立法：與改革發(fā)展同頻 與保障民生共振

陳余泓

編者按：2015年7月，中共上海市委召開(kāi)市人大工作會(huì)議，通過(guò)了《中共上海市委關(guān)于推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)充分發(fā)揮人大作用的若干意見(jiàn)》。近五年來(lái)，市人大常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，認(rèn)真落實(shí)《若干意見(jiàn)》的要求，在立法、監(jiān)督、代表工作、自身建設(shè)等各方面積極探索，不斷推進(jìn)上海人大工作與時(shí)俱進(jìn)。從本期起，本刊推出“譜寫(xiě)新時(shí)代人大工作新篇章”系列報(bào)道，對(duì)近五年來(lái)人大工作的新探索新成效進(jìn)行回顧總結(jié)。

法律是治國(guó)之良器，良法是善治之前提。2015年7月上海市委人大工作會(huì)議以來(lái)，市人大常委會(huì)積極落實(shí)《中共上海市委關(guān)于推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)充分發(fā)揮人大作用的若干意見(jiàn)》，在立法工作中自覺(jué)同黨中央決策部署對(duì)標(biāo)對(duì)表，主動(dòng)爭(zhēng)取市委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，將中央和市委要求轉(zhuǎn)化為社會(huì)共識(shí)、融匯于地方立法，通過(guò)民主科學(xué)的立法程序，形成全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。

改革開(kāi)放先行者，地方立法試驗(yàn)田

今年1月20日，市十五屆人大三次會(huì)議表決通過(guò)《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》，以前瞻立法促科創(chuàng)之城。2020年是上海建成“具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”基本框架的“交卷年”，這部法規(guī)立足激發(fā)創(chuàng)新主體活力、提升創(chuàng)新策源能力、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，推出一整套制度供給，可謂恰逢其時(shí)。

無(wú)論是打造國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、科創(chuàng)“五個(gè)中心”，還是推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，上海始終堅(jiān)持法治與改革相伴而行、協(xié)同策進(jìn)，強(qiáng)化制度供給和法治保障，推動(dòng)重大改革于法有據(jù)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，創(chuàng)造了許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2019年，為推動(dòng)落實(shí)“三項(xiàng)新的重大任務(wù)”，市人大常委會(huì)開(kāi)展自貿(mào)區(qū)新片區(qū)法治需求研究和自貿(mào)區(qū)條例修法調(diào)研，堅(jiān)持加強(qiáng)制度保障和賦予制度空間并重，為國(guó)家重大改革任務(wù)落地做好準(zhǔn)備。緊扣長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，上海、江蘇、浙江和安徽三省一市人大常委會(huì)簽署《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，聚焦交通互聯(lián)互通、能源互濟(jì)互保、產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、公共服務(wù)普惠便利、環(huán)境整治聯(lián)防聯(lián)控等七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)地方立法工作協(xié)同。

同樣是2019年，市人大常委會(huì)緊跟市委最新決策部署，在市委出臺(tái)有關(guān)浦東深化改革開(kāi)放文件的同時(shí)，同步謀劃法律制度供給，短短一個(gè)月時(shí)間內(nèi)就自主起草并審議通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開(kāi)放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的決定》，并于表決通過(guò)的第二天就公布實(shí)施，賦權(quán)浦東大膽闖、大膽試，發(fā)揮了“立法試驗(yàn)田”作用。

發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，市人大常委會(huì)注重把經(jīng)驗(yàn)式、確認(rèn)式、規(guī)范式的立法與能動(dòng)性、前瞻性、引領(lǐng)性立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從“三對(duì)關(guān)系”入手，處理好改革決策與立法決策的關(guān)系——?jiǎng)?chuàng)新與規(guī)范的關(guān)系，在法治框架內(nèi)支持改革創(chuàng)新，力求達(dá)到相得益彰的正和博弈狀態(tài);固化與引領(lǐng)的關(guān)系，既要對(duì)實(shí)踐證明行之有效的做法予以固化，使之成為社會(huì)成員共同的行為準(zhǔn)則，也要通過(guò)立法對(duì)改革實(shí)踐進(jìn)行前瞻引領(lǐng)，積極推動(dòng)改革進(jìn)程;變動(dòng)與穩(wěn)定的關(guān)系，對(duì)改革仍在持續(xù)深化的內(nèi)容，通過(guò)未來(lái)的制度創(chuàng)新預(yù)留充足空間，使立法內(nèi)容兼具穩(wěn)定性和適度的前瞻性。

一手抓立法質(zhì)量，一手抓立法效率

2020年2月7日，在市人大常委會(huì)會(huì)議廳，市人大常委會(huì)組成人員佩戴口罩，審議并全票通過(guò)了全國(guó)首部《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）。趕在2月9日各類(lèi)人員大量集中返滬、企業(yè)集中復(fù)工之前和“防輸入、防傳播、防擴(kuò)散”的關(guān)鍵時(shí)刻，市人大常委會(huì)適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，在保證立法質(zhì)量的前提下加大工作力度、加快工作進(jìn)度，不斷提高地方立法的質(zhì)量和效率，以為期10天的密集調(diào)研和反復(fù)打磨，與時(shí)間賽跑、與疫情抗?fàn)帯?/p>

決定旨在為政府“最嚴(yán)防控”增加法律供給、提供法治保障，確保中央和市委關(guān)于疫情防控的重要決策部署落地見(jiàn)效。決定通過(guò)次日，市防控工作指揮部發(fā)布通告，嚴(yán)格執(zhí)行公共場(chǎng)所體溫檢測(cè)和佩戴口罩的措施，要求市衛(wèi)健委、市商務(wù)委、華東民航局、海關(guān)等部門(mén)各司其職，社區(qū)守好門(mén)、看住人、織密網(wǎng)，共同筑牢疫情防控的“銅墻鐵壁”。

疫情防控，關(guān)鍵在人。決定明確個(gè)人隱瞞疫情將列入社會(huì)信用黑名單。如今，打開(kāi)信用中國(guó)（上海）網(wǎng)站，在首頁(yè)“防疫失信信息”專(zhuān)欄里，170多例涉疫行政處罰案件信息赫然在列，決定發(fā)揮了警示和威懾作用。

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。4月10日，市十五屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議表決通過(guò)《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)營(yíng)商條例）并于即日施行。此舉意在瞄準(zhǔn)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境，統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在法治軌道上穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、提振企業(yè)信心、激發(fā)企業(yè)活力。為推動(dòng)營(yíng)商條例全面準(zhǔn)確實(shí)施，市人大常委會(huì)迅速調(diào)整2020年度監(jiān)督工作計(jì)劃，打出立法監(jiān)督“組合拳”，將聽(tīng)取和審議市政府關(guān)于本市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境情況的報(bào)告，市高級(jí)人民法院、市人民檢察院也將提供相關(guān)情況報(bào)告。市人大常委會(huì)主任蔣卓慶親自?huà)鞄?，任?zhuān)項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研組組長(zhǎng)。

新時(shí)代人大立法工作面臨新形勢(shì)，過(guò)去人大立法是成熟一件立一件，現(xiàn)在更注重立法效率，強(qiáng)調(diào)立法及時(shí)性，只要黨中央有要求、現(xiàn)實(shí)有需求、群眾有期待，就能在深入調(diào)研、反復(fù)論證、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，保證立法質(zhì)量的前提下，加大工作力度、加快工作進(jìn)度，提高地方立法工作的質(zhì)量和效率。

找準(zhǔn)最大公約數(shù)，畫(huà)出最大同心圓

據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海每?jī)蓚€(gè)星期的垃圾就能堆出一座金茂大廈。2018年，一部關(guān)于生活垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)牽動(dòng)全城市民的心：10個(gè)試點(diǎn)區(qū)、20多個(gè)住宅小區(qū)、10余家企業(yè)在內(nèi)的調(diào)研走訪，1.5萬(wàn)余份市民問(wèn)卷，20多次研究論證會(huì)——這既是《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)垃圾管理?xiàng)l例）艱難的立法過(guò)程，也是促進(jìn)全體市民凝聚共識(shí)、培養(yǎng)分類(lèi)習(xí)慣的普法過(guò)程。自2019年7月1日垃圾管理?xiàng)l例實(shí)施以來(lái)，居民區(qū)（村）分類(lèi)達(dá)標(biāo)率從15%提至90%;單位分類(lèi)達(dá)標(biāo)率達(dá)87%。2019年住建部全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市垃圾分類(lèi)考核中，上海始終排名第一。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨稱(chēng)贊：“這是全國(guó)第一部由省級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的規(guī)范生活垃圾管理的地方性法規(guī)，以立法引領(lǐng)了垃圾分類(lèi)的新時(shí)尚。”

在立法過(guò)程中，市人大常委會(huì)在重點(diǎn)項(xiàng)目上探索實(shí)行常委會(huì)分管副主任和市政府分管副市長(zhǎng)共同牽頭的“雙組長(zhǎng)制”，在道交、信用、控?zé)?、環(huán)保等法規(guī)的立法過(guò)程中及時(shí)溝通協(xié)商，形成破解難題合力，共同推進(jìn)立法進(jìn)程。

立法執(zhí)法無(wú)縫銜接。為確保煙花爆竹燃放范圍擴(kuò)大的同時(shí)政府監(jiān)管能有效跟進(jìn)，市人大常委會(huì)在修訂《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》時(shí)就同步關(guān)注與執(zhí)法的有效銜接，要求市公安機(jī)關(guān)提出落實(shí)預(yù)案，作為附件報(bào)常委會(huì)會(huì)議。提前謀劃換來(lái)了實(shí)施到位，法規(guī)實(shí)施當(dāng)年的元旦和春節(jié)期間，上海市外環(huán)內(nèi)煙花爆竹實(shí)現(xiàn)“零燃放”。

“法不察民之情而立之，則不成?！绷⒎ㄉ钌罡灿趶V大人民群眾實(shí)踐的土壤之中，要提高立法質(zhì)量和水平，必須時(shí)刻注意從鮮活的社會(huì)實(shí)踐中汲取營(yíng)養(yǎng)，深入調(diào)查研究，在“真”上下功夫，真心誠(chéng)意聽(tīng)民意;在“實(shí)”上花力氣，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向把握實(shí)際需求;在“深”上費(fèi)心思，去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里，把握民意最大公約數(shù)。

向下延伸察民情，向上直通傳民智

從首批10個(gè)增加至25個(gè)——4月21日，市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)“擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)”，實(shí)現(xiàn)16個(gè)區(qū)“全覆蓋”。同步誕生的《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》明確聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮“接地氣”的基層優(yōu)勢(shì)，向下延伸察民情、向上直通傳民智，推動(dòng)本市地方立法實(shí)現(xiàn)全過(guò)程民主。

不僅是基層立法聯(lián)系點(diǎn)，上海的地方立法程序中設(shè)計(jì)了許多提升科學(xué)立法、民主立法、依法立法能力的制度。2015年，新的立法法修改通過(guò)后，市人大常委會(huì)于當(dāng)年年底修改《上海市制訂地方性法規(guī)條例》，此后又相繼制定《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法工作的規(guī)定》《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的規(guī)定》《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)的工作規(guī)范》《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，與市人大常委會(huì)其他有關(guān)立法工作的單行規(guī)定一同構(gòu)成了上海市地方立法“1+2+X”制度群。在民主立法方面立下規(guī)矩：凡是與市民關(guān)系密切的法規(guī)草案，都將公開(kāi)征求市民意見(jiàn);凡是涉及面廣、不同意見(jiàn)集中的立法，都會(huì)舉行由市民參加的立法聽(tīng)證會(huì)。2016和2017年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心兩次發(fā)布《中國(guó)立法透明度指數(shù)報(bào)告》，市人大常委會(huì)在31個(gè)省市區(qū)中均名列第一，其中在立法透明度評(píng)估測(cè)評(píng)總分和最具指標(biāo)性意義的立法工作信息公開(kāi)測(cè)評(píng)單項(xiàng)評(píng)分均列地方人大之首。

2015年以來(lái)，上海在省級(jí)人大中率先嘗試并且?guī)缀趺磕甓荚谑腥舜鷷?huì)上審議、表決地方性法規(guī)，累計(jì)達(dá)7部，涉及代表履職、老年人權(quán)益保障、食品安全、生活垃圾管理、科創(chuàng)中心建設(shè)等方面。“在市人代會(huì)上審議法規(guī)是落實(shí)全面依法治國(guó)精神的應(yīng)有之意?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任丁偉表示：“這些法規(guī)是貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、事關(guān)上海當(dāng)前和今后發(fā)展的重要事項(xiàng)，通過(guò)市人代會(huì)審議、表決法規(guī)，既是尊重代表主體地位，也是通過(guò)觀點(diǎn)碰撞凝聚社會(huì)共識(shí)，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員?！?/p>

在今年一月的市人代會(huì)上，市人大代表對(duì)《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例（草案）》提出多達(dá)700條意見(jiàn)建議，往年需要2、3小時(shí)才能“人工分揀”完畢。在首次啟用的立法智能輔助系統(tǒng)“神助攻”下，聯(lián)絡(luò)員輸入的代表建議可以按條款或按議程生成修改意見(jiàn)匯總，關(guān)注度高的條款一目了然，代表履職積極性也得以“量化呈現(xiàn)”。“市人代會(huì)上審議、表決法規(guī)在上海已趨常態(tài)，也將繼續(xù)為上海的制度供給提供更多能量?！倍ジ械轿磥?lái)可期。