新形勢下“公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查”行政許可的探討

邢輝　楊濤

關(guān)鍵詞 公眾聚集場所 消防安全檢查 行政許可 變更

作者簡介：邢輝，開封市消防救援支隊(duì)法制與社會(huì)消防工作科科長，研究方向：消防監(jiān)督管理和消防法制;楊濤，岳陽市消防救援支隊(duì)云溪區(qū)大隊(duì)工程師。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.222

公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查（以下簡稱“開業(yè)前消防安全檢查”），是《中華人民共和國消防法》賦予消防救援機(jī)構(gòu)的特定職權(quán)，旨在保證公眾聚集場所的消防安全，是一種涉及到公共安全的行政許可。在2019年5月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》后（以下簡稱《意見》），如何能夠適應(yīng)國家“放管服”的要求，做到行政許可合法、合理、便民高效，是各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)需認(rèn)真思考的問題。

一、“開業(yè)前消防安全檢查”行政許可的基本性質(zhì)

（一）許可的類別

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，行政許可的種類分為普通、特許、登記、認(rèn)可和核準(zhǔn)等?！伴_業(yè)前消防安全檢查”，是消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)公眾聚集場所是否達(dá)到消防安全標(biāo)準(zhǔn)要求的判斷，直接關(guān)系到公共安全，應(yīng)屬于行政許可中的普通許可，其性質(zhì)是對(duì)符合條件者的不作為義務(wù)的解除[1]。它滿足普通許可的兩個(gè)特征：一是行政相對(duì)人在申請(qǐng)行政許可時(shí)，要滿足經(jīng)消防驗(yàn)收合格、消防安全管理完善、制度健全、消防設(shè)施、器材完好有效等條件，才能申請(qǐng)并通過。二是凡是申請(qǐng)消防行政許可的，只要符合標(biāo)準(zhǔn)，都可獲得許可，沒有數(shù)量限制。

（二）許可的形式

“開業(yè)前消防安全檢查”的行政許可形式上是一種外部的、要式的行政行為。它的對(duì)象是行政主體外的社會(huì)單位，決定后需要發(fā)放《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證》或者《不同意投入使用、營業(yè)決定書》，是一種要式行為。

（三）重新申請(qǐng)行政許可的性質(zhì)

《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊(cè)》[2]中指出，公眾聚集場所在取得消防行政許可后，因需要進(jìn)行改建、擴(kuò)建、室內(nèi)外裝修、變更場所用途、變更場所名稱、法定代表人、消防安全責(zé)任人的，需要重新申請(qǐng)行政許可?！缎姓S可法》第49條也規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng);符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。”行政許可持有人根據(jù)自身利益的需要，可以申請(qǐng)變更行政許可。筆者認(rèn)為，在沒有完全改變單位的主體結(jié)構(gòu)和使用性質(zhì)的情況下，單位重新申請(qǐng)辦理《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證》的行為是一種行政許可的變更行為。

二、“開業(yè)前消防安全檢查”行政許可的變更行為探討

“一切有寬和習(xí)俗之地，必皆有貿(mào)易?！盵3]利益交換是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)特征，行政許可持有人為追求利益致使許可內(nèi)容發(fā)生變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的必然現(xiàn)象，因此應(yīng)允許行政相對(duì)人在法律規(guī)定范圍內(nèi)申請(qǐng)行政許可變更。

（一）行政許可變更行為的類型

我國確立《行政許可法》的目的就是通過法律規(guī)范行政許可實(shí)施，從而控制行政許可的自由裁量[4]，衡量各方的利益。但不論是第8條還是第49條都沒有對(duì)行政許可變更的類型及審查標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)范。筆者所知的消防規(guī)范、法律、規(guī)定等，也未見對(duì)消防許可的變更有較為明確的指引和說明。筆者通過類比其他法律實(shí)踐，將消防行政許可的變更行為，分為變更許可事項(xiàng)、變更信息事項(xiàng)兩種類型進(jìn)行探討。

（二）變更許可事項(xiàng)

變更許可事項(xiàng)，是指對(duì)直接關(guān)系到行政許可性質(zhì)的事項(xiàng)進(jìn)行變更，這種變更行為會(huì)直接影響到行政許可的有效性、合法性、和公共安全[5]。例如本文1.3章節(jié)中所描述的，公眾聚集場所在取得消防行政許可后，對(duì)場所內(nèi)部進(jìn)行改建、擴(kuò)建、室內(nèi)外裝修、變更場所用途的行為，往往會(huì)伴隨著消防設(shè)施的改造、場所疏散條件的改變、建筑結(jié)構(gòu)的變更、消防管理模式的調(diào)整，會(huì)直接影響到原行政許可的有效性、合法性，并直接影響公共安全。

對(duì)于這種變更行為，應(yīng)當(dāng)適用行政許可的“初始審查標(biāo)準(zhǔn)”?！俺跏紝彶闃?biāo)準(zhǔn)”是指，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的行政相對(duì)人的申請(qǐng)，按照“首次”要求，審查是否符合法律規(guī)定的行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)。雖然行政許可持有人已與消防救援機(jī)構(gòu)建立了長期的監(jiān)管法律關(guān)系，但公眾聚集場所變更了場所的主要性質(zhì)，原有的行政許可已經(jīng)不能準(zhǔn)確描述現(xiàn)有狀態(tài)，變更事項(xiàng)涉及行政許可的核心內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)其重新進(jìn)行嚴(yán)格審查。

（三）變更信息事項(xiàng)

變更信息事項(xiàng)，是指變更的事項(xiàng)僅涉及場所信息，不影響許可的立法目的，其本質(zhì)上是一種事后信息備案性質(zhì)。從行政機(jī)關(guān)的角度來看，及時(shí)的信息更新有助于政府機(jī)關(guān)對(duì)行政許可信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，從而作出與之相同步的動(dòng)態(tài)監(jiān)管措施。從公眾的角度分析，及時(shí)地實(shí)現(xiàn)許可信息更新，有助于緩解公眾對(duì)于信息了解的不對(duì)稱性，使不特定大眾能夠及時(shí)地作出利益判斷。比如行政許可相對(duì)人在涉及消防安全檢查的必須要件，例如消防設(shè)施、場所疏散條件、建筑結(jié)構(gòu)、消防管理模式都沒有發(fā)生變動(dòng)的情況下，申請(qǐng)變更企業(yè)名稱、法定代表人、消防安全責(zé)任人等信息，主要目的是便于行政機(jī)關(guān)繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。