我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑立法策略研究

董曉亞 李德英 吳景山

1 北京建筑大學(xué)環(huán)境與能源學(xué)院

2 中國(guó)建筑節(jié)能協(xié)會(huì)

隨著城市化進(jìn)程的加快和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，自2015 年起，作為節(jié)能減排的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域之一的建筑行業(yè)，能耗已經(jīng)超過(guò)了工業(yè)和交通業(yè)。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)建筑領(lǐng)域能源剛性需求依然處于上升的趨勢(shì)，建筑能耗占全社會(huì)能耗消費(fèi)比例每增加1%，將多消耗5000 萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤[1]。建筑領(lǐng)域節(jié)能減排依然任務(wù)艱巨，隨著國(guó)家對(duì)建設(shè)領(lǐng)域新戰(zhàn)略、建筑八字方針、建筑五方責(zé)任主體終身負(fù)責(zé)制的推行，建筑節(jié)能出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)。即建筑節(jié)能轉(zhuǎn)向綠色建筑、單體建筑節(jié)能轉(zhuǎn)向區(qū)域形式的綠色化、建筑低能效轉(zhuǎn)向高能效等。為推動(dòng)綠色建筑的健康發(fā)展，我國(guó)各省市都在出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，仍存在一些問(wèn)題。因此，通過(guò)對(duì)國(guó)外法律體系的研究與分析，為我國(guó)立法現(xiàn)狀不足提供思路，提高我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑法律效力。

1 立法歷程和現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

我國(guó)建筑節(jié)能的發(fā)展歷程主要分為四個(gè)階段：

1）理論探索階段：主要工作圍繞民用建筑用能情況調(diào)研展開(kāi)。

①20 世紀(jì)80 年代初，開(kāi)展民用建筑用能調(diào)查、建筑節(jié)能技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)研究。

②1986 年，制訂《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（采暖居住建筑部分）》，提出了節(jié)能30%的節(jié)能目標(biāo)。

2）試點(diǎn)示范、推廣階段：主要通過(guò)“以點(diǎn)（兩個(gè)試點(diǎn)城市）帶面（八個(gè)省市）”的形式，推廣節(jié)能材料及節(jié)能建筑。

1988-1992 年，制訂《關(guān)于加快墻體材料革新與推廣節(jié)能建筑的意見(jiàn)》。

3）體制建立階段：建立健全建筑節(jié)能法律體系，如上位法、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)等。

①1993-1996 年：制訂《建筑節(jié)能“九五”計(jì)劃和2010 年規(guī)劃》、《建筑節(jié)能技術(shù)政策》等。

②1995 年：修訂《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（采暖居住建筑部分）》，并將節(jié)能目標(biāo)提高到50%。

③1999 年：制訂《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》。

④2003 年：制訂《夏熱冬暖地區(qū)居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，要到達(dá)節(jié)能50%的目標(biāo)。

⑤2005 年：制訂《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，提出到達(dá)節(jié)能50%的目標(biāo)，制訂《中華人民共和國(guó)可再生能源法》。

4）體制完善、全面開(kāi)展階段：進(jìn)一步完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，同時(shí)不斷的推行新技術(shù)、新策略。

①2006 年：修改《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》、《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》。

②2007 年：制訂《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》。

③2008 年：制訂《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》。

④2009 年：制訂《公共建筑節(jié)能檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》和《居住建筑節(jié)能檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》。

⑤2010 年：修訂《嚴(yán)寒和寒冷地區(qū)居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，將節(jié)能目標(biāo)提高到65%。修訂《夏熱冬冷地區(qū)居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》。

⑥2013 年：制訂《綠色建筑行動(dòng)方案》。

⑦2015 年：制訂《綠色工業(yè)建筑評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則》?！毒G色建材評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)管理辦法實(shí)施細(xì)則》和《綠色建材評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》。

⑧2017 年：《建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。

正是《民用建筑節(jié)能條例》與《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》的頒布，使中國(guó)建筑節(jié)能和綠色建筑領(lǐng)域初步形成了“上位法+專項(xiàng)立法”的法律法規(guī)體系為中國(guó)建筑節(jié)能工作的開(kāi)展提供了基本的法律依據(jù)。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著十八大、十九大提出綠色發(fā)展等新理念，《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等都進(jìn)行了內(nèi)容的修訂，如表1 所示。

表1 我國(guó)建筑節(jié)能相關(guān)上位法修訂情況

在地方，我國(guó)各地區(qū)都因地制宜，出臺(tái)了適宜本區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)和規(guī)章，如圖1 及表2 所示，我國(guó)已有10 個(gè)省份率先出臺(tái)了綠色建筑相關(guān)法規(guī)，促進(jìn)了本區(qū)域內(nèi)建筑節(jié)能與綠色建筑的良好發(fā)展。

圖1 地方性建筑節(jié)能立法情況

表2 中國(guó)綠色建筑立法情況

因此，作為建筑節(jié)能與綠色建筑的相關(guān)法律法規(guī)也亟需順興行業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)做出相應(yīng)的修訂，以更好的指導(dǎo)我國(guó)建筑節(jié)能的工作。

2 國(guó)外法律體系分析

2.1 制度設(shè)計(jì)

為達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)，各國(guó)都推動(dòng)了建筑節(jié)能與綠色建筑工作，建立了綠色建筑法律體系、重點(diǎn)制度等，有效的降低了建筑能耗。本文主要對(duì)比美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本四個(gè)不同國(guó)情、不同特點(diǎn)的國(guó)家，均在市場(chǎng)調(diào)控的基礎(chǔ)上制定了一些制度，其主要內(nèi)容如表3所示。

表3 美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本重點(diǎn)制度對(duì)比

由表3 可見(jiàn)，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本的制度設(shè)計(jì)主要圍繞建材，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，建筑改造以及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等方面進(jìn)行。

2.2 立法思路

為解決“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題，政府需制定相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則和法律政策，引導(dǎo)市場(chǎng)、充分利用市場(chǎng)規(guī)律，使國(guó)家、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)及用戶都能夠獲得真正的效益。如表3 所示，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本都建立了比較全面的法律體系，其立法思路如表4 所示。

表4 美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本立法思路對(duì)比

2.3 立法策略

在立法策略層面，應(yīng)明確政府的立場(chǎng)，原則和邊界問(wèn)題，制定符合本國(guó)國(guó)情的法律措施。在推動(dòng)建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展的實(shí)施過(guò)程中，東西方國(guó)家有著明顯的差異，如表5 所示。

表5 美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本立法策略對(duì)比

2.4 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過(guò)上述梳理和對(duì)比，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本的綠色建筑法律體系各有不同，但其取得成就的原因主要可以歸結(jié)為以下五個(gè)方面，可為我國(guó)立法提供思路：

1）明確立足點(diǎn)與目標(biāo)。上述國(guó)家都將建筑的可持續(xù)發(fā)展和綠色建筑理念相結(jié)合，以可持續(xù)發(fā)展作為法律制定的指導(dǎo)思想，以在形成綠色建筑施工建設(shè)實(shí)用的規(guī)范性法條。

2）政府發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用，從法律層面完善和規(guī)范綠色建筑管理體制。綠色建筑難以依靠市場(chǎng)單方面的調(diào)控來(lái)解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，從而達(dá)到發(fā)展，需要用政府這個(gè)強(qiáng)有力的抓手來(lái)引導(dǎo)、管理才能夠可持續(xù)健康發(fā)展。

3）采用認(rèn)證、標(biāo)識(shí)等措施引導(dǎo)市場(chǎng)能動(dòng)性。通過(guò)對(duì)建筑進(jìn)行監(jiān)測(cè)，評(píng)估，認(rèn)證和標(biāo)識(shí)，將建筑物的節(jié)能效果、舒適度及環(huán)境影響程度等信息透明化，一是促使公眾清晰認(rèn)知建筑情況。二是帶動(dòng)開(kāi)發(fā)商積極性，可將其作為一種營(yíng)銷指標(biāo)。

4）采取有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)新建建筑約束力較大，但是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施更有利于鼓勵(lì)既有建筑改造，以上四個(gè)國(guó)家均設(shè)立了一些財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策來(lái)推廣建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展，并取得了良好的效果。

5）明確并強(qiáng)化法律責(zé)任，懲處措施到位。日本節(jié)能法律體系強(qiáng)制性較強(qiáng)，制定具體的法規(guī)來(lái)明確建筑不達(dá)標(biāo)的法律責(zé)任，并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，保證處罰力度到位。立法權(quán)責(zé)明確有助于減少矛盾沖突現(xiàn)象。

3 我國(guó)立法存在問(wèn)題分析

1）高質(zhì)量、高水平引導(dǎo)性不足：我國(guó)建筑能耗占比21.11%[2]，數(shù)值上雖然已經(jīng)低于發(fā)達(dá)國(guó)家能耗占比，但是我國(guó)低能耗的代價(jià)是犧牲室內(nèi)空氣品質(zhì)及服務(wù)質(zhì)量等，建筑節(jié)能和綠色化水平偏低，而日本和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家是以建筑規(guī)劃、被動(dòng)式和主動(dòng)式的節(jié)能技術(shù)的精耕細(xì)作實(shí)現(xiàn)的。而我國(guó)“重設(shè)計(jì)、輕運(yùn)行”的問(wèn)題還尤為嚴(yán)重，2017 年，僅有7%的綠色建筑實(shí)行了運(yùn)行標(biāo)識(shí)。

2）立法體系落地性、實(shí)施性、效力性待完善：目前，《民用建筑節(jié)能條例》與《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》內(nèi)容老舊、不能滿足如今發(fā)展需求。在地方層面，雖然各個(gè)地方出臺(tái)了相關(guān)的立法，但是由于地方性法規(guī)層次較低，法律效力不具有代表性，又缺失國(guó)家層面的上位法給予支撐，從而造成執(zhí)法效力差等問(wèn)題。

3）市場(chǎng)化方式待完善：在發(fā)達(dá)國(guó)家，大部分都采用政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方式來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能的發(fā)展，但我國(guó)現(xiàn)狀，難以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，缺乏一些調(diào)控市場(chǎng)的手段與措施，這也是造成我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑難以良好推動(dòng)的原因。

4）市場(chǎng)化激勵(lì)手段待完善：基于市場(chǎng)的建筑節(jié)能和綠色建筑經(jīng)濟(jì)激勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制尚未完善，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段激勵(lì)相關(guān)企業(yè)等主體進(jìn)行技術(shù)的自我提升，不斷加強(qiáng)新的市場(chǎng)化激勵(lì)手段，形成強(qiáng)有力的市場(chǎng)化推進(jìn)制度，促進(jìn)行業(yè)的快速發(fā)展。

5）有關(guān)綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)不完善、體系不成熟：歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家在建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)上，多采用整體能效法，而我國(guó)建筑節(jié)能現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)多就建筑各部位限值，并未對(duì)建筑整理能耗限值。建筑管理包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、拆除等全過(guò)程，而目前普遍存在“重設(shè)計(jì)、輕管理”的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家已有成熟的綠色建筑能效標(biāo)識(shí)體系與制度，而我國(guó)能效標(biāo)識(shí)目前僅用于竣工驗(yàn)收和迎接檢查，并沒(méi)有達(dá)到實(shí)際的運(yùn)行的節(jié)能。提高建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行質(zhì)量、全面推動(dòng)綠色建筑全產(chǎn)業(yè)鏈綠色化，需要基于全生命周期的角度來(lái)進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。

6）民眾的節(jié)能意識(shí)有待加強(qiáng)：發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)建筑能耗標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證標(biāo)識(shí)制度來(lái)引導(dǎo)社會(huì)對(duì)建筑節(jié)能的自主性，廣泛宣傳建筑節(jié)能知識(shí)，提高民眾的節(jié)能意識(shí)；我國(guó)目前并沒(méi)有成熟的推廣機(jī)制來(lái)正確健康的引導(dǎo)我國(guó)民眾對(duì)建筑節(jié)能的認(rèn)識(shí)與配合。

4 我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑立法建議

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建筑節(jié)能與綠色建筑立法應(yīng)首要明確立法的立足點(diǎn)及目標(biāo)，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，由政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)，解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

4.1 立法思路

1）建筑全生命周期視角展開(kāi)。從建筑規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行等全生命周期制定相關(guān)的制度，全方位、全角度保證建筑節(jié)能與綠色建筑的發(fā)展。

2）新增綠色建筑內(nèi)容。明確綠色建筑的相關(guān)定義，著眼于綠色建筑全生命周期的角度建立健全的相關(guān)制度條款，提升綠色建筑設(shè)計(jì)，建設(shè)以及使用過(guò)程中的質(zhì)量。

3）完善管理制度。加強(qiáng)科學(xué)引導(dǎo)，依據(jù)上位法修改的內(nèi)容制定建筑節(jié)能專項(xiàng)管理制度，以保證建筑節(jié)能健康發(fā)展。

4）明確各方主體責(zé)任。進(jìn)一步明確各主體單位的工作與職責(zé)，各司其職、各行其責(zé)，保證建筑節(jié)能和綠色建筑各項(xiàng)工作的落地實(shí)施。

5）創(chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制。目前，建筑節(jié)能與綠色建筑的激勵(lì)和引導(dǎo)機(jī)制以政府為主導(dǎo)，難以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，無(wú)法滿足綠色建筑規(guī)?；l(fā)展需求。市場(chǎng)機(jī)制的創(chuàng)新，有利于探索新的市場(chǎng)模式，發(fā)揮市場(chǎng)配置的決定性作用，解決現(xiàn)在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)不足的問(wèn)題。

4.2 立法工作建議

1）制度頂層設(shè)計(jì)。一是設(shè)立建筑節(jié)能與綠色建筑規(guī)劃制度。借鑒美國(guó)2005 年《國(guó)家能源政策法案》、英國(guó)BREEAM 體系的建立及各國(guó)家對(duì)綠色建筑理念的推廣，在城市規(guī)劃審查中增加建筑節(jié)能、綠色建筑指標(biāo)。二是建筑節(jié)能與綠色建筑考核制度。借鑒美國(guó)1992 年《國(guó)家能源政策法》及域內(nèi)法律效率低下的現(xiàn)狀，市縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)牽頭每年對(duì)本地區(qū)上年度綠色建筑工作績(jī)效開(kāi)展自評(píng)并將結(jié)果報(bào)告上級(jí)。上級(jí)負(fù)責(zé)在每年第一季度對(duì)上年度市縣綠色建筑工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及考核，并向社會(huì)公布結(jié)果，做好監(jiān)督考核工作。

2）全生命周期制度設(shè)計(jì)。一是規(guī)劃階段，從規(guī)劃階段完善綠色建筑相關(guān)指標(biāo)的確定，建立規(guī)劃審查制度。二是設(shè)計(jì)階段，在建筑設(shè)計(jì)、施工圖審查及施工許可等階段，加入綠色建筑專篇、技術(shù)資料等詳細(xì)信息并前后對(duì)應(yīng)。三是建設(shè)階段，制定綠色施工相關(guān)制度，明確各個(gè)利益主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并制定獎(jiǎng)懲措施以督促施工的綠色化，落實(shí)建筑綠色施工。四是竣工驗(yàn)收階段，明確竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行工程建設(shè)驗(yàn)收程序充分融合，避免出現(xiàn)設(shè)計(jì)圖嚴(yán)重變更，施工措施不綠色及降低綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題出現(xiàn)。五是運(yùn)行階段，建立完善的運(yùn)行機(jī)制，在重點(diǎn)用能系統(tǒng)等配備專門(mén)的技術(shù)人員，實(shí)施能源管理崗位責(zé)任制度，確保運(yùn)行階段達(dá)到節(jié)能的效果。

3）評(píng)價(jià)與標(biāo)識(shí)。一是能效測(cè)評(píng)標(biāo)識(shí)制度的建立，在建筑建設(shè)、改造、運(yùn)行等方面推行能源證書(shū)體系，以降低建筑整體的能耗。二是實(shí)行綠色建材認(rèn)證制度。借鑒美國(guó)的能耗認(rèn)證由政府、市場(chǎng)及第三方機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)，效果較好，建立由一個(gè)專門(mén)的、獨(dú)立于建設(shè)單位的組織對(duì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)負(fù)責(zé)，提供公平、公正、專業(yè)的服務(wù)。將三是建立推廣、限制目錄制度，將綠色建筑技術(shù)納入目錄，并實(shí)現(xiàn)目錄更新的動(dòng)態(tài)化、日?；龠M(jìn)目錄轉(zhuǎn)型，以目錄為抓手，以認(rèn)證為依托，構(gòu)建建筑節(jié)能與綠色建筑領(lǐng)域綠色化供應(yīng)體系。

4）創(chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制。一是設(shè)立建筑節(jié)能與綠色建筑領(lǐng)域信用評(píng)級(jí)制度，建立信用信息平臺(tái)，從信用信息的采集，分析，歸集以及共享等方面，不斷完善記錄信息，創(chuàng)建良好的市場(chǎng)環(huán)境，達(dá)到“守信激勵(lì)、失信懲戒”的目的。二是建立職業(yè)技能鑒定制度，制定施工現(xiàn)場(chǎng)技能工人基本配備、技能等級(jí)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，做到從業(yè)人員專業(yè)化，以保證施工質(zhì)量。三是建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。增強(qiáng)業(yè)主投保意識(shí)與投保意愿，推行建筑工程保險(xiǎn)制度。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)分析我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑立法的現(xiàn)狀，對(duì)比研究美國(guó)，德國(guó)，英國(guó)和日本四個(gè)國(guó)家建筑節(jié)能與綠色建筑的重點(diǎn)制度、立法思路、立法策略。從頂層制度設(shè)計(jì)、建筑全生命周期、評(píng)價(jià)與標(biāo)識(shí)、創(chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制等方面提出了相關(guān)的立法建議：

1）頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立規(guī)劃制度、考核制度等，全面、系統(tǒng)地統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑工作，促進(jìn)我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑的發(fā)展。

2）基于全生命周期，從建筑全生命周期考慮，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程制定配套的激勵(lì)與考核制度，針對(duì)各個(gè)相關(guān)責(zé)任主體制定其具體工作職責(zé)，確保建筑節(jié)能與綠色建筑高質(zhì)量發(fā)展。

3）建立能效測(cè)評(píng)標(biāo)識(shí)、綠色建材認(rèn)證及相關(guān)制度，從建材到運(yùn)行全產(chǎn)業(yè)鏈提倡公平、公正、專業(yè)的服務(wù)，構(gòu)建建筑節(jié)能與綠色建筑供應(yīng)體系。

4）創(chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制，建立信用評(píng)級(jí)制度，搭建信用平臺(tái)，培養(yǎng)高質(zhì)量工人，推行工程保險(xiǎn)，以創(chuàng)建良好的市場(chǎng)環(huán)境，保障我國(guó)建筑節(jié)能與綠色建筑高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。