對政府預算績效管理的問題研究

鄭舒激

摘要：改革開放以來，我國政府預算管理發(fā)生了一系列深刻的改革，為經(jīng)濟發(fā)展及國家治理現(xiàn)代化做出了積極貢獻。新《預算法》的頒布，為我國預算管理奠定了法律基礎(chǔ)。習近平總書記明確指出：“中國特色社會主義進入新時代”，要求“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。完善預算績效管理工作，有益于優(yōu)化政府財政資源配置，節(jié)約公共支出成本，提高財政資金的使用的合理性、有效性。由此可見，推進政府預算績效管理改革是建立現(xiàn)代財政制度的必然選擇。

關(guān)鍵詞：預算績效管理體系;建設(shè)

推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。黨中央、國務(wù)院對預算管理高度重視，在2018年9月1日，為解決預算績效管理存在的突出問題，發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

一、政府預算績效管理存在的問題

1.財政資金缺乏統(tǒng)一管理

目前我國財政資金普遍存在資金分散，缺少統(tǒng)一管理現(xiàn)象，導致財政資金使用效率低下，因此，政府應(yīng)將全部資金納入預算管理中，確保資金統(tǒng)一管理。全面預算管理的前提是要全面政府應(yīng)在分析往年預算的基礎(chǔ)上結(jié)合實際情況，將所有的財務(wù)收支列入預算對象，保證預算編制的完整性。預算績效管理要運用自下而上的模式，有利于激勵基層單位，也有助于預算績效管理的實施。

2.預算績效管理工作缺乏前瞻性

預算績效管理是一項需要結(jié)合短期目標和政府長期目標的預算工作。目前，我國政府預算績效管理普遍存在短視行為，中長期的科學分析和預測比較欠缺，僅評價當前財政資金所產(chǎn)生的績效結(jié)果，大多不能將短期績效與長期發(fā)展融合起來。

3.責任主體觀念意識不足

目前，存在政府責任意識不強問題，各級政府對各自的主體責權(quán)關(guān)系定位不準確。另外，有些人認為，對于我國當前的財政狀況來說，各項制度還不完善，財政當務(wù)之急是解決資金使用的合規(guī)問題，認為還不能達到向績效管理改革的程度。其實，這是對績效預算認識不全面的表現(xiàn)，預算績效管理可以更全面更高效的管理財政支出，預算績效管理的問責機制更有效的保證了資金使用的合規(guī)性。

4.信息平臺建設(shè)滯后

從對美國新績效預算的研究發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)是成功的關(guān)鍵因素。信息技術(shù)可以減少信息傳遞過程中的消耗，有利于加速各部門之間的交流溝通，也有助于提高預算績效評價結(jié)果的民主化和公開化。目前，我國預算績效管理的信息平臺建設(shè)工作相對滯后，財政和部門之間信息不對稱、政府與公眾之間信息不對稱。信息傳遞成本高、效率低導致預算績效管理工作進度緩慢。

5.績效評價體系不完善

績效評價是預算績效管理的核心，但也是建立全過程預算績效管理體系的難點。由于全國各地發(fā)展不均衡，各行各業(yè)的資金支出性質(zhì)不同，以及績效指標難以量化等原因，目前的績效評價體系還存在許多問題。

比如缺少有效的績效評價方法，績效指標設(shè)置存在問題，指標細化、量化程度不足，指標可操作性不強等;績效評價多為事后評價，缺少科學的事前預算績效評估機制，導致對管理過程中出現(xiàn)問題的分析不足，忽略了“事前”“事中”的監(jiān)察和管控，由于未對項目前期環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，導致出現(xiàn)一些可避免的損失和問題。而在事后發(fā)現(xiàn)的問題通常已經(jīng)無法調(diào)整。因此，績效評價工作有必要向事前和事中進行延伸。缺少動態(tài)周期性模式評估機制。

二、政府預算績效管理的優(yōu)化對策

1.完善法規(guī)政策、規(guī)章制度

預算績效管理制度較為成熟的美國、英國等發(fā)達國家，都會通過立法來規(guī)范預算績效管理工作的運行。1993年美國在第103次國會中通過了《政府績效與成果法案》;1997年英國政府頒布《支出綜合審查》，以對預算和支出進行審查。通過對國外發(fā)達國家的預算績效管理發(fā)展歷程的研究，我們可以看出，法規(guī)制度的建立是保證預算績效管理工作規(guī)范化、制度化的基礎(chǔ)和前提。

2.完善預算績效管理組織結(jié)構(gòu)

完善的制度建設(shè)也必不可少。首先要建立完善的預算績效組織結(jié)構(gòu)，預算績效管理工作預需要各個部門共同合作進行。由于目前我國預算績效管理尚在探索階段，各地進程也參差不齊，由于預算績效管理工作復雜、難度較大、涉及內(nèi)容范圍廣泛。因此各地均需要成立專門的機構(gòu)，需要培訓出一支高素質(zhì)、高職業(yè)道德的績效評價團隊。

3.強化績效理念

建立全過程預算績效管理體系必須首先轉(zhuǎn)變管理者的思想觀念，從傳統(tǒng)的“重投入，輕產(chǎn)出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越Y(jié)果為導向”的預算管理模式，強化績效理念，統(tǒng)籌考慮。政府部門要率先樹立績效理念，將預算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、問責等環(huán)節(jié)與績效管理融合。加強對預算績效的宣傳，使社會公眾了解預算績效的工作機制及目的，提高公眾對預算績效的重視程度。

4.加強預算績效目標運行的監(jiān)控

目前，政府在預算監(jiān)控方面普遍不夠完善，在項目工作步驟、責任主體、問責機制等方面均存在法規(guī)政策、規(guī)章制度不健全的問題;相應(yīng)預算績效管理部門監(jiān)控意識不足，對預算監(jiān)控環(huán)節(jié)不夠重視，沒有形成完善的預算監(jiān)控體系，導致監(jiān)督管理資源存在浪費重復、職責不分離等現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)加強預算績效管理目標完成進度的監(jiān)督和控制，當實際績效與預期目標有所偏離時，相應(yīng)部門應(yīng)及時反映，根據(jù)實際情況采取相應(yīng)的修正措施，對于低于預期績效的項目，應(yīng)減少預算安排或撤銷該項目。

5.加強預算績效評價環(huán)節(jié)

績效評價體系是預算績效管理的核心，建立一套完善的績效評價體系意味著預算績效管理體系的初步建立。主要方法：第一，事前項目評價。為提高績效評價體系的完整性和連續(xù)性，績效評價應(yīng)包括“事前”監(jiān)督，評價該項目內(nèi)容、目標及提供的材料是否符合條件，項目績效目標是否明確，項目設(shè)計是否合理。第二，事中跟蹤評價。項目實施階段，應(yīng)評價該項目是否按照預期績效目標運行，通過事中監(jiān)督和檢查，建立健全的事中績效考評指標，掌握項目進程，掌握預期績效目標的實現(xiàn)進度。同時，對于評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)通知相關(guān)部門及時改正。第三，事后公開評價。事后評價采用內(nèi)外結(jié)合的方式，可引入第三方獨立評價機制，如聘請高質(zhì)量、高水準的績效評價專家、學者等，使績效評價環(huán)節(jié)更專業(yè)化、獨立化、標準化。通過項目績效評價結(jié)果客觀公正，提高績效結(jié)果可信度和透明度。同時，對未能完成預算績效目標的項目進行問責，追究其原因?？冃гu價結(jié)果可分為四個等級：優(yōu)先、良好、一般、較差。

預算績效評價的目標是建立“以結(jié)果為導向”的資金預算管理機制。因此，預算績效評價結(jié)果應(yīng)與資金的分配掛鉤，建立激勵機制。對于績效結(jié)果優(yōu)良的項目，進行表揚，在下一年度預算中優(yōu)先安排;對于未達到績效目標的項目，應(yīng)進行整改或減少對此類項目的預算安排。

6.完善預算績效信息管理制度

績效信息是保證預算績效質(zhì)量的核心要素。預算績效管理過程依賴于信息的收集、篩選、整理、傳遞、運用。因此，預算績效管理必須完善預算績效信息管理制度，保證預算績效信息的高效、快速、準確的傳遞和使用。首先，績效評價工作依賴于一套完整的績效評價體系和基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫。其次，績效評價結(jié)果的透明度依賴于完善的預算績效信息公開制度。最后，建立完善的預算績效管理信息系統(tǒng)，有助于提高財政各部門問的溝通交流，也有助于公眾及時反饋政府預算績效工作的不足。

三、結(jié)語

預算績效管理是政府預算管理工作的發(fā)展方向和改革目標。預算績效管理的目的主要是對預算支出的把握，如何將有限的資源根據(jù)績效進行合理分配，以提高資源配置效率，實現(xiàn)財政收支平衡，使財政資金的使用合理化、高效化。預算績效管理將管理重點移向“結(jié)果”?！耙越Y(jié)果為導向”的管理方法有助于提高管理效率、促進政府預算改革。