推進(jìn)地方金融監(jiān)管法治化

李發(fā)圖

編者按：4月10日，市十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，本刊特邀請(qǐng)了幾位作者從不同角度對(duì)該條例進(jìn)行了解讀。

法治，是最好的營(yíng)商環(huán)境;法治，是形塑最佳的金融生態(tài)。2020年是上海國(guó)際金融中心建設(shè)的決勝之年，市十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），作出了一系列既符合中央要求、又體現(xiàn)上海特色的制度設(shè)計(jì)，繼《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》之后，為上?；窘ǔ蓢?guó)際金融中心提供又一重要法治保障，為上海金融法治建設(shè)增添又一抹亮色。

詮釋“地方金融監(jiān)管”的豐富內(nèi)涵

“地方金融監(jiān)管”，是《條例》名稱的主題詞，體現(xiàn)了《條例》規(guī)范的主要內(nèi)容。按照中央要求，小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所等由地方實(shí)施監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)被統(tǒng)稱為“地方金融組織”，他們開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)則被稱為“地方金融業(yè)務(wù)（活動(dòng)）”或者簡(jiǎn)稱為“地方金融”。相應(yīng)地，地方政府的金融部門對(duì)這些機(jī)構(gòu)開展的一系列監(jiān)管活動(dòng)，則被稱作“地方金融監(jiān)管”。我市的地方金融組織面廣量大，然而相關(guān)監(jiān)管規(guī)則卻不甚明晰。市地方金融監(jiān)管局面臨監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管力量等多重掣肘，更亟需地方立法予以支撐。監(jiān)管雙方對(duì)地方金融監(jiān)管法治化的需求耦合，構(gòu)成了出臺(tái)本《條例》的現(xiàn)實(shí)背景。

《條例》的制定過(guò)程也是對(duì)“地方金融監(jiān)管”內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不斷深化、邊界不斷廓清的過(guò)程。《條例》所調(diào)整的“地方金融監(jiān)管”，不但保留了“對(duì)地方金融組織開展監(jiān)管”的內(nèi)容，并且全面壓實(shí)地方政府及其部門承擔(dān)屬地監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置責(zé)任，更多還原了“地方政府在金融領(lǐng)域履行監(jiān)管職責(zé)”的本義，完整地詮釋了“地方金融監(jiān)管”的豐富內(nèi)涵。

構(gòu)建行之有效的監(jiān)管工作體制機(jī)制

《條例》在本市實(shí)踐的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了對(duì)接國(guó)家金融監(jiān)管、推動(dòng)長(zhǎng)三角合作監(jiān)管、統(tǒng)籌市區(qū)兩級(jí)監(jiān)管的三項(xiàng)工作機(jī)制，以求綱舉目張之效。

其一，規(guī)定市政府在國(guó)家金融委的指導(dǎo)和監(jiān)督下，建立金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)地方金融監(jiān)管職責(zé)，統(tǒng)籌本市金融改革發(fā)展、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等重大事項(xiàng)。在《條例》審議過(guò)程中，國(guó)務(wù)院金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制（上海）正式運(yùn)行，《條例》明確要求本市金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與該機(jī)制在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作。特別是，在發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件、影響區(qū)域金融穩(wěn)定或者社會(huì)秩序的情形下，發(fā)揮兩個(gè)機(jī)制的作用，推動(dòng)包括中央在滬金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的相關(guān)部門依法做好風(fēng)險(xiǎn)防范和處置工作。其二，推進(jìn)完善長(zhǎng)三角金融監(jiān)管合作機(jī)制。通過(guò)這一機(jī)制，與長(zhǎng)三角其他省市協(xié)作開展金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)金融服務(wù)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展。其三，建立健全區(qū)級(jí)地方金融監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)政府對(duì)本區(qū)地方金融工作組織領(lǐng)導(dǎo)，下沉地方金融監(jiān)管觸角，嚴(yán)防區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和蔓延。

豐富金融科技、監(jiān)管科技的應(yīng)用場(chǎng)景

推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)和科技創(chuàng)新中心聯(lián)動(dòng)建設(shè)，金融科技的迭代發(fā)展和全面應(yīng)用勢(shì)在必行?！稐l例》對(duì)此保持了必要的關(guān)注，要求協(xié)同中央金融監(jiān)管部門推廣金融科技應(yīng)用試點(diǎn)，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與金融創(chuàng)新融合發(fā)展。

金融創(chuàng)新的極速發(fā)展蘊(yùn)含著劇烈的道德風(fēng)險(xiǎn)。倘若失去監(jiān)管創(chuàng)新，那么金融產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新就會(huì)像脫韁的野馬恣意踐踏社會(huì)公眾的利益。監(jiān)管科技之于金融科技同樣如是?！稐l例》明確賦責(zé)市金融監(jiān)管部門建設(shè)運(yùn)營(yíng)地方金融監(jiān)督管理信息平臺(tái)，要求其將現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于監(jiān)管平臺(tái)，通過(guò)監(jiān)管平臺(tái)開展監(jiān)管信息歸集、行業(yè)統(tǒng)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)與有關(guān)部門監(jiān)管信息的互聯(lián)共享，定期分析研判金融風(fēng)險(xiǎn)狀況，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置建議。可以預(yù)見，以監(jiān)管平臺(tái)為核心的監(jiān)管科技將成為我市地方金融監(jiān)管的重要驅(qū)動(dòng)，金融科技與監(jiān)管科技將在互動(dòng)博弈中獲得更大發(fā)展。

提煉地方金融組織的共性監(jiān)管規(guī)則

“7+4”類地方金融組織的經(jīng)營(yíng)方式、運(yùn)作模式、規(guī)模體量、風(fēng)險(xiǎn)因素等大相徑庭，《條例》立足于提取最大公約數(shù)，確立普遍適用于各類主體的十方面共性規(guī)則。

其一，推進(jìn)透明準(zhǔn)入，要求市金融監(jiān)管部門將設(shè)立地方金融組織的條件、程序、申請(qǐng)材料目錄和申請(qǐng)書示范文本等全面公布。其二，完善備案規(guī)則，將地方金融組織設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，變更名稱、住所、注冊(cè)資本、控股股東或者主要股東、法定代表人、董監(jiān)高等納入備案管理。其三，引導(dǎo)地方金融組織加強(qiáng)企業(yè)治理和內(nèi)控建設(shè)，建立健全并嚴(yán)格遵守包括風(fēng)險(xiǎn)管理、資產(chǎn)質(zhì)量、關(guān)聯(lián)交易等在內(nèi)的業(yè)務(wù)規(guī)則。其四，建立貫穿事前事中事后的爭(zhēng)議預(yù)防與處理機(jī)制，要求地方金融組織事前如實(shí)、充分揭示金融產(chǎn)品或者服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，事中依法保障金融消費(fèi)者和投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)和自主選擇權(quán)等合法權(quán)益，事后及時(shí)處理相關(guān)爭(zhēng)議。其五，明確地方金融組織董監(jiān)高責(zé)任，董監(jiān)高作為“內(nèi)部人”，自當(dāng)對(duì)公司負(fù)責(zé)、對(duì)股東負(fù)責(zé)，《條例》還要求其遵守一系列外部監(jiān)管要求，將監(jiān)管力量直接施加于董監(jiān)高的履職過(guò)程，旨在通過(guò)董監(jiān)高恪盡職守、勤勉盡責(zé)，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。其六，規(guī)定地方金融組織的信息報(bào)告義務(wù)，對(duì)監(jiān)管部門負(fù)有及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息報(bào)告義務(wù)，監(jiān)管部門依據(jù)真實(shí)信息開展行業(yè)發(fā)展分析和金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。其七，確立地方金融組織重大風(fēng)險(xiǎn)事件24小時(shí)內(nèi)報(bào)告制度。其八，關(guān)注利益相關(guān)群體，保障地方金融組織有序的主體退出和市場(chǎng)退出。其九，倡導(dǎo)建立地方金融組織控股股東或者實(shí)際控制人承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的制度安排。其十，劃定地方金融組織行為邊界，督促地方金融組織嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線。

依法審慎建立地方金融監(jiān)管工具箱

要實(shí)現(xiàn)“以監(jiān)管促行業(yè)規(guī)范、以監(jiān)管防金融風(fēng)險(xiǎn)、以監(jiān)管優(yōu)營(yíng)商環(huán)境”的宏愿，地方金融監(jiān)管不可無(wú)牙。在硬幣的另一面，讓地方金融監(jiān)管權(quán)始終在法治軌道上運(yùn)行，則更有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、助推長(zhǎng)期發(fā)展?！稐l例》堅(jiān)持依法立法，以“必要、可行”為遵循，審慎建立地方金融監(jiān)管工具箱。

一是在《條例》構(gòu)建的監(jiān)管框架下，賦權(quán)市金融監(jiān)管部門制定和實(shí)施差異化、精準(zhǔn)化的監(jiān)管細(xì)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。二是明示監(jiān)督檢查包括現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管?！稐l例》賦予市金融監(jiān)管部門對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所、數(shù)據(jù)系統(tǒng)的檢查權(quán)，對(duì)包括地方金融組織控股股東、實(shí)際控制人、法定代表人、董監(jiān)高等在內(nèi)的詢問(wèn)權(quán)，以及必要的強(qiáng)制權(quán);同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法程序和監(jiān)管執(zhí)法行為。三是規(guī)范監(jiān)管措施的種類和適用條件。《條例》遵循金融監(jiān)管原理設(shè)定監(jiān)管談話、責(zé)令公開說(shuō)明、責(zé)令定期報(bào)告等監(jiān)管措施并嚴(yán)格限定適用情形。四是將信用治理的理念嫁接于地方金融監(jiān)管，一方面，揚(yáng)信用監(jiān)管之長(zhǎng)，要求建立運(yùn)行信用檔案制度、嚴(yán)重失信主體名單制度和聯(lián)合懲戒制度，另一方面，防范“信用萬(wàn)能論”，嚴(yán)格控制“嚴(yán)重失信主體”的列入對(duì)象和懲戒措施。五是建立監(jiān)管評(píng)級(jí)制度。監(jiān)管評(píng)級(jí)制度處于金融監(jiān)管和信用監(jiān)管的交匯點(diǎn)，《條例》建立通過(guò)適度公開的評(píng)級(jí)機(jī)制，助力監(jiān)管部門開展靶向監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象守法自律，提高合規(guī)程度和風(fēng)控能力。

推動(dòng)形成金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置的整體合力

“強(qiáng)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的有機(jī)整體。打好金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解攻堅(jiān)戰(zhàn)，離不開央地聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同，對(duì)此，《條例》設(shè)專章“風(fēng)險(xiǎn)防范與處置”予以因應(yīng)。

其一，針對(duì)相關(guān)行業(yè)“泛金融化”傾向帶來(lái)的隱蔽性金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)面俱增，《條例》重申金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織以外的企業(yè)不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。其二，規(guī)定地方金融組織對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)事件承擔(dān)主體責(zé)任，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)措施并及時(shí)報(bào)告。市金融監(jiān)管部門可以聯(lián)合有關(guān)部門對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的地方金融組織依法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。其三，對(duì)于社會(huì)各界普遍關(guān)注的“非法集資風(fēng)險(xiǎn)防范處置”，《條例》要求市、區(qū)政府制定應(yīng)急處置預(yù)案，組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門做好對(duì)非法集資活動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、性質(zhì)認(rèn)定、案件處置等工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。其四，牢牢把握“以機(jī)制促落實(shí)”的要求，界定中央金融監(jiān)管部門在滬派出機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門在各自領(lǐng)域承擔(dān)非法金融機(jī)構(gòu)和非法地方金融組織、非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警職責(zé)。其五，將本市各部門在應(yīng)對(duì)影響區(qū)域金融穩(wěn)定和社會(huì)秩序重大風(fēng)險(xiǎn)事件中的經(jīng)驗(yàn)做法加以固化，明晰公安、市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)信、通管等相關(guān)部門以及司法機(jī)關(guān)的工作責(zé)任，推動(dòng)把體制機(jī)制和法規(guī)制度的優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為打好金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解攻堅(jiān)戰(zhàn)的治理效能。

（作者單位：市人大常委會(huì)法工委立法二處）