陜西農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制研究

吳彩鑫 杜小妮 張小惠 劉昱伶

農(nóng)村集體資產(chǎn)量大面廣，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是農(nóng)民集體的重要財(cái)富。2016年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確提出“全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理”，并從清產(chǎn)核資，集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，民主監(jiān)督，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍及平臺(tái)建設(shè)等方面進(jìn)行了安排部署。當(dāng)前，陜西農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資已全面完成，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也接近尾聲，激活要素，盤(pán)活集體資源，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)、資金、資源的保值增值要求越來(lái)越高，以此為契機(jī)，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制正當(dāng)其時(shí)。

農(nóng)村集體資產(chǎn)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體共有的資產(chǎn)，是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、振興鄉(xiāng)村的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，是深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)工作，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要措施，關(guān)系農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定大局。

農(nóng)村集體資產(chǎn)形成與現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)特點(diǎn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。其中資源性資產(chǎn)是指農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等;經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等;非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等資產(chǎn)。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村集體資產(chǎn)中的耕地以承包地形式由集體發(fā)包到農(nóng)戶實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，其余集體資產(chǎn)分別由村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，逐步在農(nóng)村形成了以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。歷經(jīng)四十多年的發(fā)展變化，分配到戶的承包地和宅基地等，陸續(xù)完成確權(quán)登記頒證，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán);部分統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革等多次改革或處置劃轉(zhuǎn)或流失，形成了由集體經(jīng)營(yíng)的少部分耕地、小學(xué)、辦公室、廣場(chǎng)、道路以及村辦企業(yè)等資產(chǎn)。

農(nóng)村集體資產(chǎn)量大面廣，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是農(nóng)民集體的重要財(cái)富。從根本性質(zhì)上看，農(nóng)村集體資產(chǎn)具備三個(gè)方面特點(diǎn)。一是集體所有。以農(nóng)村土地集體所有為核心的農(nóng)村集體所有制是農(nóng)村集體資產(chǎn)的根本特征。農(nóng)民集體是集體資產(chǎn)的所有者、管理者和受益者。二是不可分割。主要體現(xiàn)在改革和發(fā)展都不能分割集體資產(chǎn)，集體所有制堅(jiān)定不可動(dòng)搖，不能把集體所有制改弱了，改垮了，改沒(méi)了。三是保值增值。實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值并為成員共享，是集體資產(chǎn)管理的根本要義。

（二）農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀

按照2016年黨中央國(guó)務(wù)院在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，陜西開(kāi)展了以2017年12月31日為基準(zhǔn)日的農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。截至2019年9月底，全省清產(chǎn)核資工作已完成，共計(jì)清查鄉(xiāng)村組集體單位144248個(gè)，其中，清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單位273個(gè)、村級(jí)單位19353個(gè)、組級(jí)單位124622個(gè);清查出農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)2.27億畝、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)474.2億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1199億元，主要表現(xiàn)為：

一是存量資產(chǎn)主要集中在村組兩級(jí)。全省資源性資產(chǎn)2.27億畝，其中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的53.9萬(wàn)畝，屬于村級(jí)所有的4288萬(wàn)畝，屬于組級(jí)所有的18397.2萬(wàn)畝，分別占總數(shù)的0.24%、18.86%和80.91%;農(nóng)村集體資產(chǎn)1673.1億元，其中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)所有的1.9億元，屬于村級(jí)所有的1130.7億元，屬于組級(jí)所有的540.5億元，分別占資產(chǎn)總數(shù)的0.12%、67.58%和32.31%。

二是集體資產(chǎn)體量較大，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比少。全省核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)1673.1億元，村均資產(chǎn)584萬(wàn)元。其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)474.2億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1199億元，分別占資產(chǎn)總數(shù)的28.3%和71.7%。此外，集體全資子公司資產(chǎn)49.6億元，占資產(chǎn)總額的3%;負(fù)債合計(jì)171.3億元。

三是資源性資產(chǎn)面積大，農(nóng)用地占主體，建設(shè)用地特別是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較少。全省集體資源性資產(chǎn)22739.1萬(wàn)畝，占省域土地總面積的73.7%。其中，農(nóng)用地20293.4萬(wàn)畝，建設(shè)用地1064.7萬(wàn)畝，未利用地1381.1萬(wàn)畝，分別占集體土地總面積的89.2%、4.7%和6.1%。除宅基地、公共管理與服務(wù)用地、交通運(yùn)輸和水利設(shè)施用地外，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地116.4萬(wàn)畝，村均60畝左右。

四是持有主體以村委會(huì)代為持有為主，正逐步由村委會(huì)代持向集體經(jīng)濟(jì)組織持有轉(zhuǎn)變。清產(chǎn)核資前，陜西農(nóng)村集體資產(chǎn)79%由村委會(huì)代為持有，全省建立了集體經(jīng)濟(jì)組織的村不足21%。清產(chǎn)核資后，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，集體經(jīng)濟(jì)組織快速建立，各地集體資產(chǎn)加快由村委會(huì)向集體經(jīng)濟(jì)組織移交。目前全省已登記村集體經(jīng)濟(jì)組織17564個(gè)，占持有集體資產(chǎn)村的90.8%。

農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管存在問(wèn)題

自2017年開(kāi)始，陜西開(kāi)始全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，通過(guò)清產(chǎn)核資等基礎(chǔ)性工作，基本摸清了集體資產(chǎn)狀況。陜西農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理主要存在以下五個(gè)方面問(wèn)題。

（一）集體資產(chǎn)監(jiān)管偏弱，清產(chǎn)核資后續(xù)工作較重

2017年農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示，當(dāng)年村級(jí)賬面資產(chǎn)229億元，而清產(chǎn)核資核實(shí)資產(chǎn)達(dá)到1673.1億元，差距達(dá)到1444.1億元。這意味著長(zhǎng)期以來(lái)集體資產(chǎn)管理薄弱，1444.1億元的集體資產(chǎn)未納入賬內(nèi)管理或未獲得規(guī)范管理。這同時(shí)意味著，清產(chǎn)核資后若不能及時(shí)建賬調(diào)賬，建立覆蓋全面、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的農(nóng)村集體資源臺(tái)賬、資產(chǎn)臺(tái)賬和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬，加快建立形成實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的農(nóng)村集體資產(chǎn)底賬，并建立集體資產(chǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，可能會(huì)出現(xiàn)前清后亂，再次陷入集體資產(chǎn)監(jiān)管失序的常態(tài)中去。

（二）缺乏相關(guān)政策和法律法規(guī)，部門統(tǒng)籌落實(shí)力度不足

2003年陜西出臺(tái)《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，2011年進(jìn)行過(guò)一次修訂。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，《陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》部分條款已不適應(yīng)新的形勢(shì)，需要完善修訂。有的集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)監(jiān)督管理方面的政策不夠切合實(shí)際需求。各級(jí)黨委政府有關(guān)部門對(duì)集體資產(chǎn)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，存在怕麻煩、怕惹事的心理，導(dǎo)致集體資產(chǎn)監(jiān)管政策落實(shí)大打折扣。

（三）職能機(jī)構(gòu)不夠健全，農(nóng)經(jīng)體系網(wǎng)破線斷人散

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，因機(jī)構(gòu)改革等多種因素，履行監(jiān)管職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站被削弱，部分地區(qū)職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，部分地區(qū)職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)綜辦。職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的，絕大多數(shù)地區(qū)只管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，不管集體自有資金，造成集體資產(chǎn)監(jiān)管“兩本賬”;交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)綜辦的，因人員不固定、不專業(yè)，職能多數(shù)不能履行（原鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站擁有專業(yè)背景和多年工作經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)經(jīng)干部屬事業(yè)編制，基本分流殆盡）。據(jù)改革前統(tǒng)計(jì)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站只有87個(gè)，僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的7%。雖然2017年省編辦和省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)，但沒(méi)有發(fā)揮多大作用，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)加掛了一塊農(nóng)經(jīng)站牌子，無(wú)其他任何實(shí)質(zhì)性調(diào)整。尤其是本輪機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步削弱了基層農(nóng)經(jīng)體系力量，農(nóng)經(jīng)部門被邊緣化，存在管理體制與履行職責(zé)不適應(yīng)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)與承擔(dān)的職責(zé)不匹配、隊(duì)伍力量素質(zhì)與形勢(shì)發(fā)展要求不相稱、承擔(dān)事務(wù)和農(nóng)經(jīng)職責(zé)不相關(guān)等眾多問(wèn)題，有些地方甚至連基本工作都難以保障。

（四）集體資產(chǎn)監(jiān)管手段不足，信息化水平不高

截至2019年底，全省實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電算化的村3989個(gè)，占全省總村數(shù)的22.4%，僅比2009年增加1300個(gè)村。35個(gè)縣區(qū)建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，但實(shí)際投入運(yùn)行的縣區(qū)不到10個(gè)，集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理信息化水平仍然處于較低水平。

（五）經(jīng)費(fèi)保障不足，難以支撐工作職能

《陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，予以保障”，據(jù)了解，全省多數(shù)縣區(qū)都沒(méi)有列支專門經(jīng)費(fèi)，甚至省財(cái)政也未列支專項(xiàng)資金。與上海、北京、浙江動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)的省級(jí)經(jīng)費(fèi)保障無(wú)法相比，與山西、甘肅、寧夏等地改革前300-500萬(wàn)元不等的省級(jí)經(jīng)費(fèi)差距也很大。

加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管建議

2016年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確提出“全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理”，并從清產(chǎn)核資，集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，民主監(jiān)督，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍及平臺(tái)建設(shè)等方面進(jìn)行了安排部署。當(dāng)前，陜西農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資已全面完成，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也接近尾聲，激活要素，盤(pán)活集體資源，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)、資金、資源的保值增值要求越來(lái)越高，以此為契機(jī)，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制正當(dāng)其時(shí)。

（一）建立健全集體資產(chǎn)管理機(jī)制

既要重視對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全過(guò)程中集體資產(chǎn)的監(jiān)管，還要重視改革后集體資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管;既要在依法依規(guī)前提下，充分調(diào)動(dòng)紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、司法等部門力量，加強(qiáng)對(duì)改革后集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的監(jiān)管，同時(shí)要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)和股東代表的日常監(jiān)督作用，確保集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范有序運(yùn)行。建議在適當(dāng)時(shí)候修訂《陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，以加快農(nóng)村集體資產(chǎn)的依法依規(guī)管理。建立健全資產(chǎn)資源清查、登記、備案、評(píng)估、處置、內(nèi)部管理等制度，特別要建立健全農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范財(cái)務(wù)收支，落實(shí)好日常審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)等監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)資源的承包、租賃和農(nóng)村工程項(xiàng)目建設(shè)等經(jīng)濟(jì)合同監(jiān)管，切實(shí)保障農(nóng)村集體資產(chǎn)安全。

（二）建立集體資產(chǎn)動(dòng)態(tài)透明監(jiān)管機(jī)制

加快推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)建設(shè)，參照北京、上海、浙江等地的有效做法，加快建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村的集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)“分級(jí)管理、實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、數(shù)據(jù)共享”，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息更加公開(kāi)、透明。鑒于各地自主建立集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管內(nèi)容不一致、系統(tǒng)對(duì)接成本大、分別購(gòu)買開(kāi)發(fā)代價(jià)高等問(wèn)題，不利于全省集體資產(chǎn)統(tǒng)籌管理。建議省級(jí)立足集體資產(chǎn)監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)改革要求，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一完善、統(tǒng)一使用的方式，開(kāi)發(fā)建立覆蓋省市縣鄉(xiāng)村的集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)。

（三）強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)集體資產(chǎn)監(jiān)管職能，確保集體資產(chǎn)監(jiān)督管理專人負(fù)責(zé)、專業(yè)管理。特別是，抓住新一輪機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)上下功夫，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)“四有”目標(biāo)，即有專門機(jī)構(gòu)、有專業(yè)人員、有經(jīng)費(fèi)保障、有服務(wù)平臺(tái)。

（四）建立集體資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

針對(duì)陜西集體資產(chǎn)監(jiān)管基礎(chǔ)較弱的現(xiàn)狀和長(zhǎng)期監(jiān)管的實(shí)際需求，按照《陜西省集體資產(chǎn)監(jiān)管條例》的要求，由財(cái)政列支集體資產(chǎn)監(jiān)管專門經(jīng)費(fèi)，保障集體資產(chǎn)監(jiān)管政策宣傳培訓(xùn)、基層財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員培養(yǎng)、信息系統(tǒng)維護(hù)等日常工作需要。特別對(duì)于無(wú)法解決基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的地區(qū)，要鼓勵(lì)引導(dǎo)縣鄉(xiāng)財(cái)政拿出專門資金，購(gòu)買集體財(cái)務(wù)管理和審計(jì)等服務(wù)，與現(xiàn)有農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和人員相配合，構(gòu)建監(jiān)管長(zhǎng)效體制機(jī)制。

作者單位

吳彩鑫 陜西省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室、陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培訓(xùn)中心

杜小妮 陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培訓(xùn)中心

張小惠 陜西省宜君縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站

劉昱伶 陜西省吳起縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站