預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督預(yù)警指標(biāo)體系之探索

吳宇

2017年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導(dǎo)意見(jiàn)），要求各級(jí)人大爭(zhēng)取用三年時(shí)間，逐步形成橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。閔行區(qū)作為上海試點(diǎn)區(qū)之一，經(jīng)過(guò)兩年多時(shí)間持續(xù)推進(jìn)，初步實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)既定目標(biāo)和預(yù)期效果。

一、創(chuàng)新背景

根據(jù)全國(guó)人大文件精神，地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備查詢(xún)、預(yù)警、分析、服務(wù)等基本功能。其中，單就預(yù)警功能而言，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大還沒(méi)有形成一套完整統(tǒng)一、經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的預(yù)警監(jiān)督體系。全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)工委在2017年曾推出一套包含42項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)的指標(biāo)體系，但是這些指標(biāo)主要是針對(duì)中央預(yù)算的，比如財(cái)政赤字水平、社保資金監(jiān)督等。許多指標(biāo)對(duì)地方人大來(lái)說(shuō)，使用效果并不理想。同時(shí)，由于我國(guó)幅員遼闊，預(yù)算管理水平和人大預(yù)算審查監(jiān)督方式差異比較大，即使是上海，各區(qū)之間預(yù)算管理和審查監(jiān)督的關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。因此，為使預(yù)警監(jiān)督產(chǎn)生實(shí)效，必須創(chuàng)新探索一套適應(yīng)本地預(yù)算管理特點(diǎn)和人大監(jiān)督實(shí)際的預(yù)警指標(biāo)體系。

二、指導(dǎo)思想

（一）堅(jiān)持三個(gè)“導(dǎo)向”

一是要堅(jiān)持政策導(dǎo)向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法監(jiān)督，根據(jù)黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)意見(jiàn)、《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》等要求精神，地方人大預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計(jì)要契合政策導(dǎo)向。

二是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。要根據(jù)區(qū)域財(cái)政管理中存在的突出問(wèn)題，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)指標(biāo)，以體現(xiàn)閔行特點(diǎn)和地方預(yù)算管理的共性，探索靶向性地發(fā)現(xiàn)短板、反饋問(wèn)題。此外，預(yù)警指標(biāo)的選取要體現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，某些通過(guò)直觀判斷就能發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不應(yīng)作為預(yù)警指標(biāo)設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

三是要堅(jiān)持民生導(dǎo)向。地方人大預(yù)警指標(biāo)要緊貼現(xiàn)實(shí)和基層需求，反映代表關(guān)心、社會(huì)關(guān)切的預(yù)算熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。此外，預(yù)算審查監(jiān)督具有一定的專(zhuān)業(yè)性，預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計(jì)要盡量做到淺顯易懂，使普通代表能夠理解指標(biāo)含義，體現(xiàn)民生導(dǎo)向。

（二）遵循三個(gè)“原則”

一是全面與重點(diǎn)相結(jié)合的原則。預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該具備全面性、整體性、系統(tǒng)性，在指標(biāo)數(shù)量上根據(jù)預(yù)算監(jiān)督的一般規(guī)律和要求進(jìn)行統(tǒng)籌，形成一個(gè)完整的體系。同時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)指標(biāo)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，并在預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行和決算審查監(jiān)督的不同時(shí)點(diǎn)和環(huán)節(jié)，重點(diǎn)選取一些指標(biāo)在系統(tǒng)中運(yùn)行。

二是前瞻性和現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合。預(yù)警指標(biāo)的選取既要符合預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)要求，滿(mǎn)足數(shù)據(jù)可得的前提，另一方面也要具有一定的前瞻性，提出一些預(yù)算管理的遠(yuǎn)景指標(biāo)，作為預(yù)警監(jiān)督的功能儲(chǔ)備，滿(mǎn)足預(yù)算管理活動(dòng)不斷完善的需求。

三是全口徑、全過(guò)程、全覆蓋相結(jié)合。全口徑，是指在區(qū)級(jí)層面預(yù)警指標(biāo)要涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算三本賬，一本賬都不能缺;全過(guò)程，是指針對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算四個(gè)環(huán)節(jié)的人大審查監(jiān)督，都要建立相應(yīng)的預(yù)警指標(biāo);全覆蓋，是指預(yù)警指標(biāo)既要涉及政府預(yù)算，也要涉及部門(mén)預(yù)算;既要包括政府系統(tǒng)的部門(mén)，也要涉及黨委、群團(tuán)等其他系統(tǒng)的單位，只要使用公共財(cái)政資金的都應(yīng)成為預(yù)警監(jiān)督的對(duì)象。

三、主要依據(jù)

全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)意見(jiàn)提出，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括年度財(cái)政預(yù)算決算草案、部門(mén)預(yù)算決算草案、月度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、相關(guān)的財(cái)政管理動(dòng)態(tài)和文件等信息;還應(yīng)當(dāng)包括分部門(mén)、分預(yù)算單位按功能分類(lèi)科目的預(yù)算下達(dá)、調(diào)整和執(zhí)行的即時(shí)性信息等。這些要求為設(shè)計(jì)人大預(yù)警指標(biāo)提供了明確的方向與具體的依據(jù)。具體包括以下幾方面：

（一）國(guó)家法律：預(yù)警指標(biāo)不能違背國(guó)家法律精神。在具體指標(biāo)設(shè)置上，其主要的法律依據(jù)是預(yù)算法。

（二）中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院文件：主要是指導(dǎo)意見(jiàn)、《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》等文件。

（三）主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定：主要涵蓋財(cái)政部和上海市財(cái)政局等部門(mén)有關(guān)規(guī)定。

（四）全國(guó)人大預(yù)警指標(biāo)體系：即全國(guó)人大初步制定的預(yù)警指標(biāo)體系，包括預(yù)算收支預(yù)警、預(yù)算執(zhí)行預(yù)警、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行預(yù)警等11個(gè)部分共61項(xiàng)指標(biāo)。

四、指標(biāo)體系

（一）指標(biāo)分類(lèi)

預(yù)警監(jiān)督信息內(nèi)容大致可以區(qū)分為符合預(yù)算管理一般規(guī)律的常規(guī)信息和需要根據(jù)不同階段重點(diǎn)關(guān)注的信息;也可以區(qū)分為總預(yù)算信息和部門(mén)預(yù)算信息;還可以區(qū)分為靜態(tài)信息和動(dòng)態(tài)信息。為了使預(yù)警指標(biāo)能夠有層次、有針對(duì)地反映預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督規(guī)定的信息內(nèi)容，將每項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)都可以進(jìn)行三種方式歸類(lèi)：

一是按照預(yù)算管理過(guò)程結(jié)合需重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容將所有預(yù)警指標(biāo)分成預(yù)算編制監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整監(jiān)督、決算監(jiān)督和專(zhuān)題性監(jiān)督五類(lèi)。專(zhuān)題性監(jiān)督的預(yù)警指標(biāo)包括諸如績(jī)效、債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等需要專(zhuān)門(mén)關(guān)注的專(zhuān)題指標(biāo)，這些指標(biāo)可以根據(jù)不同階段人大審查監(jiān)督需要進(jìn)行調(diào)整。

二是按照指標(biāo)的主要用途分成預(yù)警類(lèi)和提示類(lèi)。對(duì)涉及法律、政策文件規(guī)定的硬性要求，宜設(shè)置預(yù)警類(lèi)指標(biāo)，并以紅黃燈方式，顯示未達(dá)到或不符合相關(guān)要求的程度，并采取后續(xù)監(jiān)督整改措施，促進(jìn)預(yù)算合法合規(guī)。對(duì)不涉及法律、政策硬性規(guī)定，但需引起注意的某些情況，宜納入提示類(lèi)指標(biāo)，不顯示紅黃燈報(bào)警。

三是按照指標(biāo)的歸屬分成總預(yù)算類(lèi)和部門(mén)預(yù)算類(lèi)。即有些預(yù)警指標(biāo)針對(duì)財(cái)政總預(yù)算，如非稅收入占一般公共預(yù)算收入比重等;有些預(yù)警指標(biāo)針對(duì)部門(mén)預(yù)算，如某個(gè)部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行率等。

（二）指標(biāo)要素

對(duì)于每個(gè)具體的預(yù)警指標(biāo)，應(yīng)該包括以下要素：

1、指標(biāo)名稱(chēng)。概括性地描述該指標(biāo)的含義，力求準(zhǔn)確表達(dá)清楚指標(biāo)的內(nèi)涵。

2、指標(biāo)用途。明確指標(biāo)主要用來(lái)監(jiān)督檢查在預(yù)算管理過(guò)程中的哪個(gè)環(huán)節(jié)或領(lǐng)域存在的問(wèn)題。

3、指標(biāo)來(lái)源與屬性。體現(xiàn)指標(biāo)是創(chuàng)新自設(shè)的，還是借鑒上級(jí)人大已有預(yù)警指標(biāo)的，并對(duì)指標(biāo)的屬性進(jìn)行分類(lèi)標(biāo)注，相關(guān)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)已在前文所述。

4、指標(biāo)依據(jù)。明確指標(biāo)創(chuàng)設(shè)的依據(jù)。這些依據(jù)包括法律法規(guī)，中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院政策文件，管理部門(mén)有關(guān)規(guī)定，還包括理論常識(shí)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史數(shù)值等。

5、指標(biāo)規(guī)則。即實(shí)現(xiàn)預(yù)警指標(biāo)目標(biāo)所需數(shù)據(jù)來(lái)源，主要是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)已經(jīng)覆蓋的信息數(shù)據(jù)，也可以是通過(guò)專(zhuān)門(mén)渠道獲取的。指標(biāo)規(guī)則也包括相關(guān)計(jì)算公式及其分子、分母等具體含義。

6、預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。界定指標(biāo)預(yù)警的具體界限和預(yù)警級(jí)別。為簡(jiǎn)潔明了地體現(xiàn)預(yù)警程度，閔行人大預(yù)警監(jiān)督設(shè)置二級(jí)預(yù)警，即一級(jí)預(yù)警為紅色預(yù)警，二級(jí)預(yù)警為黃色預(yù)警。

7、預(yù)警范圍。明確指標(biāo)作用于財(cái)政總預(yù)算還是部門(mén)預(yù)算，是針對(duì)全區(qū)預(yù)算還是區(qū)本級(jí)預(yù)算，方便在系統(tǒng)內(nèi)落地運(yùn)用。

8、處理方法。對(duì)預(yù)警發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，落實(shí)整改責(zé)任部門(mén)、整改期限等后續(xù)管理。

（三）指標(biāo)框架

根據(jù)上述思考與討論，以閔行區(qū)為例，建立地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督預(yù)警指標(biāo)體系5個(gè)類(lèi)別，共計(jì)31項(xiàng)指標(biāo)。指標(biāo)數(shù)量按照“全面與重點(diǎn)相結(jié)合”的原則，及“宜簡(jiǎn)不宜繁”的考量，進(jìn)行適當(dāng)控制，也為今后不斷完善充實(shí)提供空間。

其中，參考上級(jí)人大指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整完善20項(xiàng)，創(chuàng)新設(shè)置11項(xiàng);預(yù)警類(lèi)指標(biāo)21項(xiàng)，提示類(lèi)指標(biāo)10項(xiàng);總預(yù)算類(lèi)指標(biāo)16項(xiàng)，部門(mén)預(yù)算類(lèi)指標(biāo)15項(xiàng)?？傮w框架如下：

1、預(yù)算編制預(yù)警指標(biāo)：（1）預(yù)算編制的完整性;（2）預(yù)算編制的規(guī)范性;（3）預(yù)算編制的科學(xué)性;（4）收入結(jié)構(gòu);（5）支出結(jié)構(gòu);（6）“三公經(jīng)費(fèi)”;（7）經(jīng)常性項(xiàng)目支出變動(dòng);（8）項(xiàng)目支出編制的規(guī)范性;（9）績(jī)效目標(biāo)覆蓋率

2、預(yù)算執(zhí)行預(yù)警指標(biāo)：（10）預(yù)算剛性;（11）支出進(jìn)度;（12）收入穩(wěn)定性;（13）支出安全性;（14）重大項(xiàng)目執(zhí)行情況;（15）部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況;（16）政府采購(gòu)的合規(guī)性

3、預(yù)算調(diào)整預(yù)警指標(biāo)：（17）預(yù)算調(diào)整（劑）的合規(guī)性;（18）預(yù)算調(diào)整幅度;（19）預(yù)算調(diào)劑的科學(xué)性

4、決算預(yù)警指標(biāo)：（20）預(yù)算執(zhí)行偏差;（21）決算編制的科學(xué)性;（22）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;（23）部門(mén)預(yù)算與總預(yù)算的相關(guān)性

5、專(zhuān)題性監(jiān)督預(yù)警指標(biāo)：（24）轉(zhuǎn)移支付時(shí)限;（25）轉(zhuǎn)移支付程序;（26）項(xiàng)目績(jī)效管理;（27）單一來(lái)源采購(gòu)情況;（28）逾期債務(wù)比重;（29）財(cái)政可持續(xù)性;（30）財(cái)政信息公開(kāi);（31）財(cái)政供養(yǎng)人口變動(dòng)情況

（作者單位：閔行區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委）