灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)研究

李呈輝，李思文

(河南省人民勝利渠管理局，河南 新鄉(xiāng) 453002)

目前，灌區(qū)灌溉面積約占中國耕地面積49%，是全國總量75%糧食和90%以上的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地。20世紀(jì)80年代以來，隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村稅費(fèi)改革及“兩工”的取消，在灌溉管理上面臨著一系列的問題，比如灌溉面積萎縮、灌溉系統(tǒng)及附屬建筑物老化失修、灌溉導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化等。為了解決這些問題，中國啟動(dòng)了水管單位體制改革，將排澇和防洪等公益性服務(wù)交給水管理單位負(fù)責(zé)，在灌區(qū)末級(jí)渠系管理方面實(shí)行灌溉由集體管理向農(nóng)民組織或其他實(shí)體管理轉(zhuǎn)變的方式，將灌溉系統(tǒng)的管理權(quán)移交給由用水戶組成的管理組織機(jī)構(gòu)。同時(shí)，世界各國也面臨同樣的灌溉管理困境和推行灌溉管理改革。因此，關(guān)于灌區(qū)末級(jí)渠系灌溉管理轉(zhuǎn)移的研究成為當(dāng)前主要熱點(diǎn)之一。

一般來講，國外將灌溉職責(zé)轉(zhuǎn)移給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)情況居多。HEARNE等[1]認(rèn)為水資源集權(quán)管理的開發(fā)和水分配制度過度依賴于公共機(jī)構(gòu)，水管理績效低于私人部門，結(jié)果證明是不那么令人滿意。BOWEN等[2]灌溉工程評(píng)價(jià)研究表明，灌溉水的使用效率低且與灌溉無關(guān)的水費(fèi)尋租行為造成了工程使用實(shí)際所收到的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于計(jì)劃利益水平。YERCAN[3]比較土耳其Gediz流域農(nóng)業(yè)用水者參與灌溉管理前后的灌溉方案，認(rèn)為灌溉用水是公共池塘資源，用水者協(xié)會(huì)、合作社、農(nóng)協(xié)等用水者組織接替政府管理職責(zé)是良好的解決辦法。STACEY[4]認(rèn)為將灌溉系統(tǒng)運(yùn)營和維護(hù)的職責(zé)交給農(nóng)民的參與式灌溉管理，有效地促進(jìn)了供水成本的較大回收。DINAR等[5]認(rèn)為灌溉改革包括用水者參與和灌溉機(jī)構(gòu)改革兩個(gè)方面內(nèi)容，農(nóng)民的參與程度與效果，往往會(huì)決定用水協(xié)會(huì)成功與否以及灌溉改革的成敗，但成立用水戶協(xié)會(huì)而不進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的話，也必定要失敗。VERMILLION[6]基于土地改良地區(qū)聯(lián)合會(huì)的案例研究表明農(nóng)民參與和農(nóng)民組織的加強(qiáng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必備條件。JOHNSON[7]認(rèn)為用水者收取的水費(fèi)已能夠滿足用水者用于系統(tǒng)運(yùn)行與維護(hù)方面的支出，用水者協(xié)會(huì)在灌區(qū)末級(jí)系統(tǒng)的運(yùn)作與維護(hù)方面取得了成功。武華光等[8]根據(jù)中國灌區(qū)末級(jí)渠系發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的原因分析，認(rèn)為末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)改制和農(nóng)民用水戶參與式灌溉管理是解決目前末級(jí)渠系管理低效的最優(yōu)方案。王金霞等[9]研究認(rèn)為需要建立強(qiáng)有力的制度和政策環(huán)境，保障用水者參與的長久效益，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的有效參與，否則水管理制度改革中的農(nóng)戶參與會(huì)流于形式。穆賢清等[10]研究表明雖然灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)有效地促進(jìn)了灌區(qū)末級(jí)渠系管理提升，但由于權(quán)利轉(zhuǎn)移不充分，會(huì)限制灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系灌溉管理及運(yùn)行權(quán)轉(zhuǎn)移的方案、制度進(jìn)行了系統(tǒng)的研究,并提出了用水者參與管理末級(jí)渠系管理中存在的問題及相應(yīng)對(duì)策。目前各種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式已運(yùn)行了20多年，仍然缺乏可靠的方法對(duì)各種管理模式進(jìn)行有效地評(píng)價(jià)。本文探討了灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式的可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)體系，量化了灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提升灌區(qū)末級(jí)渠系管理效益具有重要的科學(xué)意義。

1 灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式的可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

生計(jì)是謀生的方式, 灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式可持續(xù)性生計(jì)包含為末級(jí)管理組織生存和發(fā)展所需的能力、資產(chǎn)及從事的活動(dòng)。根據(jù)生計(jì)的內(nèi)涵, 結(jié)合保證灌區(qū)末級(jí)渠系良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制及保障高效節(jié)水的原則, 將可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為對(duì)渠系末級(jí)管理組織的生計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和功能轉(zhuǎn)換程度評(píng)價(jià)。在對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系運(yùn)行效果調(diào)研的基礎(chǔ)上,確定工程管理水平、用水管理水平、組織管理水平、財(cái)務(wù)管理水平以環(huán)境管理水平為灌區(qū)可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容(見表1)。

(1)工程管理。灌區(qū)末級(jí)渠系工程管理是可持續(xù)生計(jì)的基礎(chǔ)，完整的工程體系及配套建筑物是完成灌區(qū)灌溉服務(wù)必備的條件，因此，將其作為灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)生計(jì)的基本指標(biāo)，反映這一指標(biāo)有工程完好率及工程配套率。

表1 灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)生計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、目標(biāo)值及權(quán)重Tab.1 Evaluation index system, target value and weight of sustainable livelihood of the last canal system in irrigation area

(2)用水管理。用水管理主要任務(wù)是保證適時(shí)適量供給農(nóng)作物用水，提高灌溉水的利用率，保障灌溉系統(tǒng)科學(xué)運(yùn)行。內(nèi)容包括水源供水情況分析和預(yù)測(cè)，用水計(jì)劃正確地編制和執(zhí)行，水量合理調(diào)配，田間灌水組織，并通過灌溉試驗(yàn)，改進(jìn)灌水技術(shù)，節(jié)約用水。用水管理是灌區(qū)末級(jí)渠系用水的核心。依據(jù)河南省灌區(qū)當(dāng)前生產(chǎn)條件，主要選取灌溉水保證率、灌溉水分生產(chǎn)效率、田間水利用系數(shù)、節(jié)水灌溉面積占總灌溉面積比例4個(gè)指標(biāo)。

(3)組織管理。組織管理主要內(nèi)容包括管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、規(guī)章制度建設(shè)、職工培訓(xùn)等。組織管理是灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水高效運(yùn)行的保障，考慮到灌區(qū)末級(jí)渠系的任務(wù)主要是保障有效利用灌溉水資源，所以選取節(jié)水灌溉制度制定與執(zhí)行程度和用水戶參與灌溉管理的比例2個(gè)指標(biāo)。節(jié)水灌溉制度制定與執(zhí)行程度是灌區(qū)末級(jí)渠系用水的組織制度保障，用水戶參與灌溉管理的比例是衡量灌區(qū)末級(jí)渠系人員配備情況。制度和人是灌區(qū)末級(jí)渠系高效運(yùn)行的根本。

(4)財(cái)務(wù)管理。財(cái)務(wù)管理主要工作是實(shí)行企業(yè)化管理，合理計(jì)收水費(fèi)。由于末級(jí)渠系為準(zhǔn)公益性服務(wù)組織，營利不是灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織的目標(biāo)，但維持其正常運(yùn)行需要合理的經(jīng)費(fèi)支出，也是灌區(qū)末級(jí)渠系管理的關(guān)鍵。目前，灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織的運(yùn)行來源經(jīng)費(fèi)為水費(fèi)，因此選取成本水價(jià)到位率和水費(fèi)收取率2個(gè)指標(biāo)來評(píng)判灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織財(cái)務(wù)管理指標(biāo)的運(yùn)行情況。

(5)環(huán)境管理。環(huán)境管理是灌區(qū)末級(jí)渠系管理的前提，指為了嚴(yán)格控制新的污染，對(duì)可能影響環(huán)境的灌區(qū)末級(jí)渠系管理行為評(píng)價(jià)。綜合評(píng)判灌區(qū)末級(jí)渠體系管理的結(jié)果，主要是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染，選取環(huán)境滿意率和化肥使用量2個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)灌區(qū)末級(jí)渠系的環(huán)境管理。

(6)評(píng)價(jià)指標(biāo)目標(biāo)值的確定。灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值必須遵循工程完好、用水有保障、能有效促進(jìn)節(jié)水和高效用水、管理組織經(jīng)營良好、促進(jìn)灌區(qū)末級(jí)渠系環(huán)境可持續(xù)五項(xiàng)原則,也就是說, 灌區(qū)末級(jí)渠系首先應(yīng)達(dá)到未改革前的水平，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步確保灌區(qū)末級(jí)渠系的長遠(yuǎn)生計(jì)。為此, 參閱有關(guān)國家灌溉管理的有關(guān)規(guī)范中關(guān)于高效用水的有關(guān)指標(biāo), 結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果并參考相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 綜合分析確定灌區(qū)末級(jí)渠系管理水平的目標(biāo)值(見表1)。

2 研究方法

基于灌區(qū)末級(jí)渠系的指標(biāo)體系設(shè)計(jì), 應(yīng)用以下模型評(píng)價(jià)得到灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)性生計(jì)的綜合指數(shù):

(1)

(2)

式中：Sj為區(qū)域j模式末級(jí)渠系管理可持續(xù)性生計(jì)的綜合指數(shù)；Zij為區(qū)域j的第i項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際值；Mij為區(qū)域j的第i項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值；Wi為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重的確定采用系統(tǒng)工程定性與定量相結(jié)合的層次分析法。根據(jù)本文評(píng)價(jià)需要和調(diào)查結(jié)果的情況, 設(shè)置5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和 12 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重采用專家咨詢和層次分析相結(jié)合的方法確定(見表1)。

3 結(jié)果與分析

3.1 研究數(shù)據(jù)來源

灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式發(fā)展不均衡，各個(gè)灌區(qū)模式各有代表性。為此，主要選擇河南省灌區(qū)末級(jí)渠系改革試點(diǎn)單位梅山灌區(qū)作為用水者協(xié)會(huì)管理模式代表，該灌區(qū)共有用水者協(xié)會(huì)115 個(gè)，實(shí)際控制面積8.36 萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)量149 627 戶；選擇人民勝利渠灌區(qū)作為灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)延伸的灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式，調(diào)查灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)15個(gè)，實(shí)際控制面積1.25 萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)量24 498 戶；陸渾水庫灌區(qū)作為鄉(xiāng)村管理模式代表，調(diào)查村鎮(zhèn)管理模式11個(gè)，實(shí)際控制面積0.43 萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)量5 365 戶。按照抽樣調(diào)查要求，在確定灌區(qū)末級(jí)渠系樣本區(qū)域后抽取10個(gè)作為樣本進(jìn)行分析，以保障樣本可靠性。

3.2 灌區(qū)末級(jí)渠系管理可持續(xù)性生計(jì)分類評(píng)價(jià)

(1)工程管理。末級(jí)渠系完好率方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.68、0.58和 0.65, 分別完成目標(biāo)值的 97.1%、82.9%和 92.9%；末級(jí)渠系配套建筑物完好率方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.8、0.7和 0.75, 分別完成目標(biāo)值的 100%、87.5%和 93.8%；數(shù)據(jù)顯示,在農(nóng)村費(fèi)改稅后,有專門管理組織的末級(jí)渠系工程管理盡管有一定衰弱,總體而言工程管理保持良好。其中用水者協(xié)會(huì)對(duì)末級(jí)渠系工程管理最為有效，專管延伸的管理模式次之，村鎮(zhèn)管理模式最差(見表2)。

表2 不同灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式工程管理情況Tab.2 Project management of different irrigation area final canal system management mode

(2)用水管理。灌溉水保證率方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.64、0.62和 0.48, 分別完成目標(biāo)值的 85.3%、82.7%和 64%；灌溉水分生產(chǎn)效率方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.94、0.89和 0.95 kg/m3, 分別完成目標(biāo)值的 94%、89%和 95%；田間水利用效率方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.63、0.55和 0.6, 分別完成目標(biāo)值的90%、78.6%和85.7%；節(jié)水灌溉面積占總灌溉面積的比例方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.33、0.14和 0.38, 分別完成目標(biāo)值的 66%、28%和76%；以上數(shù)據(jù)顯示灌區(qū)末級(jí)渠系專管延伸的模式能更有效地促進(jìn)用水管理(見表3)。

表3 不同灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式用水管理情況Tab.3 Water use management situation of management mode of final canal system in different irrigation areas

(3)組織管理。末級(jí)渠系節(jié)水灌溉制度的制定與執(zhí)行程度方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為0.17、0.1和 0.25,分別完成目標(biāo)值的17%、10%和 25%；用水戶參與灌溉管理比例方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為 0.8、0.56和 0.6,分別完成目標(biāo)值的100%、62.5%和 75%；節(jié)水灌溉制度的制定與執(zhí)行是灌區(qū)末級(jí)渠系組織管理的重要手段，3種模式的節(jié)水灌溉制度的制定與執(zhí)行程度均較低，一方面與目前灌區(qū)普遍存在的水價(jià)按畝計(jì)費(fèi)的水費(fèi)收取方式有關(guān)，另外一方面說明我國目前農(nóng)業(yè)用水模式和高效節(jié)水管理模式有很大差距，各種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式未能發(fā)揮組織管理的功能(見表4)。

表4 不同灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式組織管理情況Tab.4 Organization and management of management mode of final canal system in different irrigation areas

(4)財(cái)務(wù)管理。由于目前灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)由河南省政府統(tǒng)一制定，水價(jià)均未達(dá)到終端水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在成本水價(jià)到位率方面,用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為0.72、0.54和 0.41, 分別完成目標(biāo)值的72%、54%和 41%；末級(jí)渠系水費(fèi)收取率方面,用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為0.9、0.75和 0.68,分別完成目標(biāo)值的94.7%、80%和71.6%；數(shù)據(jù)顯示,在農(nóng)村費(fèi)改稅后,有專門管理組織的末級(jí)渠系水費(fèi)征收工作整體保持良好，但在完成成本水價(jià)目標(biāo)方面有一定的差距，目前的灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織可持續(xù)性發(fā)展程度一般(見表5)。

表5 不同灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式財(cái)務(wù)管理情況Tab.5 Financial management of management mode of final canal system in different irrigation areas

(5)環(huán)境管理。在環(huán)境滿意率方面,用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為0.78、0.75和0.82,分別完成目標(biāo)值的78%、75%和 82%；末級(jí)渠系農(nóng)藥化肥使用率方面, 用水者協(xié)會(huì)、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式分別為0.07、0.05和0.08,分別完成目標(biāo)值的35%、25%和40%；數(shù)據(jù)顯示,在灌區(qū)末級(jí)渠系組織管理下，環(huán)境總體達(dá)到良好狀態(tài)(見表6)。

表6 不同灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式環(huán)境管理情況Tab.6 Environmental management of management mode of final canal system in different irrigation areas

3.3 灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)性生計(jì)綜合評(píng)價(jià)

采用構(gòu)建的指標(biāo)體系和提出的評(píng)價(jià)模型,采用式(3)計(jì)算灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)性生計(jì)的綜合指數(shù)。

(3)

式中：Ai=∑Bjαj，εj、αj分別為一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)權(quán)重，具體計(jì)算結(jié)果見表7。

表7 灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)生計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果 %

從表7可以看出，末級(jí)渠系管理組織在灌區(qū)管理中發(fā)揮了積極作用，3個(gè)類型的末級(jí)渠系管理組織評(píng)價(jià)綜合指數(shù)均在60%以上，其中用水者協(xié)會(huì)綜合指數(shù)達(dá)到了74.64%。5類評(píng)價(jià)指標(biāo)中，以工程管理評(píng)價(jià)指標(biāo)最高，均超過了85%，其次為用水管理，組織管理指數(shù)最差，均不足50%。數(shù)據(jù)表明，以上3種灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式在農(nóng)村稅改制度后，補(bǔ)位了灌區(qū)末級(jí)渠系工程管理和用水管理，發(fā)揮了積極作用。但以上3種管理模式在組織管理和環(huán)境管理方面仍有不足，說明現(xiàn)有的管理模式對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水管理和環(huán)境管理方面仍存在嚴(yán)重缺位問題。

4 結(jié) 論

盡管灌區(qū)末級(jí)渠系管理問題得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，灌區(qū)末級(jí)渠系得到了一定程度的維護(hù)，末級(jí)渠系管理組織的生計(jì)得到保障, 但可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)，尤其是經(jīng)營管理、高效節(jié)水和促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等方面仍滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。因此，從保障灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)性生計(jì)的角度, 應(yīng)建立和規(guī)范灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式的運(yùn)行體制；建立多元化的投入機(jī)制，增加末級(jí)渠系改造的投入，積累物質(zhì)性資產(chǎn)和保證農(nóng)民增收增效；建立樣板，加強(qiáng)宣傳，提高干群應(yīng)用灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式的積極性；積極開展培訓(xùn)，提高灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織成員的技術(shù)水平；加強(qiáng)監(jiān)督與考核，促進(jìn)末級(jí)渠系管理模式的健康發(fā)展。可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果和灌區(qū)末級(jí)渠系基本情況吻合度較高, 客觀地反映了構(gòu)建灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式可持續(xù)性生計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和量化標(biāo)準(zhǔn)的可信度和可行性。灌區(qū)末級(jí)渠系可持續(xù)性生計(jì)進(jìn)行評(píng)價(jià)采用定性及定量結(jié)合的方法，有效地反映了灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織生計(jì)發(fā)展?fàn)顩r, 能及時(shí)對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系管理模式創(chuàng)新進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。