新土地法下宏仁村的新抗“征”路

黃孝光

2020年5月18日，云南昆明宏仁村一角。2010年與2019年的兩輪拆遷，使得宏仁老村形同廢墟，而今因?yàn)槔罱B榮被拘，拆遷再次陷入僵局。攝影/杜立安

一臺(tái)被燒毀的挖掘機(jī)，十年來(lái)靜立在昆明官渡區(qū)宏仁村的街道上。

宏仁村分為“新村”和“老村”，新村剛完成微改造，老村則是一片廢墟。過(guò)半的房屋或被拆毀，或主體雖在，但門(mén)窗已被卸除。村內(nèi)道路高低不平，未及清理的建筑垃圾隨意堆放。

年屆七十的李紹榮就生活在這片廢墟之中。自從當(dāng)選了宏仁村的小組長(zhǎng)，他家的客廳成為村中議事的主要場(chǎng)所。因?yàn)樗h之事多與征地和拆遷有關(guān)，客廳被戲稱為“指揮部”。

透過(guò)“指揮部”的窗戶，可以看到公路對(duì)面的昆明新螺獅灣國(guó)際商貿(mào)城。這個(gè)總投資約320億元、占地超5000余畝的商貿(mào)城，一期用地有500余畝原是宏仁村的耕地，二期規(guī)劃用地則計(jì)劃占用宏仁村的宅基地。不過(guò)，因?yàn)槔罱B榮等人的抵制，對(duì)宏仁村的征遷耗時(shí)十年，尚未完成。

2020年1月6日，新修訂的《土地管理法》生效后一周，李紹榮向宏仁社區(qū)和街道辦遞交報(bào)告：“我村的城中村改造項(xiàng)目雖然已經(jīng)啟動(dòng)十年，但集體土地至今沒(méi)有完成征地過(guò)程。因此，征地的實(shí)施必須按照國(guó)家的新修《土地管理法》相關(guān)條款操作?！?/p>

報(bào)告上交后，李紹榮沒(méi)收到區(qū)政府和街道辦的回應(yīng)，卻等來(lái)牢獄之災(zāi)。3月23日，李紹榮和十余名村聯(lián)防隊(duì)成員因涉嫌尋釁滋事罪，被昆明市公安局官渡分局刑事拘留。

官渡區(qū)委宣傳部向《中國(guó)新聞周刊》表示，經(jīng)發(fā)函向公安機(jī)關(guān)核實(shí)，在2019年4月13日的拆遷沖突中，李紹榮等人毆打造成施工方五人受輕微傷，觸犯了刑法相關(guān)規(guī)定，涉嫌尋釁滋事罪，目前案件正在進(jìn)一步辦理中。

但時(shí)隔近12個(gè)月之后的抓捕，讓原本曲折的征地案更加迷霧重重。

“警告我不要宣傳這些東西”

“村里突然失去了主心骨?！贝迕衲崭嬖V《中國(guó)新聞周刊》，案發(fā)后不久，村中公廁被不明人員封堵，有消防人員提醒村民，“注意可疑之人”。

李紹榮被帶走后，以莫琳為首的400多個(gè)村民聯(lián)名請(qǐng)?jiān)?，試圖解救李紹榮。他們多方打聽(tīng)得知，李紹榮等人被拘，與發(fā)生在去年4月13日的拆遷沖突有關(guān)。

去年1月，已停滯9年的宏仁村城中村改造項(xiàng)目重啟。李紹榮向街道辦提交《要求宏仁村城中村改造指揮部完善拆遷手續(xù)的報(bào)告》，以村小組的名義提出了九點(diǎn)要求。其中第二點(diǎn)提道：“必須出示詳細(xì)的拆遷操作方案，包括對(duì)宏仁老村每一家住戶自來(lái)水、排水溝、電的正常運(yùn)行保障，對(duì)每一家出行道路暢通的保障?！?/p>

莫琳告訴《中國(guó)新聞周刊》，拆遷工作從去年3月初開(kāi)始，后因拆遷方未遵守保障水電路暢通的要求，于4月13日爆發(fā)沖突?！八麄儼崖范铝耍謇镎依罱B榮出面。李紹榮帶了聯(lián)防隊(duì)過(guò)去，溝通過(guò)程中雙方發(fā)生了撕扯，有人受了輕傷?！?/p>

昆明市公安局官渡分局在提供給《中國(guó)新聞周刊》的一份情況說(shuō)明中，對(duì)這次沖突的解釋是：“當(dāng)天清晨，拆遷方對(duì)宏仁老村 616 號(hào)房屋進(jìn)行正常拆遷作業(yè)，李紹榮帶人對(duì)其進(jìn)行干涉、阻止，強(qiáng)行奪取拆遷方施工工具，進(jìn)而引發(fā)推搡打架，并毆打造成施工方五人受傷，經(jīng)司法鑒定五人均為輕微傷?！?/p>

情勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，拆遷再次陷入停滯。多個(gè)村民提到，此后3個(gè)月內(nèi)，老村發(fā)生60余起不明縱火案。最嚴(yán)重的一次是2019年5月31日，一幢百年以上歷史的四合院被燒毀。

官渡區(qū)消防大隊(duì)在今年5月13日出具了一份調(diào)查情況說(shuō)明中回應(yīng)稱：“2019年4月至7月，區(qū)消防救援大隊(duì)共接報(bào)宏仁老村區(qū)域內(nèi)火警7起，起火場(chǎng)所均為已列入拆遷的房屋，且為無(wú)人居住照看的老舊房屋，主要燒損房屋內(nèi)廢棄物品及部分建筑結(jié)構(gòu)，未造成人員傷亡?！钡@份說(shuō)明也指出：“在該區(qū)域引發(fā)的火災(zāi)存在人為因素引發(fā)火災(zāi)的可能。”

李紹榮一直拒絕在征地報(bào)件上簽字，為此政府對(duì)老村的征地始終沒(méi)有完成?！懊看伍_(kāi)會(huì)，他們都會(huì)要求我簽字，但他們沒(méi)按合法的程序走，如果我簽了就違法了，村民也會(huì)吃大虧。”李紹榮向《中國(guó)新聞周刊》解釋道。

2019年8月26日，新修訂的《土地管理法》出臺(tái)，并定于2020年1月1日起實(shí)施。新法在征收條件上要求更加嚴(yán)格、在征收程序上更加完善，并在一定程度上改進(jìn)了征收標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)北京樺天律師事務(wù)所律師鄒伙發(fā)介紹，在征收程序上，新法一定程度上改變了現(xiàn)有的政府單邊主導(dǎo)征收模式，要求政府申請(qǐng)征收土地前要履行調(diào)查、公告聽(tīng)取集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見(jiàn)等程序，并且必須事先完成補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂等工作;在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，不再按照土地產(chǎn)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)各地制定公布的區(qū)片綜合地價(jià)確定地價(jià)。“雖然新法有所改進(jìn)，但更關(guān)鍵的問(wèn)題在于政府是否按規(guī)則出牌?！编u伙發(fā)強(qiáng)調(diào)。

得知消息的李紹榮，意識(shí)到再過(guò)四個(gè)月，征地標(biāo)準(zhǔn)和程序或?qū)l(fā)生變化，開(kāi)始主動(dòng)利用《土地管理法》維權(quán)。

仇和主政的后遺癥

宏仁村轄于昆明官渡區(qū)矣六街道宏仁社區(qū)，距市中心約20公里。北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授朱曉陽(yáng)曾在宏仁村插隊(duì)，對(duì)宏仁村史和近年變遷了如指掌。

據(jù)朱曉陽(yáng)介紹，宏仁村地處滇池東岸，原有1700畝耕地，是昆明市“菜籃子”之一;本世紀(jì)初這些耕地被陸續(xù)征收，宏仁成為無(wú)地的城中村。2005年起，宏仁村村民歷時(shí)5年、用征地補(bǔ)償款和集體提留用地建起502棟樓房。村民將新房所在地稱為“新村”，與之對(duì)應(yīng)，村莊舊址則為“老村”。

新村建設(shè)期間，新任職昆明市委書(shū)記的仇和提出以大項(xiàng)目帶動(dòng)城中村改造，掀起昆明“大拆大建”的熱潮。2008年1月，昆明成立城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，仇和出任領(lǐng)導(dǎo)小組政委，計(jì)劃用5年時(shí)間改造336個(gè)城中村。

宏仁起初不在改造之列。2010年前后，云南中豪集團(tuán)出于新螺螄灣商貿(mào)城建設(shè)需要，對(duì)宏仁等村提出改造申請(qǐng)并獲批。

當(dāng)年4月，一紙征遷通知送抵宏仁村。拆遷補(bǔ)償?shù)姆桨甘牵盒麓迕科椒矫?500元，老村每平方米3000元;征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則是每畝16萬(wàn)元。據(jù)朱曉陽(yáng)了解，當(dāng)時(shí)周邊土地的市場(chǎng)價(jià)格在每畝150萬(wàn)元左右。

2011年，為抵抗對(duì)云南昆明官渡區(qū)宏仁村的拆遷，村中部分老人到挖機(jī)前坐守。攝影/李偉華

被征地者不滿意補(bǔ)償價(jià)格，對(duì)剛剛?cè)胱⌒路康暮耆蚀迕裼葹槿绱恕Ｋ麄儗?duì)征遷的合法性提出質(zhì)疑：按照土地管理法規(guī)定，征收土地必須符合“公共利益”、有省級(jí)以上政府的征地批文，并依法制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收公告。村民認(rèn)為宏仁的拆遷以城中村改造為名，實(shí)際上出于建設(shè)螺螄灣商貿(mào)城第二期工程的商業(yè)目的，而非公共利益。此外，改造項(xiàng)目的實(shí)施，依據(jù)的只有一份昆明市規(guī)劃局出具的《關(guān)于宏仁村“城中村”改造專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)意見(jiàn)》，同樣屬于違法操作。

官渡區(qū)在給《中國(guó)新聞周刊》的回復(fù)中強(qiáng)調(diào)：“自宏仁村拆遷改造工作以來(lái)，在項(xiàng)目立項(xiàng)審批、改造計(jì)劃等環(huán)節(jié)是符合要求的，在規(guī)劃和土地審批兩個(gè)方面沒(méi)有違反國(guó)家和省的相關(guān)法律法規(guī)。”

不過(guò)，官渡區(qū)提供的“宏仁項(xiàng)目征遷改造批復(fù)”，是由矣六街道辦事處提出“征地補(bǔ)償安置實(shí)施方案”，由官渡區(qū)人民政府在2010年3月5日批復(fù)，并沒(méi)有給出省級(jí)以上政府的征地批文。

為加快新螺螄灣項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣l(fā)起“百日會(huì)戰(zhàn)”，計(jì)劃在2010年6月底前完成對(duì)宏仁的拆遷。為趕進(jìn)度，政府采取了“先操作后補(bǔ)辦手續(xù)”的“倒排時(shí)間法”。據(jù)朱曉陽(yáng)了解，倒排時(shí)間法是仇和主政昆明時(shí)期的“一大發(fā)明”。

即便仇和落馬、對(duì)新村的拆遷也宣告終止，然而宏仁的抗“征”遠(yuǎn)未結(jié)束。與此同時(shí)，宏仁村城改項(xiàng)目的投資人幾經(jīng)易主，回遷房的建設(shè)和對(duì)宏仁老村的拆遷改造，亦長(zhǎng)期陷入停擺。

更讓李紹榮驚訝的是，2016年官渡區(qū)政府官網(wǎng)刊登出一份“關(guān)于官渡區(qū)宏仁村城中村改造項(xiàng)目用地不要求聽(tīng)證的說(shuō)明”，說(shuō)明文件帶有他的簽字。在朱曉陽(yáng)的建議下，李紹榮去做了司法鑒定。這一簽字被鑒定為他人冒簽，官渡區(qū)政府隨后撤回了這份文件。

2019年年初，時(shí)隔9年，官渡區(qū)政府重啟對(duì)宏仁老村的征遷工作。不過(guò)，官渡區(qū)政府在回復(fù)《中國(guó)新聞周刊》時(shí)，不認(rèn)可“重啟”一說(shuō)，“征遷工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)、持續(xù)的過(guò)程，各年度推進(jìn)的重點(diǎn)和內(nèi)容各有側(cè)重，不存在重啟?！?/p>

這一次，拆遷以出乎預(yù)料的速度推進(jìn)。據(jù)李紹榮介紹，截至3月底，老村未簽協(xié)議的270多戶中，有200余戶作出妥協(xié)。

據(jù)朱曉陽(yáng)分析，此次重啟得以成功原因有三：一是多數(shù)村民心態(tài)發(fā)生變動(dòng)，雖然拆遷補(bǔ)償價(jià)格沒(méi)變，但不愿再耗了;二是李紹榮作為村小組組長(zhǎng)，開(kāi)始配合街道辦，使拆遷得以推進(jìn);三是回遷房建好了。

雖然李紹榮在拆遷上作了妥協(xié)，但他一直拒絕在征地報(bào)件上簽字。2019年8月31日，他上書(shū)云南省自然資源廳，要求“調(diào)查我村的拆遷征地程序，以使我村的拆遷能夠遵紀(jì)守法，按照政府規(guī)定的程序，平穩(wěn)推進(jìn)”。

在朱曉陽(yáng)看來(lái)，李紹榮的動(dòng)機(jī)，是希望宏仁村能成為新《土地管理法》的第一個(gè)實(shí)施點(diǎn)，結(jié)束十年前由仇和推進(jìn)的不規(guī)范征地拆遷，解決“倒排時(shí)間法”的遺留問(wèn)題。

新法能帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)嗎？

遭遇兩輪拆遷、多場(chǎng)火災(zāi)后的老村，滿目瘡痍，被村民形容為“如遭炮轟一般”。

如今對(duì)老村的征遷工作，因?yàn)槔罱B榮被拘的變故，再次陷入僵局。得知李紹榮被拘后，朱曉陽(yáng)等8名學(xué)者聯(lián)合向公安部和自然資源部遞交了舉報(bào)信。他們認(rèn)為，李紹榮案“是由于新修訂的《土地管理法》于今年初開(kāi)始實(shí)施后，土地征收人（官渡區(qū)政府）拒不執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定，而試圖對(duì)土地所有權(quán)人（村小組）進(jìn)行報(bào)復(fù)并掃除征地阻力的行為”。

4月30日，昆明市公安局官渡分局以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”為由將其釋放;不過(guò)在取保候?qū)彌Q定書(shū)上，李紹榮仍是警方繼續(xù)偵查的對(duì)象。

回村后，得知代理組長(zhǎng)同樣不敢在土地征收?qǐng)?bào)件上簽字，李紹榮才放下心來(lái)，“還是希望能夠保留祖祖輩輩留下來(lái)的東西”。

除了征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，李紹榮更看重新《土地管理法》給老村改造帶來(lái)的契機(jī)。他向記者描繪了對(duì)村莊的未來(lái)構(gòu)想：村中的寺廟不會(huì)拆了，另外還有兩幢“一顆印”建筑，如果不拆，把它們重新裝修，修舊如舊，也是另一種風(fēng)景;新客堂、公廁、村路等公共用地有130畝左右，可以通過(guò)置換將其集中起來(lái)，建設(shè)居家養(yǎng)老中心，作為新老村的過(guò)渡地帶。

李紹榮的想法，實(shí)際上契合了“微改造”的城改思路——在維持建設(shè)格局基本不變的前提下，對(duì)建筑面貌和功能進(jìn)行更新。

事實(shí)上，村民早在2012年便探索過(guò)這條思路。云南大學(xué)社會(huì)工作研究所所長(zhǎng)向榮告訴《中國(guó)新聞周刊》，2012年前后，包括她和朱曉陽(yáng)在內(nèi)，來(lái)自建筑、景觀設(shè)計(jì)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等12個(gè)專業(yè)的二十多名學(xué)者，和村民一起，設(shè)計(jì)了一份老村改造方案。

在這版方案中，總面積約240畝的老村被劃分成三個(gè)部分：整體保存以兩所古寺和古建筑為中心的約115畝（后來(lái)調(diào)整為約50畝）區(qū)域;保留區(qū)域之外的空間，留給政府和開(kāi)發(fā)商作商業(yè)開(kāi)發(fā)使用，土地收入則作為村落社區(qū)發(fā)展資金?！斑@份改造方案兼顧到了政府、開(kāi)發(fā)商和村民的各方利益，能解決村民與開(kāi)發(fā)商之間的現(xiàn)有沖突?！敝鞎躁?yáng)認(rèn)為。

據(jù)報(bào)道，2013年3月，李紹榮、莫振才等村民代表，將前述精心設(shè)計(jì)的方案交給了街道辦事處負(fù)責(zé)人。負(fù)責(zé)人答復(fù)稱，“一定會(huì)轉(zhuǎn)交給昆明市規(guī)劃局，以供最后決策時(shí)參考?！比欢耸轮两駴](méi)有下文。

新修訂的《土地管理法》讓學(xué)者們看到了更多的可能性。新法刪去了非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。朱曉陽(yáng)分析認(rèn)為，在前述條款的更改下，新法為農(nóng)村土地提供了新的利用框架：宅基地退回到村小組，經(jīng)過(guò)確認(rèn)和登記，作為非農(nóng)建設(shè)用地，可由村小組盤(pán)活利用，而非必須由政府進(jìn)行開(kāi)發(fā)規(guī)劃。

“老村的兩座寺廟已經(jīng)確定不能動(dòng)了，像釘子一樣釘在那兒，這也增加了我們的樂(lè)觀預(yù)期?！敝鞎躁?yáng)認(rèn)為，如今遇上新《土地管理法》的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)能開(kāi)辟出一條村民、政府和開(kāi)發(fā)企業(yè)多贏的道路。

但辦理過(guò)大量征遷糾紛案的律師鄒伙發(fā)并不看好。他提醒，土地開(kāi)發(fā)建設(shè)始終需在政府的監(jiān)管下進(jìn)行，“只要政府不給你發(fā)規(guī)劃許可、建設(shè)許可，再好的想法都會(huì)落空”。

“嚴(yán)格說(shuō)起來(lái)，一部分改造，一部分放著，宅基地還（保留）一塊，這從改造的原則上講，是說(shuō)不通的?！惫俣蓞^(qū)副區(qū)長(zhǎng)趙坤在同記者溝通采訪事宜時(shí)表示，宏仁村改造是昆明市城市更新改造進(jìn)程的一部分，“可能過(guò)去在推動(dòng)時(shí)急了，和群眾利益有些沖突，這幾年這方面的化解，我覺(jué)得還是非常到位的。”

采訪最后，李紹榮提出了他的擔(dān)憂：抗“征”十年后，宏仁村最終可能還是要回到原點(diǎn)。