地方政府為何如此“青睞”房地產(chǎn)？

房地產(chǎn)市場(chǎng)有問題，但問題不全在房地產(chǎn)?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制為地方政府提供了“軟激勵(lì)”，而經(jīng)濟(jì)和干部考核體制又導(dǎo)致“GDP錦標(biāo)賽”的“硬約束”。地方政府經(jīng)營化的趨勢(shì)愈來愈明顯。地方政府過度的“經(jīng)營城市”，財(cái)政支出的非效率安排，導(dǎo)致政府高企的債務(wù)壓力，使得地方政府財(cái)政收入陷入嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)行業(yè)的困境。地方政府對(duì)房地產(chǎn)及土地財(cái)政的過度依賴客觀上是導(dǎo)致房?jī)r(jià)越調(diào)越高的原因。

近年來全國大中城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)是人們普遍關(guān)注的問題。房地產(chǎn)行業(yè)也成為地方政府出臺(tái)調(diào)控、限購政策最為密集的產(chǎn)業(yè)。各地政府頻頻出臺(tái)各種房地產(chǎn)調(diào)控和限購政策，但是房?jī)r(jià)卻越調(diào)越高，廣大市民更是不買賬，踴躍地投身到房地產(chǎn)市場(chǎng)之中，排隊(duì)、搖號(hào)甚至離婚也在所不惜。何也？是什么原因?qū)е路績(jī)r(jià)越調(diào)越高？地方政府為何如此“青睞”房地產(chǎn)？

地方政府的“軟激勵(lì)”與“硬約束”

1、我國房地產(chǎn)政策的歷史沿革

1978年以前，中國主要實(shí)行實(shí)物福利分房制度，整體而言，城鎮(zhèn)居民住房水平都比較低。以陜西省為例，1978年人均住房面積僅有5.3平方米。1996年，面對(duì)經(jīng)濟(jì)的疲軟態(tài)勢(shì)，國務(wù)院提出“住房建設(shè)可以成為新的國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和新的消費(fèi)熱點(diǎn)”，開啟了中國房地產(chǎn)市場(chǎng)化的進(jìn)程;1998年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從當(dāng)年下半年起取消房屋實(shí)物分配，1998年也被稱為中國房地產(chǎn)元年，此后房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，并成為我國經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，使得城鎮(zhèn)居民住房條件大為改善。2018年陜西省城鎮(zhèn)居民人均住房面積達(dá)到了39平方米。

2、現(xiàn)行財(cái)稅體制對(duì)地方政府的“軟激勵(lì)”

2018年我國合并了國稅地稅組建了新的國家稅務(wù)局，但現(xiàn)在沿襲的財(cái)稅體制仍然是從1994年開始的分稅制。眾所周知，1992年蘇聯(lián)東歐劇變震驚世界。社會(huì)主義陣營的國家都在深刻地總結(jié)前蘇聯(lián)解體的教訓(xùn)。歷史學(xué)家、政治家和意識(shí)形態(tài)方面專家等都從不同的角度給予了很好的解釋。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)前蘇聯(lián)解體的經(jīng)濟(jì)方面的原因也有不同的解釋。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為前蘇聯(lián)解體源于經(jīng)濟(jì)危機(jī)。前蘇聯(lián)的財(cái)政收入主要依賴石油、天然氣出口，而西方國家將石油、天然氣的價(jià)格打壓到很低價(jià)位之后，造成前蘇聯(lián)財(cái)政收入銳減。當(dāng)年前蘇聯(lián)的財(cái)政收入不要說滿足實(shí)現(xiàn)戈?duì)柊蛦谭蛐坌牟墓I(yè)振興計(jì)劃，就連當(dāng)年糧食、飼料都無法正常進(jìn)口。另外，財(cái)政稅收專家進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)前蘇聯(lián)中央政府與各加盟共和國之間缺乏明晰的法制化財(cái)稅體系。這些都是要深刻汲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

分稅制的財(cái)稅體制為地方政府提供了“軟激勵(lì)”。上個(gè)世紀(jì)90年代，中央政府的財(cái)政收入拮據(jù)，常常是處在等米下鍋的窘迫狀態(tài)。中央財(cái)政收入的宏觀稅負(fù)僅占GDP的比重12%左右，可以想象如此拮據(jù)的政府日子難以有所作為。張五常（2009）分析中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得益于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)所致。事實(shí)上，分稅制改革才是激勵(lì)地方政府真正競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)因。1994年開始推行國稅和地稅的分稅制改革。分稅制采取分成制的辦法極大地激勵(lì)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。可以說分稅制對(duì)中國經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)起到了積極的促進(jìn)作用。

3、經(jīng)濟(jì)考核機(jī)制和干部選拔體制的“硬約束”

現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)和干部考核體制導(dǎo)致“GDP錦標(biāo)賽”的“硬約束”。中國現(xiàn)行的地方行政首長(zhǎng)與官員的任命制與任期制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性需求，決定了政府對(duì)地方官員的行政考核以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要指標(biāo)。加之，我國公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及土地國有的性質(zhì)決定了地方政府對(duì)土地、國企等國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營責(zé)任。地方政府經(jīng)營化的趨勢(shì)愈來愈明顯。所謂“經(jīng)營城市”的理念，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)行業(yè)的困境。1999-2015年，地方政府土地出讓收入上漲了60倍，占地方預(yù)算省內(nèi)財(cái)政收入的比重從9%上升到36%。城鎮(zhèn)土地增值稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等五項(xiàng)房地產(chǎn)稅收收入占地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比重由1999年的7%上升到2015年的17%。地方政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，是開發(fā)土地主要供應(yīng)者。因此以土地開發(fā)經(jīng)營城市為主要手段的增長(zhǎng)模式成為地方政府的首選。地方政府通過土地財(cái)政籌集大量建設(shè)資金。但隨著時(shí)間推移，分稅制帶來的負(fù)面影響不可忽視。稅收與稅源分離導(dǎo)致地區(qū)不平衡，現(xiàn)行的分稅制的財(cái)稅體制使得地方政府財(cái)權(quán)與支出事權(quán)責(zé)任不相匹配。

地方政府的債務(wù)壓力導(dǎo)致過度依賴房地產(chǎn)

地方政府對(duì)房地產(chǎn)及土地財(cái)政的過度依賴源自高企的債務(wù)壓力。尤其是經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，地方政府財(cái)政方面的壓力很大，于是通過城市投資公司以土地抵押貸款融資成為地方政府最便捷高效的融資渠道。因此，最不愿意看到房地產(chǎn)下行的也許就是地方政府。

盡管地方政府征收的財(cái)政稅收很多，需要花費(fèi)財(cái)政支出的更多。往往在增長(zhǎng)至上的導(dǎo)向下追逐高GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施方面投資缺口更是巨大的。地方政府通過城市投資公司的融資平臺(tái)不斷舉債擴(kuò)大城市規(guī)模，經(jīng)營城市的同時(shí)，地方政府債務(wù)杠桿不斷攀升。依據(jù)經(jīng)營城市的邏輯，房?jī)r(jià)上漲的最大受益者是地方政府。很難想象房?jī)r(jià)下跌，土地流拍，嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)的地方財(cái)政收入銳減，深陷財(cái)政困境的地方政府如何解困。房地產(chǎn)是經(jīng)營城市的必修課，大多數(shù)地方政府會(huì)無所不用其極，本能地推高房?jī)r(jià)，以達(dá)到城市資產(chǎn)升值的目的。只要房地產(chǎn)行業(yè)景氣如春，就能破解或延緩財(cái)政困境。

地方政府經(jīng)營化與政企混合經(jīng)營模式是許多地方政府的特征。這些地方政府治理形態(tài)上出現(xiàn)政企交叉跨界的區(qū)域，其治理手段上政治、經(jīng)濟(jì)、行政、公司混合治理機(jī)制，在權(quán)力架構(gòu)上集立法者、執(zhí)法者、違法者的“三重邏輯”于一身。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯（Arthur M. Okun）指出：從資金的使用效率來看，政府征稅后總是有些非效率的“漏桶效應(yīng)”。地方政府過度的經(jīng)營化帶來諸多社會(huì)問題，不斷地要舉新債還舊債，才能避免債務(wù)違約。每屆政府都要搞政績(jī)工程，有些地方政府的支出不合理和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，個(gè)別政府官員在土地出讓過程中的腐敗問題，負(fù)債攀升和房?jī)r(jià)高企等問題。

破解房?jī)r(jià)與地方政府的財(cái)政困境

2018年全國全年房地產(chǎn)開發(fā)投資約12萬億元，比上年增長(zhǎng)9.5%。其中住宅投資約8.5萬億，增長(zhǎng)13.4%。但是近年以來，房?jī)r(jià)上漲速度較快，不斷有大中城市推出限購和調(diào)控新政。為何如此密集的房地產(chǎn)調(diào)控政策和限購措施，房?jī)r(jià)不降反而反彈？經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)“哈伯格三角”可以用于描述頻繁的房地產(chǎn)政策調(diào)整帶來的效率損失，簡(jiǎn)單而言就是：出臺(tái)任何限購措施或房地產(chǎn)調(diào)控新政，均會(huì)減少房地產(chǎn)以及相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求或供給，從而對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生一個(gè)三角形的“無謂損失”。而這種“無謂損失”大多都會(huì)轉(zhuǎn)移到房?jī)r(jià)中去，繼而由購房者承擔(dān)。

凡是問題不是一時(shí)一城之問題，長(zhǎng)期且普遍存在，多是機(jī)制或結(jié)構(gòu)性問題。凡機(jī)制或結(jié)構(gòu)性問題，單靠限購措施和調(diào)控政策，只能是揚(yáng)湯止沸。機(jī)制問題必須通過改革，調(diào)整結(jié)構(gòu)來解決。分稅制后的確出現(xiàn)了財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，但分稅制的財(cái)政體制流弊，給社會(huì)發(fā)展帶來的現(xiàn)實(shí)問題不能不引起重視。

如果說地方政府面臨的財(cái)政困境，對(duì)房地產(chǎn)情有獨(dú)鐘是不得已而為之。那么央行的貨幣政策可能是房?jī)r(jià)走高的更深層次的原因。21世紀(jì)以來，我國的貨幣供應(yīng)量的增長(zhǎng)速度較快。2000年貨幣供應(yīng)量M2（廣義貨幣）13.46萬億，而到2017年167.7萬億，貨幣供應(yīng)量同期增長(zhǎng)12.46倍。同期的國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP：2000年GDP為8.9萬億，2017年GDP為82.7萬億，GDP同期增長(zhǎng)9.3倍。2017年M2/GDP=203%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的研究發(fā)現(xiàn)：增加貨幣供應(yīng)對(duì)一個(gè)國家生產(chǎn)總值的影響是暫時(shí)和有限的（不然政府可以用增加貨幣來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展），但是對(duì)物價(jià)的影響是延遲并持久的。中國貨幣供應(yīng)如此巨大而沒有形成通貨膨脹，許多專家學(xué)者認(rèn)為房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)沖并形成巨大的消納池。事實(shí)上，貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)較快并非央行本意。

房地產(chǎn)領(lǐng)域資產(chǎn)泡沫問題是仁者見仁，智者見智。如果過快擠掉泡沫，會(huì)引起資產(chǎn)大幅縮水，購房者會(huì)斷供，銀行壞賬上升，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增大。惟一的辦法就是有效控制新增負(fù)債，降低政府部門杠桿率。通過GDP的不斷增長(zhǎng)，慢慢降低資產(chǎn)負(fù)債表?，F(xiàn)在最新的情況是政府部門的杠桿率有所收斂，而居民部門的杠桿率卻在增加。毋庸置疑，房地產(chǎn)市場(chǎng)有問題，但問題不全在房地產(chǎn)?，F(xiàn)在中央啟動(dòng)建立全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)，國地稅合并統(tǒng)一征收各種稅費(fèi)。這些步驟都為下一步的全面改革做好基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備，應(yīng)該相信房地產(chǎn)亂象會(huì)得到一定的遏制。

作者簡(jiǎn)介

羅新遠(yuǎn) 西安培華學(xué)院黨委書記，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與發(fā)展理論、企業(yè)理論、投融資與企業(yè)并購和高等教育