寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度

王昊宇

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410006）

黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)”的要求，為生態(tài)文明建設(shè)指引了前進(jìn)的方向。寧夏地處我國西北內(nèi)陸，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，亟需通過法律手段加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而建立和完善寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度，構(gòu)建寧夏環(huán)境保護(hù)法律體系，對(duì)寧夏生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的基本理論

1.1 山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)制度的基本內(nèi)涵

山水林田湖草各要素之間不是相互隔離獨(dú)立的，而是各個(gè)要素通過有機(jī)融合后形成的有機(jī)整體。山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的核心思想是通過對(duì)自然價(jià)值理念的高度把握，要求在堅(jiān)持自然價(jià)值理念和持續(xù)發(fā)展觀的前提下，將過去分類保護(hù)、單項(xiàng)治理的修復(fù)模式改變，也就是將以往的單一要素保護(hù)修復(fù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥嘁貥?gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提升為向?qū)У纳剿痔锖菀惑w化保護(hù)修復(fù)模式。

1.2 山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的提出與發(fā)展

中共十八大以來，習(xí)近平提出“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念。在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強(qiáng)調(diào)：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律”。2016 年10 月，財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》，對(duì)各地開展山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)提出了明確要求。2017 年8 月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議又將“草”納入山水林田湖同一個(gè)生命共同體，使得生態(tài)治理與生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際需要更加相符。

黨的十九大報(bào)告明確提出必須“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，建設(shè)美麗中國”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門也為更好治理山水林田湖草系統(tǒng)給予了管理保障。

2 山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度法律法規(guī)現(xiàn)狀及寧夏取得的成績(jī)

2.1 山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度法律法規(guī)現(xiàn)狀

當(dāng)下，我國以憲法作為根本大法，《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》《退耕還林條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等國家層面的立法生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制度體系已經(jīng)形成，這對(duì)深入貫徹落實(shí)我國山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度，建設(shè)生態(tài)文明的社會(huì)主義國家發(fā)揮了重要作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)”的要求，為生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步指明了方向。

寧夏根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)踐，創(chuàng)造了一批更具指向性和針對(duì)性的地方生態(tài)環(huán)境法制資源。2016 年至今，寧夏始終將生態(tài)問題治理和生態(tài)功能恢復(fù)作為重要導(dǎo)向，積極尋找源頭保護(hù)、系統(tǒng)治理的新方法，以開展山水林田湖草一體化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的新格局。連續(xù)出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)森林防火辦法（2016 年7 月11 日）》《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)有害生物防治管理辦法（2017 年11 月17 日）》《寧夏回族自治區(qū)六盤山、賀蘭山、羅山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例（2017 年11 月30 日）》《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例（2018 年11 月29 日）》《寧夏回族自治區(qū)森林公園管理辦法（2018 年12 月24 日）》《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例（2019 年3 月26 日）》《寧夏回族自治區(qū)防沙治沙條例（2019 年3 月26 日）》等一系列法規(guī)政策及法規(guī)規(guī)范性文件。

2.2 寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度立法上取得的成績(jī)

當(dāng)前，在寧夏政府的不斷推進(jìn)下，寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度在立法層面取得了一定成績(jī)。具體可以分為以下幾個(gè)方面：

1）山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)立法體系初具雛形。就縱向來看，基本構(gòu)建出自治區(qū)—市、民族區(qū)域自治性立法—普通立法、地方性法規(guī)—地方政府規(guī)章相結(jié)合的完整體系；就橫向來看，制定了一系列法規(guī)規(guī)范性文件，發(fā)展出了針對(duì)山水林田湖草（如濕地、森林、有害生物防治、防沙治沙、自然保護(hù)區(qū)等）的專門型立法?？v橫兩個(gè)層面互有側(cè)重，均衡前進(jìn)。

2）有利于進(jìn)一步發(fā)揮地方立法的規(guī)制功能。地方立法的規(guī)制功能體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

一是對(duì)國家相關(guān)立法的規(guī)定進(jìn)行梳理，不斷細(xì)化和完善，增強(qiáng)其在地方的實(shí)際操作性；二是在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)則再次塑造并提出適度的制度創(chuàng)新。目前，寧夏在山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)方面不只在體系結(jié)構(gòu)中同國家對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系表現(xiàn)出一定程度上的對(duì)應(yīng)與縱向深化關(guān)系，且在內(nèi)容上立足于本地實(shí)際情況進(jìn)行了一定程度的“本土化塑造”。

3）山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的推進(jìn)過程中對(duì)政策手段的優(yōu)化配置給予重視和肯定。在實(shí)際操作中，法律中存在的很多固有的局限性必須通過實(shí)施手段多元化加以輔助矯正。在寧夏水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度具體的實(shí)施中，將政策手段的配合功能進(jìn)行了肯定，使得法律和政策在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與優(yōu)化配置。

3 法治障礙：山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)制度存在的不足

當(dāng)前，從寧夏相關(guān)法律構(gòu)建來看，一些立法及法律條文大都是以各自視角為出發(fā)點(diǎn)，僅注意保障其各自利益，很少有站在整體視角進(jìn)行考量，專門立法色彩較為嚴(yán)重，立法內(nèi)容、調(diào)整方法以及制度設(shè)計(jì)的可操作性不強(qiáng)，公眾參與度不高，“規(guī)劃打架”在所難免，難以保障山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)的整體性和生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)的系統(tǒng)性。

1）整體性立法的缺失，現(xiàn)有法律缺乏系統(tǒng)性理念。自然資源管理和保護(hù)需要整體考慮。對(duì)山水林田湖草的開發(fā)利用和保護(hù)，要嚴(yán)格遵守自然資源價(jià)值和供求關(guān)系規(guī)律和自然資源的整體性規(guī)律。但現(xiàn)有法律缺乏系統(tǒng)性理念，未從山水林草湖草一體化的生態(tài)性、整體性和綜合性立法原則出發(fā)。

如，現(xiàn)行《寧夏濕地保護(hù)條例》中，雖然有強(qiáng)調(diào)要從生態(tài)系統(tǒng)的角度對(duì)濕地資源給予保護(hù)，并且以濕地的基本類型與級(jí)別對(duì)其劃分，但對(duì)于濕地中的其他各種資源都并未對(duì)濕地資源整體把握，基本都是從單個(gè)資源或單一環(huán)境要素角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)定，這就導(dǎo)致在濕地保護(hù)與開發(fā)利用的過程中的限制因素增多，長此以往，消極影響逐步增強(qiáng)。也就是說，寧夏在山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)的相關(guān)法律、法規(guī)體系方面缺乏整體性、綜合性的理念引領(lǐng)，導(dǎo)致濕地在將來的可持續(xù)利用與生態(tài)平衡中無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2）立法內(nèi)容、調(diào)整方法不健全，制度設(shè)計(jì)缺乏可操作性。從當(dāng)前寧夏在山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)的相關(guān)法律、法規(guī)體系建設(shè)情況來看，尚不健全。就濕地保護(hù)方面來看，盡管現(xiàn)行《寧夏濕地保護(hù)條例》中出現(xiàn)了不少有關(guān)濕地保護(hù)的原則性規(guī)定，但這些規(guī)定在其具體操作和管理體制中，都沒有以現(xiàn)有濕地管理所面臨的實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，如，《寧夏濕地保護(hù)條例》中在濕地生態(tài)補(bǔ)水協(xié)調(diào)機(jī)制、濕地資源的調(diào)查評(píng)估等方面，沒有一個(gè)明確的操作流程，而且濕地資源和濕地生態(tài)系統(tǒng)本身就有著一定的特殊性，致使現(xiàn)行的相關(guān)制度在實(shí)際操作中顯得費(fèi)時(shí)費(fèi)力，時(shí)效甚低，具體操作也就根本無法按照現(xiàn)有條例的規(guī)定進(jìn)行有效實(shí)施，形成了一種事倍功半的尷尬局面。

就林業(yè)保護(hù)方面來看，寧夏林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度亟待完善，法治化程度亟待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段，雖然有立法對(duì)寧夏林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了一系列的規(guī)定，同時(shí)也對(duì)寧夏的生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了一定的積極效果。但不可否認(rèn)，寧夏生態(tài)補(bǔ)償制度仍存在一系列問題亟待完善：如生態(tài)補(bǔ)償范圍仍待擴(kuò)展、生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性支撐制度仍舊匱乏，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程相較于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。

糾其問題根源，在于相關(guān)的法律法規(guī)體系尚不健全，沒有將山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)中的各組成部分作為一個(gè)系統(tǒng)統(tǒng)籌治理，僅僅將其看作一個(gè)個(gè)單獨(dú)存在的個(gè)體分而治之，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的可操作性不高。

3）公眾參與機(jī)制不健全，缺乏相應(yīng)的法律制度保障。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)公眾參與的重要意義進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，但寧夏省出臺(tái)的諸多規(guī)范性文件中卻很少提及公眾參與在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的規(guī)定。偶有提及的部分也規(guī)定籠統(tǒng)，不具有操作性，公眾參與部分基本上是一筆帶過。

如《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)有害生物防治管理辦法》第四條中實(shí)行“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會(huì)參與的工作機(jī)制”和“誰經(jīng)營，誰防治的責(zé)任制度”，僅是對(duì)“社會(huì)參與”四個(gè)字進(jìn)行簡(jiǎn)單提及，尚未建立公眾參與民主決策機(jī)制，使得公民及其社會(huì)團(tuán)體在參與方面法律上的地位不明確，甚至可以說就沒有相應(yīng)的法律地位，使得公眾參與完全不具有操作性。導(dǎo)致公眾在參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的過程中步履艱難。

4）各職能部門權(quán)力設(shè)置分散，運(yùn)行沖突

雖然國家政策層面已經(jīng)提出要實(shí)行“多規(guī)合一”，但由于寧夏地方規(guī)劃編制部門不同，規(guī)劃之間的關(guān)系尤其是協(xié)調(diào)性和協(xié)同性無明確要求，“規(guī)劃打架”就在所難免。按現(xiàn)有管理體制，即就不同環(huán)境要素將山水林田湖草進(jìn)行劃分的管理模式，就會(huì)無法避免導(dǎo)致各部門因僅注重其各自所分管領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)成果和社會(huì)影響，而忽略對(duì)山水林田湖草的整體生態(tài)維護(hù)工作。

如新修訂的《寧夏濕地保護(hù)條例》中將“縣級(jí)以上政府林業(yè)主管部門為濕地保護(hù)的行政主管部門”改為“縣級(jí)以上人民政府濕地主管部門負(fù)責(zé)濕地保護(hù)”。其目的是使政府部門承擔(dān)更多的責(zé)任，并也取得了不少成果。但因不同地方、不同機(jī)構(gòu)在參與山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)過程中的責(zé)任、義務(wù)不甚明確，且加之濕地保護(hù)與修復(fù)工作中所涉及的領(lǐng)域廣，牽涉部門眾多，使得實(shí)際參與管理的行政部門基數(shù)仍舊很大，且追求的最終目也不盡一致。從而容易產(chǎn)生保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益、部門利益成為了山水林田湖草資源決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，根本無法最大程度地保障對(duì)水林田湖草資源的保護(hù)與修復(fù)工作。

4 法治對(duì)策： 構(gòu)建山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)制度的法律機(jī)制體系

1）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，兼顧保護(hù)的整體性。結(jié)合寧夏現(xiàn)存的難題以及山水林田湖草對(duì)于維護(hù)寧夏乃至中國的生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要意義，考慮到山水林田湖草是多種環(huán)境要素的綜合體，絕不能針對(duì)某一單一環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù)，而要從整體性方面思考如何對(duì)山水林田湖草的保護(hù)。

在寧夏未來對(duì)山水林田湖草的保護(hù)管理中，應(yīng)在保障山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)的基礎(chǔ)上注重將山水林田湖草開發(fā)利用向生態(tài)保護(hù)方向轉(zhuǎn)變。其中最有效的手段就是通過立法，制定規(guī)范的山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)制度行為準(zhǔn)則，最大限度地保護(hù)自然資源。應(yīng)當(dāng)通過立法明確將可持續(xù)、整體性保護(hù)作為寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)立法的中心思想，制定出具體詳盡的實(shí)施準(zhǔn)則，保證在山水林田湖草各環(huán)境要素生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，為山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)工作提供立足當(dāng)?shù)氐?、便捷有效的、可操作的工作方法?/p>

2）完善法律體系，加快山水林田湖草等領(lǐng)域的立法進(jìn)程。盡管現(xiàn)階段寧夏已經(jīng)出臺(tái)了山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)制度的相關(guān)方案和思路，也具有了一定的法律基礎(chǔ)，但就具體操作層面而言，仍需進(jìn)一步完善法律體系并對(duì)關(guān)鍵問題進(jìn)行及時(shí)細(xì)致梳理。需不斷完善加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善山、水、林、田、湖、草等方面保護(hù)和管理的法律制度，加速“立改廢”進(jìn)程，對(duì)寧夏現(xiàn)有法律法規(guī)中與生態(tài)文明建設(shè)要求不相符之處進(jìn)行全面快速清理修訂。

詳細(xì)來說，一方面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷強(qiáng)化寧夏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心，進(jìn)一步加速對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)可持續(xù)化的修訂改造。要牢牢依據(jù)國家相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，緊密結(jié)合寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)在實(shí)際過程中的問題，因地制宜，制定更加切實(shí)可行的、具有當(dāng)?shù)靥厣牡胤叫苑煞ㄒ?guī)和制度規(guī)范，以構(gòu)建符合實(shí)際、科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完善、上下一體、富有成效的山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的立法法律體系，從法律層面保障山水林田湖草資源；另一方面，進(jìn)一步細(xì)化、完善山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的具體操作，逐步加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的清理和修訂，與時(shí)俱進(jìn)，立足當(dāng)下與未來，及時(shí)剔除不合理或矛盾、重復(fù)之處，以不斷提升法律法規(guī)之間的銜接度與契合度。

3）健全完善公眾參與決策和公示制度。在立法層面明確規(guī)定公民及其社會(huì)團(tuán)體在參與方面法律賦予的地位，從制度層面對(duì)其進(jìn)行有效保障。在公眾參與山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)的過程中，不斷擴(kuò)大公眾參與主體，豐富公眾參與途徑,建立鼓勵(lì)公眾廣泛參與的激勵(lì)機(jī)制，以不斷深化公眾參與的廣度和深度。

在寧夏山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)的行政管理事務(wù)決策監(jiān)督和程序方面，不單要建立完善公眾參與的決策制度，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步明確參與山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度決策的人員結(jié)構(gòu)、范圍；并應(yīng)建立完善的公示制度，使涉及到社會(huì)公眾利益的山水林田湖草的相關(guān)規(guī)劃、開發(fā)利用等行政決定能夠公開、透明。由此，真正建立健全由政府主導(dǎo)，社會(huì)公眾共同參與的山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)機(jī)制。

4）注重各職能部門的整合與協(xié)作。在涉及到對(duì)跨行政區(qū)域的自然資源進(jìn)行保護(hù)與修復(fù)的過程中，必須打破原有的行政界限，堅(jiān)持以全局理念指導(dǎo)，不斷深化各行政管理區(qū)域之間的交流合作，以實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)、不同層級(jí)之間的有效銜接與合作。

首先，通過立法，明確規(guī)定行政管理部門在實(shí)踐管理中的執(zhí)法權(quán)限。在一定程度上調(diào)整山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度的行政管理體制，最大程度上避免各部門出現(xiàn)權(quán)限、職責(zé)不明晰現(xiàn)象。通過法律規(guī)制，從源頭杜絕其工作中可能發(fā)生的互推諉扯皮現(xiàn)象。其次，在立法上，對(duì)其保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在山、水、林、田、草等資源之間的權(quán)屬關(guān)系予以明確規(guī)定，進(jìn)而從根本上處理好當(dāng)前寧夏現(xiàn)實(shí)存在的山水林田湖草資源管理、使用甚至于所有權(quán)權(quán)屬不清的問題，以確保山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。同時(shí)，寧夏一級(jí)及各地方相關(guān)管理部門應(yīng)以山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)自然區(qū)域?yàn)楣芾韱卧?，積極探索開發(fā)多元化生態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制，使各行政主體在出現(xiàn)重大、緊急、情況時(shí)能夠快速達(dá)成共識(shí)。

山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度是我國未來環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。寧夏政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃重視，繼續(xù)出臺(tái)各項(xiàng)制度政策，用法治手段加快山水林田湖草一體化保護(hù)與修復(fù)制度立法和執(zhí)法的腳步，助推生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的平穩(wěn)有效實(shí)施。確保中央核心思想在地方的法治土壤中永葆生命力，推動(dòng)寧夏山水林田湖草系統(tǒng)治理不打折扣地落到實(shí)處。