水利水電工程移民安置貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)鍵點研究

汪 奎，席景華

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，對加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，為農(nóng)村發(fā)展指明了方向。水利水電工程建設(shè)征地移民安置的主要工作內(nèi)容之一就是農(nóng)村移民安置，近年來隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和國家相關(guān)政策對移民安置工作提出的新要求[1]，如何快速恢復(fù)和提高農(nóng)村移民生產(chǎn)生活水平、提高移民安置效果、保障移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿Τ蔀榱怂姽こ桃泼癜仓霉ぷ餍枰攸c關(guān)注和探討的問題[2]。本文就移民安置工作貫徹落實“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略關(guān)鍵點進行分析與研究，以期促進移民安置與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及要求

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往，對“三農(nóng)”工作做出的重大決策部署?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》對鄉(xiāng)村振興提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求。其中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，鄉(xiāng)風文明是保障，治理有效是基礎(chǔ)，生活富裕是根本。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，不斷拓寬農(nóng)民增收渠道，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進社會公平正義，有利于增進農(nóng)民福祉，讓億萬農(nóng)民走上共同富裕的道路。

2 貫徹落實關(guān)鍵點研究

水利水電工程建設(shè)征地不可避免地涉及社會經(jīng)濟的各個方面，從目前的情況來看，水利水電工程基本集中在社會經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，水庫移民也主要涉及農(nóng)、牧業(yè)區(qū)。水庫移民工作主要解決的問題也是如何恢復(fù)和提高農(nóng)、牧區(qū)居民的生產(chǎn)生活水平，如何開展水庫涉及移民的生產(chǎn)安置、搬遷安置、專業(yè)項目復(fù)建以及后期扶持工作，因此，本文根據(jù)國家和各省(市)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等相關(guān)精神的要求，針對水利水電工程移民工作的主要任務(wù)特點，從生產(chǎn)安置、搬遷安置、移民補償補助、后續(xù)發(fā)展及其他方面[3]分析水庫移民安置工作貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵點。

2.1 生產(chǎn)安置

產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、利用當?shù)靥厣Y源是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的主要要求，在移民安置規(guī)劃的過程中應(yīng)該充分利用當?shù)氐膬?yōu)勢資源。同時，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號)關(guān)于“貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益”的要求，讓移民能夠從資源中獲取收益。結(jié)合水庫移民工作實際情況，在水庫移民生產(chǎn)安置工作中應(yīng)貫徹落實“產(chǎn)業(yè)興旺”“生活富?！钡囊螅P(guān)鍵點主要包括：①在生產(chǎn)安置規(guī)劃過程中應(yīng)重點考慮當?shù)氐馁Y源和產(chǎn)業(yè)特點。生產(chǎn)安置的重點是恢復(fù)移民的收入水平，在生產(chǎn)安置規(guī)劃過程中，不論是生產(chǎn)安置方式選擇還是生產(chǎn)安置方案的擬定，都應(yīng)該充分利用當?shù)氐馁Y源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、迅速恢復(fù)移民的生產(chǎn)生活水平。②多途徑多渠道的選擇生產(chǎn)安置方式[4]。從目前的情況來看，水利水電工程移民生產(chǎn)安置方式主要包括農(nóng)業(yè)安置、復(fù)合安置、自行安置、逐年貨幣補償安置等。根據(jù)鄉(xiāng)村振興相關(guān)要求，結(jié)合國家及相關(guān)水庫移民大省(如四川、云南、貴州等)的相關(guān)工作實踐和經(jīng)驗，可研究實施移民社會養(yǎng)老保險安置，為符合條件的水庫移民提供良好的保障體系。③探索建立“水電開發(fā)利益共享”機制。目前“水電開發(fā)利益共享”機制的建立成為水電資源開發(fā)過程中各方重點關(guān)注的問題，如何建立利益共享機制，特別是讓水電開發(fā)涉及的移民群眾享受到實際的收益，是水庫移民期盼已久的。根據(jù)意見“加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)牧民變股東”的要求，可探索對水庫移民實施資產(chǎn)收益扶持的安置方式，建立移民長期分享工程建設(shè)效益的機制，使水庫移民享受水電資源開發(fā)帶來的效益[1]。

2.2 搬遷安置

在村容村貌和鄉(xiāng)村建設(shè)方面提出“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明”的要求，在建筑風格風貌方面要求“保護傳統(tǒng)村落，打造民族特色村寨，保留鄉(xiāng)村風貌”；在公共設(shè)施方面“建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級綜合性文化服務(wù)中心、體育健身等惠民工程”，進一步加強鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)，合理建設(shè)和配置鄉(xiāng)村文化設(shè)施。同時，在人居環(huán)境方面“開展改廁、改水、改圈、改灶、改路等行動”。從上述分析可以看出，鄉(xiāng)村建設(shè)同農(nóng)村移民搬遷安置有著緊密聯(lián)系，對農(nóng)村移民搬遷安置在規(guī)劃、實施等方面均提出了新的要求。因此，搬遷安置貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵點如下：①尊重當?shù)氐慕ㄖL格、風貌，保留民族特色[3]。在搬遷安置規(guī)劃設(shè)計過程中，應(yīng)按照“保護傳統(tǒng)村落，打造民族特色村寨，保留鄉(xiāng)村風貌……打造一批各具特色的民俗文化村、休閑旅游村、民族風情村、特色產(chǎn)業(yè)村”的要求，充分關(guān)注水庫移民區(qū)和安置區(qū)的建筑風格和特色，在平面布置、房屋設(shè)置等方面遵循當?shù)氐拿褡辶晳T，打造有品質(zhì)、有特色的移民新村。②注重公共文化服務(wù)設(shè)施的配套和設(shè)置[5]。在移民搬遷安置規(guī)劃設(shè)計過程中，特別是集中安置點的規(guī)劃設(shè)計過程中，應(yīng)根據(jù)安置點人口規(guī)模按照國家、省和行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，合理配套公共文化服務(wù)設(shè)施，如村級活動中心、文化中心、教育設(shè)施等。如“建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級綜合性文化服務(wù)中心、體育健身、廣播影視等文化體育惠民工程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村2級公共文化服務(wù)全覆蓋，豐富群眾文化體育生活”的要求，就是要進一步加強鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)，合理建設(shè)和配置鄉(xiāng)村文化設(shè)施。在移民搬遷安置規(guī)劃設(shè)計過程中，應(yīng)根據(jù)項目的實際情況按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。③注重人居環(huán)境的改善和提升。人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)注的重要方面，在移民搬遷安置規(guī)劃設(shè)計過程中，不僅要關(guān)注搬遷安置的安全因素，也需要關(guān)注移民搬遷安置后的人居環(huán)境問題，按照國家和相關(guān)行業(yè)要求配備相應(yīng)的環(huán)境改善措施，如污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等。因此，在移民安置規(guī)劃設(shè)計的過程中，應(yīng)根據(jù)移民安置區(qū)的實際情況，按照國家和相關(guān)行業(yè)的規(guī)定執(zhí)行，保障移民居住環(huán)境[6]。

2.3 移民補償補助

補償補助同移民個人利益息息相關(guān)，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)提出了“完善征地補償標準，建立被征地農(nóng)民長遠生計的多元保障機制”。根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，針對移民安置的實際情況，在水庫移民補償補助方面的貫徹落實關(guān)鍵點主要為：①制定合理的補償補助標準。按照“完善征地補償標準，建立被征地農(nóng)民長遠生計的多元保障機制”的要求，在制定相應(yīng)的補償補助標準過程中，既要結(jié)合項目涉及區(qū)域的實際情況，做到科學(xué)合理，又要兼顧廣大水庫移民群眾的利益，能夠保障水庫移民群眾的良好發(fā)展，使移民的合法權(quán)益不受侵害。②動態(tài)調(diào)整和更新相應(yīng)的補償補助項目和標準。一方面，由于各地社會經(jīng)濟快速發(fā)展，原有的補償補助項目和補償補助標準方面的政策和文件在一定程度上不能滿足項目實施期的要求；另一方面，由于政策文件的時效性，相關(guān)補償補助項目和標準也難以完全滿足工作要求。因此，需要對補償補助標準和項目進行動態(tài)調(diào)整和更新。

2.4 后續(xù)發(fā)展

當前，移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ玫搅嗽絹碓蕉嗟年P(guān)注。一方面，已開展的移民安置規(guī)劃并沒有著重考慮移民后續(xù)發(fā)展方向和潛力，帶來了“重規(guī)劃、重安置、輕發(fā)展”的問題；另一方面，如何保證移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿?，使移民“穩(wěn)得住、能致富”，特別是使移民通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展強化后續(xù)發(fā)展能力是移民安置規(guī)劃工作需要研究的新課題[7]。

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，目前各省在后期扶持、后續(xù)發(fā)展方面都十分重視，在移民后期扶持方面取得了突出的成績?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”作為鄉(xiāng)村振興的重要目標和要求，同移民后期扶持工作內(nèi)容有高度的契合，水庫移民后續(xù)發(fā)展貫徹落實的關(guān)鍵點主要為以下幾個方面：①后期扶持規(guī)劃中應(yīng)充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的理念。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著高度的定位，移民后期扶持是使移民具備良好的發(fā)展動力、充分提高移民安置后的發(fā)展水平、持續(xù)增強移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿?，只有充分發(fā)展產(chǎn)業(yè)才能為水庫移民持續(xù)發(fā)展注入強大的動力和積極主動性。因此，在進行水庫移民后期扶持規(guī)劃過程中，應(yīng)優(yōu)先開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為移民持續(xù)獲得后期發(fā)展?jié)摿Φ闹匾緩胶头绞?。②因地制宜充分利用當?shù)氐膬?yōu)勢資源和品牌產(chǎn)業(yè)。在移民后期扶持發(fā)展規(guī)劃過程中，不僅要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的理念，更重要的是要充分結(jié)合當?shù)氐淖匀画h(huán)境、氣候資源等特點，因地制宜的開發(fā)當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢資源，使規(guī)劃不僅能夠?qū)嵤?，而且能夠發(fā)揮引領(lǐng)作用指導(dǎo)水庫移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)突出當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)、開發(fā)當?shù)氐膬?yōu)勢資源，利用當?shù)氐膬?yōu)勢為移民創(chuàng)造發(fā)展?jié)摿秃髣拧＂鄄捎矛F(xiàn)代化生產(chǎn)和經(jīng)營模式。一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體在生產(chǎn)方面的優(yōu)越性不斷顯現(xiàn)，展現(xiàn)了較強的發(fā)展動力和優(yōu)越性。針對移民，可采用“專業(yè)合作社”“種養(yǎng)大戶”“家庭農(nóng)牧場”“產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”等新型經(jīng)營主體，形成小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)有機銜接的良好局面，在移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，可以引進專業(yè)合作社、家庭農(nóng)牧場+產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等生產(chǎn)模式，做到經(jīng)營發(fā)展靈活、多種生產(chǎn)模式并存。另一方面，還可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化的手段和資源為移民的發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供支撐，在產(chǎn)品的品牌建設(shè)、流通、銷售等環(huán)節(jié)做好服務(wù)，保證產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，使移民分享到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大經(jīng)濟效益。

2.5 規(guī)劃銜接

同時，由于各地社會經(jīng)濟發(fā)展需要編制和形成各種規(guī)劃，因此要加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。在進行移民安置規(guī)劃時，應(yīng)整合資源、形成合力，將移民安置規(guī)劃與精準扶貧規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等相銜接，避免重復(fù)建設(shè)和提高建設(shè)質(zhì)量和實施效果，對于符合相關(guān)規(guī)定的可以將相關(guān)的項目、資金整合統(tǒng)籌使用，形成強大的推動合力，共同推動水庫移民生產(chǎn)生活水平的提高和當?shù)厣鐣?jīng)濟的不斷發(fā)展[8]。

3 措施建議

(1)超出的資金應(yīng)明確資金分攤原則。從上述分析可以看出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在公共服務(wù)設(shè)施配套、人居環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面均作出了相關(guān)的要求和規(guī)定，部分規(guī)定要求更高。因此，貫徹執(zhí)行上述要求需要的投資將有所提高，建議各方在規(guī)劃階段即應(yīng)明確超出部分的資金分攤原則，落實資金來源，保障項目的落地實施。

(2)加強規(guī)劃銜接統(tǒng)一，統(tǒng)籌資源形成合力。目前，水利水電工程庫區(qū)和移民安置區(qū)涉及的區(qū)域范圍內(nèi)均存在較多的規(guī)劃，如移民安置規(guī)劃、精準扶貧規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等。一方面，應(yīng)盡量使同一區(qū)域內(nèi)不同的規(guī)劃相互銜接統(tǒng)一，從而避免重復(fù)性建設(shè)造成資金浪費；另一方面，應(yīng)將不同規(guī)劃中的項目、資金等在符合相關(guān)規(guī)定的條件下整合統(tǒng)籌使用，從而形成強大的合力，不僅推動水庫移民生產(chǎn)生活水平的提高，更能夠促進當?shù)厣鐣?jīng)濟的不斷發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(3)強化規(guī)劃引領(lǐng)，重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展。增強移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿κ艿疆斍八畮煲泼窆ぷ髡叩闹攸c關(guān)注，從已有的成功經(jīng)驗來看，只有利用當?shù)氐奶厣Y源發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)才能長期為移民增長收入，從而保證移民的后續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ粩嘣鲩L。因此，建議各方應(yīng)更加重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，針對具有資源優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)的庫區(qū)和移民安置區(qū)編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿Α?/p>