盤錦城市違法建設(shè)管理的困境與對策研究

董英蘭

【摘要】近年來盤錦城市建設(shè)取得了長足的進步，但城市違法建設(shè)問題一直是困擾政府管理部門的一大難題。本文首先從法律層面確定違法建設(shè)的內(nèi)涵，其次具體分析盤錦城市違法建設(shè)管理面臨的困境，并由此提出相應(yīng)的對策建議，以期對相關(guān)管理部門有所借鑒。

【關(guān)鍵詞】違法建設(shè);困境與對策

盤錦由于得天獨厚的地理優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，是我國極為重要的石油及石化工業(yè)基地，同時也是遼寧沿海經(jīng)濟帶重要的中心城市之一。近年來城市建設(shè)發(fā)展迅猛，2018年城市化率已達到65.96%。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，隨之也帶來了城市建設(shè)管理的各種問題，其中違法建設(shè)問題非常突出，由于很多違法建設(shè)的成因比較復(fù)雜，且涉及到多個利益相關(guān)方的利益，被稱之為城市建設(shè)管理的“頑疾”。基于此，本文從違法建設(shè)的內(nèi)涵出發(fā)，具體分析盤錦城市違法建設(shè)管理面臨的困境，并由此提出相應(yīng)的對策建議，試圖找到破解“頑疾”的方法。

1、城市違法建設(shè)的內(nèi)涵

對于城市違法建設(shè)的認定，業(yè)內(nèi)通用的是依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年1月1日開始實施，以下簡稱《規(guī)劃法》），其中第六十四條明確規(guī)定，城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)主要是指“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)”的行為，具體包括改變特定用地用途的違法建設(shè)行為、違反城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理制度的違法建設(shè)行為、違反各類臨時建設(shè)規(guī)劃行政許可的違法建設(shè)行為。

從中不難看出，《規(guī)劃法》主要是從是否取得建設(shè)規(guī)劃許可證、是否按照規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)，以及臨時建設(shè)是否經(jīng)過規(guī)劃部門的批準三個方面對城市的違法建設(shè)行為進行認定。城市違法建設(shè)的內(nèi)涵根本上在于是否違法了城市管理部門的相關(guān)規(guī)劃，以城市各類規(guī)劃為準繩，來判定其建設(shè)行為是否構(gòu)成違法。違法建設(shè)由于未滿足城市規(guī)劃的要求，會對城市建設(shè)管理造成極大的破壞和影響，必須加以控制。

2、盤錦違法建設(shè)治理的現(xiàn)實困境

違法建設(shè)對公共秩序和公共利益造成了嚴重危害，各國政府都對其進行鐵腕治理，保持查處的高壓態(tài)勢，試圖通過加大執(zhí)法力度，依法拆除違法建筑，來提高違法者的成本。雖然我國很多城市一直在進行違法建設(shè)治理，但卻陷入了屢建屢拆、屢拆屢建的怪圈，給城市行政執(zhí)法帶來了極大的挑戰(zhàn)。下面從三個方面分析盤錦城市違法建設(shè)管理面臨的現(xiàn)實困境。

2.1 歷史遺留問題多，情況錯綜復(fù)雜

盤錦因油而生，石油資源豐富，在城市高速發(fā)展建設(shè)過程中，一些住宅小區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城郊村等違法建設(shè)相繼出現(xiàn)。部分歷史遺留建筑建設(shè)年限久遠，情況復(fù)雜，缺乏圖片影像資料，對其違法建設(shè)行為的認定有一定難度;還有部分違法建設(shè)已建設(shè)多年，建設(shè)手續(xù)不齊全，聯(lián)系不到當時的開發(fā)建設(shè)單位;還有部分建筑已成為群眾生存生活不可或缺的部分等等。對于這些歷史遺留的違法建設(shè)行為如何認定，以及如何處罰，是當前盤錦城市管理中的突出問題。目前盤錦市市政府的牽頭下，各個相關(guān)部門正在積極配合，全力有序推動歷史遺留的違建項目的清理工作。

2.2各類違法建設(shè)行為屢禁不止

根據(jù)法律規(guī)定，已經(jīng)明確何種建設(shè)屬于違法建設(shè)，但是在現(xiàn)實中，各種違法建設(shè)行為仍然屢禁不止，究其原因，主要有以下方面;（1）城市化加速發(fā)展的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善一定程度上刺激了違法建設(shè)的發(fā)生。比如生活中需要洗車場、廢品回收、進城務(wù)工人員宿舍等，但當期的城市規(guī)劃并沒有得到充分體現(xiàn)，這些建筑設(shè)施就成了違法建設(shè)，而從另一個角度來說，這些又可以彌補城市功能的不足;（2）基層組織沒有發(fā)揮對違法建設(shè)第一道防護的作用，有時候甚至默許違法建設(shè)行為。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的干部喪失立場，沒有全局觀念，在土地拆遷過程中，縱容居民私自建房，以獲得更多的補償。（3）小區(qū)物業(yè)管理缺位，未能盡到違法建設(shè)制止和舉報的職責，有的甚至放任其違法建設(shè)行為，只要繳納裝修管理費，就可以修建違建。

2.3 行政執(zhí)法中法律指導(dǎo)性不足

雖然從法律層面已經(jīng)明確限定了違法建設(shè)的范圍，但是在實際操作中，對于違法建設(shè)的處理，尚沒有形成規(guī)范系統(tǒng)的解決方案。有些違法建設(shè)根據(jù)實際情況，可選擇徹底拆除，有些違法建設(shè)項目已經(jīng)成為人們生活中不可或者的，這樣的情況就不能簡單粗暴地拆除，要綜合考慮，采取罰款等方式，對違法建設(shè)者起到一定的懲戒作用。因此，對違法建設(shè)的處理要區(qū)分具體情況，綜合分析各相關(guān)因素，既要體現(xiàn)法律的威嚴，又不能簡單地一刀切，執(zhí)法難度較大。

3、加強盤錦違法建設(shè)治理的對策

3.1 正本清源，加速清理歷史遺留違建項目

雖然歷史遺留問題錯綜復(fù)雜，對是否為違法建設(shè)的認定有一定的難度，但由于這些項目是與民生息息相關(guān)的生存之本，必須正本清源，加速清理。首先，必須出臺相應(yīng)文件，細化對違法建設(shè)判定的方法和原則;其次，以一定的時間為節(jié)點，按圖索驥，對照衛(wèi)星影像圖進行細致比對;最后，對三證一書的審查，對不同時期，不同建設(shè)情形進行詳細區(qū)分，以史為據(jù)，以利于居民生產(chǎn)生活為原則，加快完成違法建設(shè)歷史問題的清理排查。

3.2 多管齊下，將違法建設(shè)遏制在萌芽中

對違法建設(shè)管控總的思路是，以預(yù)防為主，多管齊下，將違法建設(shè)遏制在萌芽中。創(chuàng)新當前的工作方式，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、智慧城管平臺建設(shè)的作用，利用第三方測評、無人機航拍等手段，將相關(guān)的項目信息數(shù)據(jù)入庫;將實時指揮、動態(tài)巡查、建筑登記、違建處置、違法線索、新聞中心、統(tǒng)計分析等信息化進行流程一體化，真正實現(xiàn)“人防+技防”工作模式。同時開通違法建設(shè)治理手機微信移動端口，一旦發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)，可以隨時用手機上傳違法建設(shè)，市民都能參加到對違法建設(shè)的監(jiān)管中，推動對違法建設(shè)工作的前置，早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)防，把違法建設(shè)遏制在萌芽狀態(tài)中。

3.3 加大震懾力度，明確對違法建設(shè)的處罰原則

基于前文分析，對違法建設(shè)的處罰還沒有明確的法律條文規(guī)定，但是，如果忽視對違法建設(shè)進行處罰，將給城市建設(shè)管理帶來極大的困擾和挑戰(zhàn)，城市發(fā)展將進入混亂無序的狀態(tài)，也將直接影響人們的生活環(huán)境，對城市發(fā)展和安全都會構(gòu)成極大的威脅。因此，必須加大對違法建設(shè)的震懾力度，以此來規(guī)范城市的建設(shè)管理。拆除違法建設(shè)無疑會對違法建設(shè)者產(chǎn)生極大的震懾作用，但是不能不區(qū)分具體情況，全部進行拆除。對違法建設(shè)的處罰，要綜合分析違法建設(shè)的成因以及影響等，才能確定適當?shù)奶幜P方式，最終起到對違法建設(shè)的遏制效果。一般來說，對違法建設(shè)進行處罰的基本原則可歸納為三個方面：一是能拆則拆的原則，拆除是對違法建設(shè)處罰最基本的手段，也是維護規(guī)劃執(zhí)法權(quán)威性最好的方式;二是不能拆除的情況，要以沒收實物為原則，對于經(jīng)綜合考慮確實不能進行拆除的違法建設(shè)項目，應(yīng)對實物進行沒收;三是確保違法建設(shè)者不能獲得利益為原則，在不能拆除和沒收實物的情況下，對違法建設(shè)的處罰也必須確保不能讓違法建設(shè)者獲得利益，增加其進行違法建設(shè)的成本，只有這樣，才能加大對違法建設(shè)的震懾作用，遏制違法建設(shè)。

參考文獻：

[1]劉玲玲，史兵，甄楨.北京市違法建設(shè)治理實踐研究[J].行政科學(xué)論壇，2019（2）.