空間的森林覆蓋率。文化保護類包括不可移動文物小灣區(qū)公所以及報恩橋、唐家橋和重慶橋3座古橋。鄰避防護類劃定“三高”沿線控制防護區(qū)和各類市政設施的鄰避控制防護區(qū)。

圖5 空間管制分區(qū)管理清單

3.2.2 建設用地

根據(jù)“浦東2035總規(guī)”要求，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村減量化用地面積達5.37平方千米，占總用地面積的60%。建設用地指標極為緊張，僅有1.16平方千米。因此，如何合理安排建設用地，確定減量時序規(guī)劃，是規(guī)劃的重點之一。

在減量化要求下，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設用地優(yōu)先向公益類、基礎設施類用地傾斜，嚴控經(jīng)營性設施用地。重點保障道路交通設施、市政設施、鄉(xiāng)村公共服務設施和文物古跡設施用地。現(xiàn)狀建設用地必須為合法用地，方可保留。對以往發(fā)展過程中不合法的建設用地統(tǒng)一減量清退，還鄉(xiāng)村原貌。

鎮(zhèn)村發(fā)展是唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展重點。綜合考慮上位規(guī)劃要求、村莊發(fā)展條件和鎮(zhèn)村意愿，優(yōu)化完善村莊布局。至2035年，唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)村莊遠期全部撤并，撤并村農(nóng)民全部向城鎮(zhèn)集中，妥善安置，形成“5E+0X+0Y”鎮(zhèn)村體系。5處城鎮(zhèn)集中安置區(qū)（E點）位于鎮(zhèn)域北部曹路新市鎮(zhèn)內，總用地面積18.71公頃。根據(jù)規(guī)劃地塊區(qū)位、設施配套條件等，適當調整容積率至2.0，以滿足安置需求，提高土地利用效率。

3.3 生態(tài)提升策略

結合減量化后土地，對唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)進行提升。通過種林對土壤污染進行治理，逐年增加林地建設規(guī)模，推進生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。優(yōu)先在外環(huán)綠帶、生態(tài)間隔帶等區(qū)域實施現(xiàn)狀建設用地減量和造林，提升生態(tài)空間連通性和完整性，提高森林覆蓋率，達到“浦東2035總規(guī)”要求的16%。

此外，改變農(nóng)、林、水分離式發(fā)展模式，統(tǒng)籌優(yōu)化唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村農(nóng)、林、水空間布局，在增加林地、水域的同時，充分拓展耕地和糧食生產(chǎn)空間，體現(xiàn)農(nóng)、林、水等各類空間要素的景觀性、生態(tài)性、生產(chǎn)性功能，豐富區(qū)域內的生物多樣性，建立農(nóng)林水一體化生態(tài)屏障，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境自修復能力。在生態(tài)片林中建設發(fā)揮生態(tài)保育功能的生態(tài)生產(chǎn)區(qū)，通過片林建設促進區(qū)域空氣凈化，提高氧含量，改善區(qū)域農(nóng)田小氣候。通過田塊布局、河流治理、生態(tài)護岸、林帶建設等，強化復合的景觀性，提升農(nóng)田休閑、游憩功能，發(fā)揮多元目標。加大濕地生態(tài)修復，加強生態(tài)駁岸、農(nóng)田緩沖帶等生態(tài)工程建設，提高農(nóng)田的自然、生態(tài)價值。

3.4 風貌引導策略

唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村具有江南水鄉(xiāng)特點，河網(wǎng)密布，水環(huán)綠繞，建筑肌理保持了臨水而居，以水為路的布局，屬于濱海平原風貌特色區(qū)。與此同時，唐鎮(zhèn)是具有人文底蘊的城鎮(zhèn)，因此，規(guī)劃圍繞自然資源和人文要素的整合和特色挖掘，提煉總結鄉(xiāng)村風貌、色彩引導、元素符號等特征，繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)文化，突出不同區(qū)域的特點，提出保護提升鄉(xiāng)村生態(tài)區(qū)風貌的景觀策略。

總體風貌格局為“兩帶串四區(qū)”，依托張家浜和外環(huán)運河兩條骨干河道，串聯(lián)起4個各具特色的風貌區(qū)?！皟蓭А睘橐劳型猸h(huán)綠地及其兩側的自然生態(tài)條件，打造外環(huán)綠廊風貌帶。沿張家浜水系，分段演繹不同沿河風景，打造濱水風貌帶?！八膮^(qū)”為城市綠地風貌區(qū)、沃野田園風貌區(qū)、森林風貌區(qū)以及濕地風貌區(qū)。

自然風貌依托鄉(xiāng)村自然肌理，以尊重自然、保護自然、順應自然為原則進行生態(tài)風貌的維護和重塑。對田、水、路、林、建筑等要素的形態(tài)、分布進行分類引導和有機組合，形成以田為底、以水為脈、以路為骨、以林為肌的風貌格局，凸顯鄉(xiāng)土景觀和自然風貌（見圖6）。鼓勵可持續(xù)、高標準的利用河道岸線的自然與人文資源、將水系兩岸的農(nóng)村風貌與河道梳理相結合，提升景觀的可識別性、突出片區(qū)風貌特色。

圖6 鄉(xiāng)村風貌引導圖

由于唐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村不保留宅基地，因此以公共建筑風貌引導為主，形成江南水鄉(xiāng)白墻黛瓦的總體風格，適當融合現(xiàn)代建筑元素。規(guī)劃對建筑高度、建筑材料、色彩、細部予以引導。確定建筑高度控制在不超過18米；色彩以白、灰，黑為主，適當點綴素雅的彩色，避免采用大面積高飽和度彩色；建筑材質以磚、瓦、木為主，避免使用大量金屬、玻璃材質。

4 結語

超大城市近郊區(qū)是城與鄉(xiāng)交匯處，也往往是最容易被忽視的區(qū)域，無序的用地、混亂面貌是以往“城鄉(xiāng)接合部”的印象。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首要工作是突破原有鄉(xiāng)村規(guī)劃的局限，跳出城市規(guī)劃的邏輯，更多地關注鄉(xiāng)村發(fā)展的實際需要。此外，從城鄉(xiāng)關系入手，擯棄二元規(guī)劃的思維，從產(chǎn)業(yè)、用地、生態(tài)和風貌維度實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。作為上海近郊鄉(xiāng)村規(guī)劃的一次實踐，唐鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃為超大城市近郊鄉(xiāng)村的規(guī)劃方法提供一些思考。