從戰(zhàn)略層面健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

王長(zhǎng)青 姚俊

公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急管理之間具有天然的緊密聯(lián)系。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習(xí)近平總書記明確指出，在這次應(yīng)對(duì)疫情中，暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。因而，如何健全我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，是當(dāng)前推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需解決的緊迫性問題。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，但又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純的醫(yī)學(xué)范疇，整個(gè)管理體系涉及到公共管理、應(yīng)急保障、輿論宣傳等若干社會(huì)治理分支領(lǐng)域。從新冠肺炎疫情發(fā)生及其應(yīng)對(duì)過程看，重點(diǎn)要從體制機(jī)制和保障措施等戰(zhàn)略層面反思和健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

構(gòu)建更加高效的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制。在我國現(xiàn)行體制下，公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理屬于國家衛(wèi)健委主持的日常管理工作，并由國家衛(wèi)健委對(duì)其負(fù)全過程管理責(zé)任。從近兩年來應(yīng)對(duì)過期疫苗和突發(fā)鼠疫等事件上的表現(xiàn)和績(jī)效來看，這一管理體制是行之有效的。由國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)衛(wèi)生類公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理，并將此類管理職能納入到政府科層制組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中，本質(zhì)上是專業(yè)化管理和全過程管理的治理思維，體現(xiàn)出分門別類、各負(fù)其責(zé)的組織特征。然而，這種一般性應(yīng)急管理在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)就難免顯得力不從心，必須依靠以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為特征的舉國體制型應(yīng)急管理體制。在國家層面快速統(tǒng)籌資源調(diào)配，集中力量應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情的做法，是一種充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、更為高效的應(yīng)急管理體制。與其他公共突發(fā)事件相比，公共衛(wèi)生事件演變迅速且充滿不確定性，極有可能在短期內(nèi)由普通事件演變?yōu)橹卮笫录?，作為一般性?yīng)急管理的衛(wèi)健部門可以根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變模型制定好舉國體制型應(yīng)急預(yù)案，并與各級(jí)政府及時(shí)會(huì)商，使得一般性應(yīng)急管理向舉國體制型應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)變有據(jù)可循、有法可依，做到平穩(wěn)、有序、安全過渡。

建立更加協(xié)同的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制。統(tǒng)一指揮、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效是應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的基本特征，也是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的根本保障。首先，通過理順政府內(nèi)部關(guān)系，強(qiáng)化地方政府的屬地管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)協(xié)同化應(yīng)急管理。重大公共衛(wèi)生事件通常暴發(fā)于一地，然后向其他區(qū)域乃至全國蔓延，應(yīng)對(duì)任何規(guī)模公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理都會(huì)涉及不同層級(jí)的政府之間和同一層級(jí)不同政府部門之間的關(guān)系。在一般性應(yīng)急階段，不同層級(jí)政府之間要形成信任與充分授權(quán)的良性互動(dòng)關(guān)系，確保地方政府在面對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)能及時(shí)抓住時(shí)間窗口，采取果斷措施防止疫情擴(kuò)散，避免公共衛(wèi)生事件升級(jí)。當(dāng)進(jìn)入到靈活性應(yīng)急階段，要重點(diǎn)加強(qiáng)各地政府之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)，提升應(yīng)急管理統(tǒng)籌層次，樹立“全國一盤棋”意識(shí)，確保應(yīng)急信息、物資和人員的暢通和跨地區(qū)有序調(diào)配。其次，通過理順衛(wèi)建委和其他政府管理部門（如公安、交通、民政等）之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的信息共享和資源協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理是典型的跨部門公共事務(wù)，任何規(guī)模公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理都涉及多部門的協(xié)作。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初通過強(qiáng)化跨部門的數(shù)據(jù)共享，將其他政府管理部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和通信運(yùn)營商的數(shù)據(jù)完整流向公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，使其能夠在更大范圍內(nèi)快速協(xié)作和應(yīng)急處置，抓住時(shí)間窗口采取果斷措施控制疫情蔓延。在重大公共衛(wèi)生事件中，地方政府乃至中央政府通過設(shè)置應(yīng)急指揮部門對(duì)所涉及的衛(wèi)生、公安、交通、民政、教育等部門進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。再次，理順公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，建立聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)防控治療一體化管理。醫(yī)院的臨床數(shù)據(jù)特別是發(fā)熱、出血、腹瀉、出疹等癥候群數(shù)據(jù)，做到及時(shí)向公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開放，并通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)自動(dòng)上報(bào)，促進(jìn)各類潛在公共衛(wèi)生事件的及早及時(shí)發(fā)現(xiàn);另外，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的臨床醫(yī)生也應(yīng)培養(yǎng)公共衛(wèi)生警覺性。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的檢測(cè)手段、防控方案、監(jiān)測(cè)結(jié)果以及藥品臨床試驗(yàn)，做到向醫(yī)院特別是基層醫(yī)院同步開放。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間通過強(qiáng)化信息協(xié)同，進(jìn)一步建設(shè)和強(qiáng)化面向公共衛(wèi)生的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同流程，增強(qiáng)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息預(yù)警和反應(yīng)能力。

完善公共衛(wèi)生信息傳遞和管理體系。如何加強(qiáng)信息運(yùn)用和管理是重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的重要環(huán)節(jié)。首先，進(jìn)一步理順重大公共衛(wèi)生事件的信息監(jiān)測(cè)、預(yù)警和報(bào)送系統(tǒng)。除了流暢現(xiàn)有公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)中法定傳染病報(bào)送之外，還應(yīng)建立多主體觸發(fā)預(yù)警機(jī)制，特別是應(yīng)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)等部門也嘗試建立直報(bào)系統(tǒng)，拓展重大公共衛(wèi)生事件的預(yù)警途徑，確保及時(shí)做出響應(yīng)。同時(shí)，進(jìn)一步完善現(xiàn)有公共衛(wèi)生信息平臺(tái)中的結(jié)構(gòu)化信息，注重補(bǔ)充多信源信息。其次，建立跨部門信息共享與綜合分析工作機(jī)制。重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置必須依靠適時(shí)大數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)依賴智能交通、通信、商業(yè)和智慧城市等多系統(tǒng)的支撐，確保多部門數(shù)據(jù)流充分匯集到應(yīng)急工作平臺(tái)，為應(yīng)急政策制定提供充分循證依據(jù)。再次，將公共衛(wèi)生信息化平臺(tái)與基層社會(huì)管理單元充分相結(jié)合，發(fā)揮社區(qū)防控的網(wǎng)底作用和公眾群防群治的力量。將智慧社區(qū)平臺(tái)建設(shè)成為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的信息中繼站，一方面通過智慧社區(qū)平臺(tái)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行公共衛(wèi)生專業(yè)信息的大眾化傳播，提高公眾的健康素養(yǎng);另一方面可以在線收集轄區(qū)居民基本健康信息，并對(duì)社區(qū)內(nèi)人群聚集風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，通過非接觸方式為應(yīng)急決策高效提供基礎(chǔ)信息。此外，相關(guān)公共信息直接影響公眾應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件的行為，也將直接影響危機(jī)帶來的損失。要及時(shí)主動(dòng)地向社會(huì)公眾披露疫情信息，在技術(shù)層面上積極與各類媒體建立暢通的溝通渠道，讓披露真相的信息跑贏謠言，穩(wěn)定公眾情緒，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的信心。

健全一體化的公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)施與物資配置體系。重大傳染病防治對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的設(shè)施和物資等硬件配置有更高水平的要求。首先，確保應(yīng)對(duì)各種規(guī)模公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治硬件資源的屬地化配置。各地按照普通公共衛(wèi)生事件建設(shè)一定規(guī)模的專屬收治傳染病標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)院，此類醫(yī)院的床位數(shù)量應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)突發(fā)性傳染病傳播動(dòng)力學(xué)模擬結(jié)果來確定;同時(shí)要在普通醫(yī)療機(jī)構(gòu)，特別是床位利用率不高的基層醫(yī)院按照一定技術(shù)要求建設(shè)一批能夠迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榉蟼魅静∈罩螛?biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急病區(qū)，做到平戰(zhàn)結(jié)合，以此增強(qiáng)應(yīng)對(duì)重特大傳染病的救治能力;在省一級(jí)行政區(qū)建立臨時(shí)醫(yī)院儲(chǔ)備機(jī)制，臨時(shí)醫(yī)院要滿足快速組裝、隨意組合、適應(yīng)各種地理運(yùn)輸環(huán)境、能夠迅速擴(kuò)大醫(yī)療能力等要求。其次，建立全國性戰(zhàn)略藥品器械儲(chǔ)備機(jī)制。儲(chǔ)備應(yīng)急藥包應(yīng)滿足以下標(biāo)準(zhǔn)：一是空間儲(chǔ)存布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)能夠在12小時(shí)之內(nèi)投送到全國任何城鄉(xiāng)疫區(qū);二是構(gòu)成滿足全部應(yīng)急防疫需求，具體包括應(yīng)急藥品和器械、注射用藥和備品、化學(xué)解毒劑和有關(guān)備品、專業(yè)防護(hù)用品、醫(yī)療和外科備品等;三是投送及時(shí)有效，建立穩(wěn)定的物流機(jī)制能夠在極端環(huán)境下安全向疫區(qū)投送急救醫(yī)藥器械，滿足應(yīng)急效應(yīng)下對(duì)物資投送與分裝的特殊需求。再次，加強(qiáng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備應(yīng)急醫(yī)療物資的周轉(zhuǎn)替換和應(yīng)急演練。所有應(yīng)急戰(zhàn)略儲(chǔ)備醫(yī)療物資都能保證一定天數(shù)的使用量，同時(shí)建立替換標(biāo)簽手段，對(duì)儲(chǔ)存的藥物和器械實(shí)現(xiàn)周轉(zhuǎn)替換，確保物資的安全性和穩(wěn)定性;還應(yīng)建立常態(tài)化的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件演練機(jī)制，確保物資的出動(dòng)性。最后，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力。通過市場(chǎng)機(jī)制在常態(tài)下完善對(duì)供應(yīng)鏈存貨的檢測(cè)，改善政府采購渠道，加快相關(guān)物資的流通和傳遞，提高分配應(yīng)急物資的響應(yīng)時(shí)間，完善應(yīng)急響應(yīng)方案。發(fā)揮社會(huì)力量的作用，在非常態(tài)下起到迅速動(dòng)員全社會(huì)物資儲(chǔ)備與汲取的作用，彌補(bǔ)物資儲(chǔ)備不足和市場(chǎng)過度反應(yīng)的缺陷。

（作者分別系南京醫(yī)科大學(xué)黨委書記、健康江蘇研究院院長(zhǎng)，南京醫(yī)科大學(xué)健康江蘇研究院教授）

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