我國養(yǎng)老基金法律監(jiān)管存在的問題及對策研究*

宋秉斌，周 津

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330045)

一、我國養(yǎng)老基金法律監(jiān)管的必要性

養(yǎng)老基金監(jiān)管，是指為了確保養(yǎng)老保險基金的安全運(yùn)行，國家有關(guān)部門、組織和個人依法對養(yǎng)老基金的運(yùn)行過程所進(jìn)行的監(jiān)督管理。對養(yǎng)老基金的監(jiān)管就是對其運(yùn)營和管理過程的控制，同時也是運(yùn)營和管理的結(jié)果控制。養(yǎng)老基金的法律監(jiān)管，是指通過法律手段來明確養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管職責(zé)、法律地位和權(quán)威性，從法律的角度來確定監(jiān)管的管理方法與行為標(biāo)準(zhǔn)，從而為養(yǎng)老基金的監(jiān)管提供法律依據(jù)。

(一)維護(hù)勞動者的合法權(quán)益

養(yǎng)老基金是勞動者為保障自身在退休后喪失勞動力無法獲得收入時的生存需要，在其具有勞動能力獲得收入時所積累下的“活命錢”?；鸬耐顿Y、運(yùn)營、盈利、虧損都與勞動者的權(quán)益息息相關(guān)，但是由于大部分勞動者對養(yǎng)老基金運(yùn)營情況了解不深，所以為了維護(hù)勞動者的合法權(quán)益，要制定相關(guān)法律法規(guī)，明確有關(guān)政策制定部門和國內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)等在養(yǎng)老基金監(jiān)管中的基本權(quán)利與職責(zé)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，從法律意義上規(guī)范養(yǎng)老基金的監(jiān)管。

(二)障養(yǎng)老基金的安全

由于養(yǎng)老基金的特殊性，在投資運(yùn)營過程中，容易出現(xiàn)“市場失靈”問題，因?yàn)轲B(yǎng)老基金各種的委托代理關(guān)系，會遇到很多信息不對稱的情況，存在養(yǎng)老基金的委托代理方為謀取自身利益而損害委托方利益，市場機(jī)制得不到正常運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而使得養(yǎng)老基金的安全面臨風(fēng)險。因此，我國社會迫切需要運(yùn)用法律手段對養(yǎng)老基金在支付、運(yùn)營、征繳、管理方面進(jìn)行監(jiān)管，明確養(yǎng)老基金的收支和投資營運(yùn)的做法模式，以監(jiān)管養(yǎng)老基金各種管理單位依法行使權(quán)力和義務(wù)，使得監(jiān)管高效又順利地執(zhí)行，從而保障養(yǎng)老基金的安全。

(三)順應(yīng)世界發(fā)展潮流

老齡化問題不僅是我國社會面臨的困境，整個世界的老齡化進(jìn)程都在加快。而由于歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面原因，相比于我國，許多發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老保障這一問題上都有一套成熟、系統(tǒng)、完善的體系。就養(yǎng)老基金監(jiān)管這一層面而言，監(jiān)管法治化是其中十分突出的特點(diǎn)，越是成熟的養(yǎng)老體系，在養(yǎng)老基金監(jiān)管方面設(shè)定的法律制度就越完備。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒世界的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮法律制度對養(yǎng)老基金監(jiān)管的作用。

二、我國養(yǎng)老基金法律監(jiān)管的現(xiàn)狀

(一)我國養(yǎng)老基金的立法狀況分析

養(yǎng)老保險基金方面的法律規(guī)范文件，見表1。

表1 養(yǎng)老保險基金方面的法律規(guī)范文件

養(yǎng)老基金監(jiān)管立法上主要有《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)《全國社會保障基金條例》 《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(以下簡稱《投資管理辦法》)和《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》。

《社會保險法》中，社會保險涉及的監(jiān)督主體眾多，職責(zé)交叉，結(jié)構(gòu)比較混亂，而且對基金投資決策監(jiān)管并未明確涉及。《全國社會保障基金條例》對目前基本養(yǎng)老基金投資中唯一的受托機(jī)構(gòu)——全國社會保障基金理事會的職責(zé)和義務(wù)有較為詳細(xì)的規(guī)定。《投資管理辦法》是目前基本養(yǎng)老保險基金投資最主要、最重要的規(guī)范性文件，但其中的規(guī)定過于原則化，操作性不強(qiáng)，沒有更加細(xì)化和明確基金投資的程序，監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)?！渡鐣ｋU基金行政監(jiān)督辦法》對養(yǎng)老基金的行政監(jiān)督做出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，但同樣只是對養(yǎng)老基金監(jiān)督進(jìn)行總體上、原則性的規(guī)定，而對養(yǎng)老基金投資過程中歷經(jīng)的各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理未做出具體規(guī)定，操作性較弱。

(二)我國養(yǎng)老基金法律監(jiān)管存在的主要問題

1.監(jiān)管缺失系統(tǒng)的法律制度

我國養(yǎng)老基金法至今仍沒有出臺，在現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律制度中，還沒有形成專項(xiàng)、統(tǒng)一、完善的法律監(jiān)管體系，目前的養(yǎng)老基金方面的法律主要是由一些較薄弱與尚未成熟的法規(guī)、通知和部委規(guī)章等組成，所以當(dāng)養(yǎng)老基金在投資運(yùn)營過程中出現(xiàn)各種各樣的問題時很難利用現(xiàn)有的規(guī)制系統(tǒng)解決。由于缺乏一部關(guān)于養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的統(tǒng)一的法典，或者是較為全面的針對某一監(jiān)管問題的法律法規(guī)，所以現(xiàn)有的法律責(zé)任制度就會缺失較高的法律效力，同時也是無法發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能。因此，養(yǎng)老基金監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)狀況中存在隨意監(jiān)管、過度監(jiān)管以及監(jiān)管主體之間責(zé)任不明確等問題。

2.監(jiān)管體制不受法律有效約束

我國養(yǎng)老基金的基金管理與行政管理權(quán)限的設(shè)置沒有明顯的界限，當(dāng)前我國社會基本養(yǎng)老基金的管理與監(jiān)管是由勞動保障部門的下屬部門，地方各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及勞動保障行政部門的基金監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，也就是說養(yǎng)老基金管理的機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)基金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的。因此，在現(xiàn)有的監(jiān)管體制內(nèi)，養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營權(quán)和運(yùn)營監(jiān)管權(quán)以及養(yǎng)老基金行政管理和資金管理的職能分配不清，造成了“政資和監(jiān)管不分”的問題。在這種模糊不清的監(jiān)管體制下，“自我監(jiān)管”基本難以實(shí)現(xiàn)，法律對監(jiān)管的約束力往往因行政機(jī)關(guān)的干預(yù)或影響發(fā)揮不了作用，監(jiān)管職能無法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。

3.監(jiān)管實(shí)施的法律措施單一

由于我國養(yǎng)老基金監(jiān)管的立法層次較低，在現(xiàn)有的法律制度中對基金投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的權(quán)責(zé)以及監(jiān)管的方式等具體的規(guī)定都太過籠統(tǒng)，沒有詳細(xì)的說明。此外，目前我國養(yǎng)老基金運(yùn)營管理的信息變化快，數(shù)據(jù)量龐大，然而相關(guān)的法律監(jiān)管制度相對滯后，難以適應(yīng)當(dāng)前的基金運(yùn)營狀況。我國缺乏統(tǒng)一的、獨(dú)立的專業(yè)部門對養(yǎng)老基金實(shí)施具體有效的監(jiān)管，也未配備專業(yè)人員和技術(shù)資源對養(yǎng)老基金的投資過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，因此養(yǎng)老基金的監(jiān)管措施較落后，缺乏創(chuàng)新性。

三、完善我國養(yǎng)老基金法律監(jiān)管的建議

(一)建立專項(xiàng)系統(tǒng)的養(yǎng)老基金監(jiān)管法律制度

未來的養(yǎng)老基金監(jiān)管法應(yīng)分兩個部分，一部分是對本質(zhì)問題的監(jiān)管，例如養(yǎng)老基金的性質(zhì)、所有權(quán)關(guān)系等做出法律規(guī)定，起到基本法的作用。就明確養(yǎng)老基金行政管理中的法律關(guān)系而言，對相關(guān)行政管理部門在養(yǎng)老基金的征繳、監(jiān)管上明確職責(zé)，以明確的法律條文加以具體說明，同時對行政無作為的情況設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，說明相應(yīng)的消極后果以及約束、制裁的方式。另一部分是對養(yǎng)老基金的入市投資法規(guī)的監(jiān)管，就明確養(yǎng)老基金入市運(yùn)營中的法律關(guān)系而言，要分別明晰養(yǎng)老基金運(yùn)營過程中的委托方與代理方等不同主體在基金征收、運(yùn)營、管理等方面擁有的權(quán)利、應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、應(yīng)履行的責(zé)任。例如在養(yǎng)老基金投資方面，要對主體的資格、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的歸屬、法律地位、投資比例以及信息披露和法人治理結(jié)構(gòu)等方面做出明確的規(guī)定來規(guī)范從業(yè)行為。監(jiān)管有了明確的法律依據(jù)，才能有效地對養(yǎng)老基金的使用和安全進(jìn)行監(jiān)督管理，所以我國社會應(yīng)重視建立專項(xiàng)系統(tǒng)的養(yǎng)老基金監(jiān)管法律制度，這是我國養(yǎng)老基金監(jiān)管的主要依據(jù)。

(二)優(yōu)化和強(qiáng)化養(yǎng)老基金的監(jiān)管體制和法律約束力

要加快養(yǎng)老基金監(jiān)管體制改革，解決“政資和監(jiān)管不分”問題。首先中央要設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)對所有的養(yǎng)老基金進(jìn)行管理：其次設(shè)立專門基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老金進(jìn)行監(jiān)管，其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要采取集權(quán)模式，這有利于依法追責(zé)，也能解決原先行政干預(yù)、影響法律監(jiān)管效力發(fā)揮的問題，可以使法律在養(yǎng)老基金監(jiān)管體制中的約束力得到優(yōu)化。當(dāng)然，基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的集權(quán)式監(jiān)督應(yīng)該是透明、公開的，因?yàn)橹挥型ㄟ^公開監(jiān)督的工作才能及時矯治集權(quán)監(jiān)督過程中出現(xiàn)的問題和缺陷，從而不斷提高監(jiān)督的效率。此外，在加強(qiáng)監(jiān)管的過程中應(yīng)該整合資源和建立健全權(quán)責(zé)，做到尊重制度的系統(tǒng)性、完整性和尊重自身發(fā)展的規(guī)律的科學(xué)監(jiān)管。

(三)創(chuàng)新養(yǎng)老金法律監(jiān)管措施

在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代，我國要設(shè)立專門的養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就需要配備具有高專業(yè)素養(yǎng)人員的監(jiān)管隊(duì)伍，通過科學(xué)技術(shù)手段去提高決策監(jiān)管的效率，例如對養(yǎng)老基金的投資監(jiān)管可以利用科技、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過計(jì)算機(jī)對養(yǎng)老基金信息進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。為了將養(yǎng)老保險基金領(lǐng)域的欺騙和不精確的行政行為風(fēng)險降到最低限度，瑞典主管社會保險基金監(jiān)管的衛(wèi)生和社會事務(wù)部更是與警察部門、服務(wù)部門和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)密切合作，通過電子數(shù)據(jù)來相互交流信息，由此建立信息共享機(jī)制，這樣在養(yǎng)老保險基金運(yùn)營和管理的過程中，可及時將基金財(cái)產(chǎn)的管理狀況向有關(guān)負(fù)責(zé)部門報告，從而維護(hù)受益人的合法權(quán)益和保持信息的公開。我國應(yīng)加快完善相關(guān)制度和技術(shù)設(shè)施，盡快建立以養(yǎng)老保險基金為中心的統(tǒng)一的社會保障基金信息監(jiān)控系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)高效的法制化、信息化監(jiān)管。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值是我國養(yǎng)老基金入市投資運(yùn)營的根本目標(biāo)，但市場的收益與風(fēng)險是相互伴隨的，養(yǎng)老基金的完整與安全直接關(guān)系到廣大人民的利益與社會的穩(wěn)定，對養(yǎng)老基金的有效監(jiān)管就是降低、回避其投資風(fēng)險，保證養(yǎng)老保險基金的安全保值和維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而健全和完善養(yǎng)老基金監(jiān)管的法律制度是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提，如何通過法律的手段對養(yǎng)老基金進(jìn)行監(jiān)管，是我國當(dāng)前必須要解決的重大問題。由于當(dāng)前我國養(yǎng)老基金監(jiān)管的法律體系還處于起步階段，因此，可以結(jié)合本國實(shí)際情況，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的有效經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)我國養(yǎng)老基金監(jiān)管方面法律制度的缺失，完善現(xiàn)有養(yǎng)老基金法律監(jiān)管制度中的不足，從而實(shí)現(xiàn)我國基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的效率，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值的目標(biāo)。