對廣西城市公共服務設施配置標準設置的思考

□ 李 霞 劉峻宇

1 引言

城市公共服務設施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎，其配置建設是完善城市功能、滿足居民需求的重要內(nèi)容。黨的十九大報告明確提出，要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成多層次社會保障體系”。而廣西地屬于經(jīng)濟欠發(fā)達的少數(shù)民族山區(qū)，在城市公共服務設施配置上存在“歷史欠賬較多”“當前建設滯后”等問題，導致廣西公共服務設施供給水平已明顯落后于全國平均水平。因此，加快加強全區(qū)的城市公共服務設施建設成為當前廣西城市發(fā)展重中之重和當務之急。從廣西當前的規(guī)劃建設來看，城市公共服務設施規(guī)劃建設仍缺乏系統(tǒng)有效的指導依據(jù)。設區(qū)市層面，部分城市以城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定作為公共服務設施規(guī)劃建設的指導依據(jù)，但由于其中涉及公共服務設施規(guī)劃方面的內(nèi)容較少、體系不完善，導致指導性不強；縣級及以下層面，關于城市公共服務規(guī)劃指導性依據(jù)則基本處于空白狀態(tài)。在此基礎上，本文結(jié)合《廣西城市公共服務設施體系規(guī)劃》的編制工作，對廣西的城市公共服務設施配置標準要求進行一些思考。

2 城市公共服務設施配置標準的基本要點

（1）本次研究的城市包括廣西內(nèi)的設區(qū)市和縣（市）兩大部分。將公共服務設施界定為與居民生活密切相關的設施，共涉及公共教育設施、公共文化設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、公共體育設施、社會福利設施、商業(yè)服務業(yè)設施、市政公用設施、交通場站設施、社區(qū)服務設施、便民服務設施、綠地廣場設施等11大類公共服務設施。設施大類別下細分的主要類型，與城市用地分類標準的中小類及新《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》中所提及的15分鐘生活圈、10分鐘生活圈、5分鐘生活圈、居住街坊幾個層級相對應（見表1）。

（2）配置標準的制訂基于扎實的數(shù)據(jù)研究、現(xiàn)狀調(diào)查、意見征詢和訪談工作，突出因地制宜、切實可行。一是開展廣泛扎實的理論、政策、規(guī)范和案例研究等前期基礎工作；二是對全區(qū)14個城市的公共服務設施進行多次的現(xiàn)狀調(diào)研，全面深入分析全區(qū)各城市公共服務設施存在的共性與個性問題；三是通過書面、問卷、電話、訪談等多種方式開展了多輪的專家、部門和公眾意見征詢，充分聽取多方意見，最大限度達成各方的共識；四是重點選取代表不同經(jīng)濟水平、不同城市規(guī)模、不同自然特征的城市進行深入訪談，充分考慮廣西各城市自然人文的差異性與不平衡性。

（3）本次研究的方法采用參考類比法、多規(guī)合一法、推導分析法和校核分析法，綜合推導各類公共服務設施的技術(shù)指標，盡可能避免因單種研究方法帶來的偏離性，從而形成更為可靠全面的研究結(jié)論。首先，通過采用參考類比法、多規(guī)合一法等完成“落實相關政策”“協(xié)調(diào)現(xiàn)有標準及規(guī)范規(guī)劃”“借鑒先進城市案例經(jīng)驗”“進行實地現(xiàn)狀調(diào)研”等工作內(nèi)容和要求，選取指標體系的核心內(nèi)容并形成初級指標；其次，利用校核分析法對初級指標進行校核，形成可試行的成果；最后，綜合推導分析法構(gòu)建完整的配置標準體系。

表1 城市公共服務設施分類表

3 城市公共服務設施配置標準的技術(shù)思路

3.1 符合廣西發(fā)展階段的“底線+彈性”策略

“底線策略”從廣西作為經(jīng)濟發(fā)展水平落后、山多地少建設條件差的基本區(qū)情出發(fā)，明確各類公共服務設施配置的最低要求，強調(diào)保障性；“彈性策略”則從區(qū)域差異出發(fā)，各類公共服務設施配置在底線基礎之上給予浮動空間，強調(diào)針對性與提升性（見圖1）。

圖1 “底線+彈性”配套策略示意圖

3.2 適應規(guī)劃與行政層級的“梯度”策略

規(guī)劃體系方面，各類設施的等級與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃（建設工程設計方案）等規(guī)劃層級對應；行政層級方面，設施等級與市級、城區(qū)、街道辦、居委會等行政事權(quán)對應（見圖2）。

3.3 響應多重需要的“兼舊增新顯特”策略

筆者對本次規(guī)劃的公共服務設施類型的選擇遵循“便民利民”“兼顧傳統(tǒng)”“與時增新”“體現(xiàn)特色”的原則?！氨忝窭瘛币匀嗣駷槌霭l(fā)點，只要是人民基本生活需求的，應控盡控；“兼顧傳統(tǒng)”是指設施類型選擇保留了一般常見且重要的傳統(tǒng)公共服務設施；“與時增新”是指結(jié)合時代發(fā)展需要新增部分新的設施類型，如公用wifi樁、充電基礎設施等；“體現(xiàn)特色”是指設施選擇要能體現(xiàn)廣西作為少數(shù)民族地區(qū)的特色，如民族博物館、民族體育館等，以延續(xù)不同城市的文脈。

3.4 切合規(guī)劃管理需要的“雙控”策略

對中小學、幼兒園、社區(qū)養(yǎng)老服務中心等部分供需矛盾較為突出、缺口較大、配套成效不盡理想的設施，采取在街道級與居住建設項目級同時提出配置標準，通過雙向動態(tài)調(diào)控來實現(xiàn)配置要求的“雙控”策略，突出與服務人口的匹配?！半p控”策略分為兩個階段：第一，需“雙控”的設施先按照控規(guī)（鄰里級）要求進行建設。第二，若已按照控規(guī)（鄰里級）要求建設并滿足實際需求的，服務半徑內(nèi)的建設項目用地在出讓或劃撥時，無須再按照建設項目層級標準再進行控制。反之，則應按照建設項目層級標準進行控制，同時對相關控規(guī)進行動態(tài)校核，部分設施預留的原有用地可根據(jù)周邊實際需求，調(diào)整為其他公共服務設施（見圖3）。

圖3 “雙控”策略示意圖

3.5 集成集約化的“共建共享”策略

廣西作為典型的山區(qū)，建設用地資源相對稀缺，實行集成集約化的“共建共享”策略非常必要。因此，在指標體系構(gòu)建中鼓勵功能和服務方式類似的公共服務設施共建共享，鼓勵各類不相互影響的公共服務設施集成化建設，以鄰里中心、社區(qū)服務中心等形式統(tǒng)籌合設，在指標上共享，從而提升設施的共建共享水平，達到節(jié)約集約用地的目的。同時，“共建共享”還能讓居民享受便利的一站式服務。

4 全區(qū)城市公共服務設施配置標準的核心要求

（1）廣西城市公共服務設施的配置標準按設區(qū)市和縣城分別提出指標體系的要求。其中，設區(qū)市按市級、城區(qū)級、街道級、居住建設項目級四級配置，縣按縣級、街道級、居住建設項目級三級配置。街道級與控規(guī)管理單元對應，滿足管理單元內(nèi)居住人口需求的城市公共服務設施，街道的范圍一般由城市干路或自然分界線所圍合，對應15分鐘和10分鐘生活圈；居住建設項目級與住宅建筑集中設置的建設項目對應，滿足項目自身需求的城市公共服務設施，對應5分鐘生活圈和居住街坊。有條件的縣級市可參照設區(qū)的市的標準執(zhí)行。

表2 居住建設項目級公共服務設施配置和建設標準表

（2）設置指標涉及設施規(guī)模、服務類型、設置形式控制和設置原則。其中，設施規(guī)模包括建筑面積和用地面積；服務類型包括服務半徑、服務人口規(guī)模；設置形式控制包括配置選擇和占地要求；設置原則有推薦性要求和強制性要求等內(nèi)容（見表2）。

（3）設施的配置方式應結(jié)合其使用功能要求，采取集中與分散設置結(jié)合、獨立和混合建設兼顧的方式；除進行“雙控”配置的設施外，各級城市公共服務設施的配置指標均應為不包含關系。

（4）居住建設項目級城市公共服務設施作為配置標準的重點內(nèi)容，對各類核準建設項目的居住人口規(guī)模分別進行設施建設要求，并對舊改建項目、共建共享設施、采用“雙控”配置的設施均提出詳細條款和標準表。

5 結(jié)語

由于省域?qū)用骈_展城市公共服務設施體系規(guī)劃相關研究的省（自治區(qū)）并不多，本次規(guī)劃在參考云南、河北等外省經(jīng)驗的基礎上，充分考慮了廣西不同發(fā)展階段的地域特點，形成推導過程更加全面、內(nèi)容體系更加豐富的成果，并隨后完成了《廣西城市公共服務設施配置標準》地方標準的編制工作。一方面，編制成果成為自治區(qū)、各市縣開展規(guī)劃管理工作、指導公共服務設施規(guī)劃建設的重要技術(shù)依據(jù)；有效彌補了此類研究的空白，為同類項目開展提供了一定的借鑒。另一方面，在編制和意見征求過程中也得到了主管部門的指導，聽到很多來自地方政府部門以及設施管理者、使用者等不同的聲音。諸如對配置標準底線和彈性的行使權(quán)、與開發(fā)商的博弈等問題爭議最為激烈，還需要在試行期不斷地收集意見和使用成效，在未來的工作中進一步研究和完善，為廣西的城市公共服務設施建設提供更具有操作性的技術(shù)支撐。