中國糧食安全與農業(yè)補貼政策的調整

侯石安　趙和楠

(中南財經政法大學，湖北　武漢　430073)

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中國糧食安全與農業(yè)補貼政策的調整

侯石安趙和楠

(中南財經政法大學，湖北武漢430073)

糧食生產不確定性因素增多、進口量持續(xù)增加、需求剛性增長、儲備目標模糊且運行低效、市場自我調節(jié)能力不足等因素導致中長期糧食安全形勢異常嚴峻。盡管農業(yè)補貼政策有效助推了糧食產量的“十一連增”，但是因補貼制度所暴露的諸如市場扭曲、補貼力度方式不合理、農業(yè)保險保費補貼覆蓋面偏窄、補貼過程重“面”輕“點”、重“量”輕“質”等對糧食生產、流通、儲備帶來不利影響，亟待調整。應堅持以市場為導向，明確補貼重點，完善補貼方式、創(chuàng)新補貼政策，強化地方政府維護糧食安全工作的積極性和主動性，重視對新型農業(yè)生產經營主體及“親環(huán)境、重質量”的糧食生產行為的補貼激勵，以充分發(fā)揮農業(yè)補貼制度的政策功效，保障國家中長期糧食安全。

糧食安全；農業(yè)補貼；政策調整

一、引言

糧食是人類社會生存與發(fā)展的基礎，糧食安全是一個國家、地區(qū)、民族政治、經濟和社會繁榮穩(wěn)定的基石。在中國歷史上經歷的13次大饑荒中，有6次引發(fā)了政治動蕩和內亂，有9次單次餓死人數超過100萬人。時至今日，雖然中國糧食產量在逐年增加，糧食自給率在不斷提升，但糧食安全形勢依然嚴峻，在人口不斷增長、資源承載能力減弱、自然生態(tài)環(huán)境失衡、比較利益低、進口風險加劇等背景下，確保糧食安全，構建糧食安全保障體系，不僅具有重大政治意義，而且具有深遠的社會意義和經濟意義。

中國政府歷來高度重視糧食安全，早在20世紀60年代初，中共中央發(fā)出的《關于全黨動手，大辦農業(yè)、大辦糧食的指示》就強調“農業(yè)是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎”；改革開放后，歷屆中央領導集體更是通過相應的制度、政策助推糧食生產、保障糧食安全。特別是本世紀初以來，實施了包括糧食直補、良種補貼、農業(yè)生產資料價格補貼、農機補貼、糧食最低收購價、臨時收儲補貼等在內的強農惠農政策，構成OECD框架下農業(yè)“生產者支持項目(PSE)”的核心和重點政策內容，為糧食生產“十一連增(2004—2014)”發(fā)揮了重要作用。然而，中國人多地少的特殊國情和糧食生產、流通、儲藏面臨的形勢依舊不可小覷，糧食的“增產幻覺”仍需引起高度警覺。與此相關的糧食補貼政策此時是否需要調整、如何進行調整，都值得深入探討。

近年來，學界對糧食安全問題的研究較多，圍繞糧食安全的涵義、[1]安全程度的測度及預警、[2][3]糧食安全形勢、[4]影響因素、[5][6][7]保障措施[8][9]等進行了較為廣泛研究。學者們普遍認為，保障糧食安全的關鍵在于提高本國糧食生產能力，而提高糧食生產能力的有效措施是政府對糧食生產持續(xù)高效的補貼。但現(xiàn)有文獻仍存在兩方面不足：一是大多從量(糧食供給與需求量)的視角研究中國糧食安全問題，缺少對糧食質量安全(糧食品質與安全性)、糧食儲備及糧食市場調節(jié)等的系統(tǒng)研究，而這正是理解完善現(xiàn)行農業(yè)補貼政策必要性所在；二是農業(yè)補貼政策實施10年來，其補貼效應是否存在遞減，補貼政策調整窗口是否到來，又該如何調整，已有文獻較少涉及?；诖?，本文通過對中國糧食安全形勢的系統(tǒng)分析，闡明政府調整農業(yè)補貼政策的必要性，提出完善農業(yè)補貼政策、保障糧食安全的政策建議。

二、中國糧食安全面臨的嚴峻形勢

盡管2004—2014年全國糧食總產量實現(xiàn)“十一連增”(2014年全年糧食產量60710萬噸，較之于2013年增加516萬噸)，*根據《中國統(tǒng)計年鑒》(2014)及《中華人民共和國2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》整理所得。但是中國糧食安全形勢仍相當嚴峻，國內糧食需求剛性存在，糧食生產不確定性因素增多，糧食進口量持續(xù)放大等現(xiàn)狀，表明糧食安全風險程度不容忽視。

(一)國內糧食生產不確定因素增多

有效的國內糧食供給是保障糧食安全的關鍵，但是中國糧食生產面臨諸多不確定因素，突出表現(xiàn)為資源承載能力減弱、自然生態(tài)環(huán)境失衡、比較利益低等。

1.資源承載能力減弱。糧食是人類自然再生產與經濟再生產的融合，自然再生產是基礎。當前，中國的耕地資源、水資源、氣候條件等現(xiàn)實約束使糧食生產前景堪憂。耕地資源方面，耕地面積及耕地質量下降趨勢明顯。一方面，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，“農(耕)轉建”、村莊建設用地、生態(tài)退耕導致耕地面積逐年減少，“耕地紅線”逐漸顯現(xiàn)。根據第二次全國土地調查工作和《2013中國國土資源公報》公布的數據，2009年全國耕地面積約為13538.46萬公頃，此后持續(xù)下降至2012年的13515.85萬公頃；人均耕地面積由2009年的1.52畝下降至2012年的1.497畝，不足世界人均耕地面積的50%；另一方面，受工業(yè)污染、城市固體廢棄物污染、農業(yè)生產化肥施用量、農藥施用量和地膜使用量持續(xù)增加的影響，全國耕地質量下降趨勢明顯。據不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有中低產田和高產田的比例達7:3，且該比例有繼續(xù)擴大的態(tài)勢。此外，全國耕地質量檢測結果顯示，中國東北黑土區(qū)耕地土壤有機質含量大幅下降，每公斤平均含量僅為26.7g，三十年來降幅高達31%，黑土層已由開墾初期的80cm至100cm下降到20cm至30cm，土層日益稀薄。除上述表征外，華北平原耕層變淺、南方土壤酸化、全國耕地整體有機質含量下降、復種指數降低等都是對中國耕地“質量紅線”壓力的最好例證。可以說，近20年來中國糧食的粗放式生產和耕地的高負荷利用，造成中低產田占比大、耕地面積退化面積大、污染面積大及耕地有機質含量低、基礎地力低、補充耕地等級低等耕地質量“三大”、“三低”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

水資源方面，單位水資源不足、時空分布不均、水資源“農轉非”等問題造成我國糧食生產用水趨緊。其一，根據《中國水資源公報》(2013)等公布的數據，2013年我國人均水資源占有量不足世界平均水平的三分之一。同時，截止2012年末我國每公頃耕地水資源擁有量約為21846.13立方米(約1456.41立方米/畝)，也僅為世界平均水平的50%左右；其二，我國國土跨度遼闊，約4/5的水資源分布在南方，農業(yè)灌溉水源充沛。相比而言，2/3的耕地卻分布在北方，北方每公頃耕地的水資源占有量僅為南方的1/8，水資源空間分布不均；其三，由于農業(yè)用水的邊際產出小于非農產業(yè)，隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的發(fā)展，水資源存在由農業(yè)領域轉移至非農領域的趨勢。數據顯示，2003—2013年，在全國用水構成中農業(yè)用水占比總體呈現(xiàn)遞減趨勢，而工業(yè)用水占比則呈上升態(tài)勢。*根據《中國水資源公報》(2003—2013)整理所得，工農業(yè)用水占比個別年份呈現(xiàn)上下波動的趨勢，但整體上看上升、下降態(tài)勢相對顯著。

氣候資源方面，全球變暖、氣象災害頻發(fā)對未來糧食生產也帶來不利影響。全球變暖將導致中國主要糧食作物生產潛力下降。氣候變暖所引致的農作物生育期縮短、糧食作物水分虧缺、農業(yè)病蟲害加劇(氣候變暖會使農作物病蟲害失去寒冷氣候的天然屏障阻擊)、極端天氣和氣候事件增多增強將對中國糧食安全帶來較大影響。研究表明，氣溫每上升1攝氏度，糧食產量將減少10%。在現(xiàn)有耕種制度、種植品種和生產水平保持不變前提下，到2030年中國種植業(yè)生產潛力將會下降5%～10%。據國家統(tǒng)計局、民政部、國家減災辦公布的數據顯示，由旱災、風雹災害、低溫冷凍和雪災等所引致的糧食受災面積和絕收面積呈現(xiàn)明顯上升趨勢，氣候變化導致的糧食生產不穩(wěn)定增加。

2.自然生態(tài)環(huán)境失衡。農業(yè)傳統(tǒng)的粗放式生產方式以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程打破了原有的農業(yè)生態(tài)平衡，糧食生產的自然平衡被打破。首先，化肥、農藥、農膜的廣泛使用破壞了土壤生態(tài)結構，降低了地力。數據顯示，1990—2013年，全國每公頃耕地化肥平均施用量由228.29千克增至528.05千克，這一施用量是聯(lián)合國糧農組織公布的世界化肥安全施用量上限的2.33倍。1995—2012年，全國每公頃耕地農藥平均施用量、地膜平均使用量也呈上升態(tài)勢，其中農藥施用量由1995年的9.88千克/公頃增至2012年的16.24千克/公頃；地膜使用量由4.27千克/公頃增至2012年的11.79千克/公頃。*根據《中國統(tǒng)計年鑒》(2014)及《中國農村統(tǒng)計年鑒》(2000-2013)測算所得。全國每年約有50萬噸農膜殘留于土壤中形成“白色污染”；約有60%～70%的農藥殘留在土壤中形成農藥殘留。土壤質量下降將直接導致糧食品質與安全性下降，長此以往，中國糧食不僅在國際市場上缺乏競爭力，而且隨著糧食的大量進口，本國所產糧食在國內也將喪失競爭力，中國糧食安全真正到了危機邊緣。其次，受特殊自然地理和人為因素影響，中國水土流失及土壤沙化現(xiàn)象日趨嚴重。根據環(huán)保部公布的數據，2013年全國水土流失面積達356萬平方公里，占國土面積的37.1%，其中以南水北調中線工程水源區(qū)、東北黑土區(qū)、青海三江源頭區(qū)和長江上游四大區(qū)域水土流失最為嚴重；全國約有3.6億畝坡耕地和44.2萬條侵蝕溝亟待治理。又據第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測工作公布的數據，全國荒漠化土地面積約為262.37萬平方公里，沙化土地面積約為173.11萬平方公里，分別占國土總面積的27.33%和18.03%。水土流失、土地荒漠化及沙化加劇了人地矛盾，直接威脅到糧食安全和民眾生存。

3.比較利益長期低下。糧食生產比較利益長期低下是中國糧食安全最大的隱患。近年來，由于化肥、農藥、農機用油等農業(yè)生產要素成本和人工成本上升，種糧收益一直處于較低水平。據《中國統(tǒng)計年鑒》(2014)、《中國農村統(tǒng)計年鑒》(2000-2013)及《全國農產品成本收益資料匯編》(2014)公布的數據測算，2006—2013年，全國稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝總成本持續(xù)增加，8年間平均每畝成本增加了581.29元，增幅達130.66%(由2006年的444.90元增至2013年的1026.19元)，而成本利潤率則由2006年的34.83%下降至2013年的7.11%，降幅達27.72個百分點。與此同時，非農產業(yè)的快速發(fā)展和相對較高的收益吸引了大量的農村勞動力。據國家統(tǒng)計局公布的數據，在全國農村居民家庭人均純收入構成中，農民的工資性收入由2006年的1374.80元提高至2013年的4026.63元，工資性收入占農民人均純收入的比重由38.33%提升至45.26%。一個普遍現(xiàn)象是，單個熟練農民工的日工資就相當于一般分散農戶種植糧食大半年的收益。正是由于種植糧食比較利益低下，才導致大量的中小農戶將自己承包的耕地轉出，轉出后的耕地一部分由種糧大戶繼續(xù)種植糧食，另一部分則被用來種植經濟作物，在丘陵山區(qū)，后者所占比重較大，這些地區(qū)所產糧食基本自給，已很難貢獻商品糧。

(二)糧食進口量激增，風險加大

中國是農業(yè)資源強約束型國家，人均農業(yè)資源擁有量匱乏，因此立足于糧食生產實際，從國外適量進口糧食可平衡國內糧食供需的波動。但是，過量的進口不僅會導致國內糧價的長期低迷，損害國內種糧農民積極性，而且會導致國內糧食市場對國際市場的過度依賴，容易引發(fā)國內糧食的系統(tǒng)性危機。

1.糧食進口量快速增加，“凈進口”規(guī)模挑戰(zhàn)中國糧食安全底線。自加入WTO以來，受國內外糧食價差及關稅影響，中國糧食進口量逐年增加，糧食“凈進口”時代全面到來。從糧食進口總量看，2003—2012年中國糧食凈進口成為常態(tài)，糧食凈進口量由2003年的171萬噸增至2012年的8025萬噸，10年間糧食凈進口量增加了近47倍。按照2012年全國糧食總產量58958萬噸計算，中國糧食實際自給率已降至88.02%，跌破90%的糧食自給底線。*國內糧食自給率=國內糧食產量/國內糧食消費量*100%，學界一般認為糧食外貿依存度控制在5%以內表明一國糧食自給，控制在10%以內表明一國糧食基本自給，文中糧食自給率的計算是在假設糧食總供給(國內外)等于總需求的前提下計算所得的約數。另據《經濟學人》智庫發(fā)布的《2013年世界糧食安全指數報告》，在全球糧食安全系數排行榜上，中國位列第42位，而日本和韓國則分列第18位和第24位。

2.糧食走私現(xiàn)象猖獗。近年來，糧食走私現(xiàn)象十分猖獗，不僅涉及邊境地區(qū)，而且涉及到內地多個省份，對國內糧食市場穩(wěn)定和糧食安全構成重大隱患，需引起足夠重視。以大米為例，筆者調查發(fā)現(xiàn)，內地部分省份的一些大米加工企業(yè)大量購進從越南等地走私入境大米，之后將這些大米與本地產大米混合銷往全國各地。這些走私入境的大米在其原產國(多為越南產)為一年種植四季，在生產過程中施用高肥高毒性催產技術，產量高、品質低，走私進入中國國境后以每公斤2.6元左右價格(運抵目的地的最終價格)銷售，這一價格僅相當于本地中等大米價格的53%。一些糧食加工企業(yè)將超過三分之一以上的走私米與本地大米混合銷售，不僅嚴重擾亂國內大米市場秩序，而且損害了國內種糧農民利益和消費者健康。

3.國際糧食市場的不確定性日益加大。伴隨全球氣候變暖、極端災害天氣增多，世界糧食主產區(qū)糧食供應穩(wěn)定性降低，作為糧食進口消費大國，中國糧食的穩(wěn)定性供應從長期看也會受到影響。受供給等多重因素影響，國際糧價波動加劇，加之金融投機資本進入糧食領域、跨國糧食集團等壟斷勢力主導國際糧食市場定價，增加了國際糧食市場的不確定性和風險性。當今國際關系變幻莫測，伴隨經濟全球化進程的日益深化，因政治風險、經濟風險等因素導致糧食輸出國采取提高出口關稅、限制糧食出口或糧食禁運等措施阻撓糧食輸入國進口糧食的風險也在不斷增加，從而加劇了國際糧食貿易的不確定性。2009年1—3月份全球糧食價格暴漲為世界許多國家的糧食安全敲響了警鐘，埃及等國甚至為此付出了慘痛教訓。

(三)糧食需求剛性增長

糧食需求一般由口糧需求、飼料用糧需求、工業(yè)用糧需求和種子用糧需求構成，其中口糧需求、飼料需求和工業(yè)用糧需求是未來糧食需求剛性增長的主要因素。

1.口糧需求壓力不減。中國人口增長和人口年齡結構變化是口糧需求變化的根本因素。從人口規(guī)模上看，全國人口規(guī)模已由1980年代初期的約10億人增至2014年的約13.68億人，34年間人口增加了3.68億；另據中國人口與發(fā)展研究中心預測，中國人口總規(guī)模將在2040年達到14.7億的峰值，而中國人多地少的格局不會發(fā)生根本性改變，滿足口糧需求始終是糧食安全的首要目標。從人口年齡結構上看，根據《中國統(tǒng)計年鑒》(2014)公布的數據，人口結構中15～64歲人口所占比例由1982年的61.5%上升至2013年的73.9%，這一年齡段是口糧消費的主體，糧食口糧消費有增無減。

2.生活水平的提高引致消費結構的改變，使飼料糧需求不斷增加。伴隨城鄉(xiāng)居民收入水平和生活水平的提升，居民消費結構正悄然發(fā)生轉變，突出表現(xiàn)為動物性食品消費量(肉、禽、蛋、奶等)顯著增加。這必然消耗大量的初級農產品作為動物飼料，產生相應的飼料用糧需求。根據《全國農產品成本收益資料匯編》(2014)中畜產品和水產品生產的飼料糧消耗量估算出的飼料糧消耗系數顯示，豬肉(2.2)、牛肉(1.8)、羊肉(1.6)、禽肉(1.8)、禽蛋(1.7)、養(yǎng)殖水產品(1.1)等的飼料糧消耗系數均大于1，這表明飼料糧正逐漸成為糧食消費剛性增長的重要因素。

3.糧食再加工、深加工能力顯著提升，糧食的多功能性得到開發(fā)和應用，所帶來的工業(yè)用糧需求也在不斷增長。現(xiàn)代工業(yè)用糧一般指將糧食作為主要原料或輔料的生產性用糧的統(tǒng)稱，主要包括淀粉用糧、釀酒用糧、大豆壓榨、生物燃料乙醇用糧等。國際經驗表明，當一國經濟發(fā)展到一定水平，工業(yè)用糧和飼料用糧的比例將不斷增加，口糧比例的比重則逐漸下降，也即糧食的間接需求將會超過直接需求。自本世紀初開始，中國工業(yè)用糧逐年增多，其中2006—2007年為消化儲藏的陳化糧而新建一批生物質能源工廠，加大了工業(yè)用糧需求，也使得乙醇燃料業(yè)的發(fā)展進入新階段，推動了糧食需求的較快增長。盡管在技術水平、糧食供需等諸多因素制約下工業(yè)用糧每年增速只能保持常態(tài)發(fā)展，但是未來在加工業(yè)、釀酒業(yè)及生物質能源產業(yè)的推動下，工業(yè)用糧需求將成為中國第三大用糧渠道。

(四)糧食儲備政策目標不夠清晰、運行效率不高

糧食儲備是糧食安全保障體系的重要環(huán)節(jié)，是政府調節(jié)糧食市場供求平衡、穩(wěn)定糧食價格的重要工具，當糧食供求發(fā)生波動時，可利用糧食儲備對糧食市場供需進行調節(jié)、緩沖和平衡。20多年來，糧食儲備制度對穩(wěn)定糧食市場，保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。但由于糧食儲備體系龐大，情況復雜，在制度設計、運行機制、監(jiān)督管理等方面尚有待完善。具體包括：

1.糧食儲備政策目標不清晰。保障糧食安全、穩(wěn)定糧食價格、提升種糧農民收入水平是糧食儲備的基本目標，其中，糧食安全是糧食儲備政策的首要目標，也是根本目標；其他兩個目標是圍繞糧食安全目標而衍生的，服從于糧食安全目標。但是，近年來在糧食儲備政策運行中，過多地強調穩(wěn)定糧食價格和生產者收入，這就與國家建立糧食儲備制度的初衷不太一致，其結果可能會使得調控目標難以實現(xiàn)，甚至與目標相背。一方面，在糧食儲備機制運行中，如果忽視糧食市場的實際變動情況而強行平抑糧食價格，則會導致糧食的季節(jié)價差低于正常水平，糧食儲備的周轉利潤大幅下降甚至虧本，也會迫使相關糧食加工企業(yè)、糧食貿易商減少糧食庫存；另一方面，以保障糧食生產者收入為目標所實施的諸多扶持政策(如補貼政策等)因制度設計存在一定缺陷，使財政資金應有作用不能充分發(fā)揮，不僅增加了財政負擔(包括用于糧食儲備的支出)，而且難以有效保障種糧農民的長期利益。

2.糧食儲備效率不高。糧食儲備是一項涉及主體、規(guī)模、布局、輪換、經營管理等諸多事項的系統(tǒng)性工程。高效的糧食儲備不僅能確保國家糧食安全，而且能有效節(jié)省政府財政資金，并能減少貪腐行為的發(fā)生?，F(xiàn)階段，糧食儲備效率不高主要表現(xiàn)在兩方面：一是糧庫布局與糧食倉儲運輸協(xié)調度不高。一些設在糧食主產區(qū)的庫點存在過于分散、交通不便、規(guī)模不經濟問題，直接影響到糧食倉儲運輸等環(huán)節(jié)，降低了糧食的通暢性和流通效率；二是由于倉容布局不均及管理不善，致使部分糧食主產區(qū)倉容嚴重不足，尤其是在東北糧食主產區(qū)，收購季節(jié)倉容大約只能滿足糧食儲量的四分之三，造成大量糧食露天堆放，且高等級、優(yōu)質糧食品種無法分倉儲存，加大了糧食霉變和發(fā)生蟲害的幾率，糧食陳化速度明顯加快。同時，一些民間資本修建的糧庫和農戶自建的糧庫，因管理缺失，加之糧庫所有者建庫的短期趨利行為，不僅導致儲糧不足，效率低下，而且造成國家財政資金的嚴重浪費。

(五)糧食市場自我調節(jié)能力不足

糧食市場是糧食供給系統(tǒng)與糧食需求系統(tǒng)相銜接的自然紐帶，是實現(xiàn)糧食供需平衡、保障國家糧食安全的重要環(huán)節(jié)。當前糧食市場存在的主要問題是：

1.糧食主產區(qū)和主銷區(qū)矛盾突出，產銷失衡。中國現(xiàn)有13個糧食主產省區(qū)，其糧食存儲量約占全國糧食存儲總量的3/4；相比而言，糧食主銷區(qū)則庫存量較小，不足全國糧食庫存總量的1/10，由此出現(xiàn)糧食儲備充足的地區(qū)糧食交易反而不活躍、糧食消費量大的地區(qū)糧食儲備反而短缺的尷尬局面。其根源在于糧食的實際生產和市場流通缺乏協(xié)調性，造成產銷不平衡，糧食主產區(qū)和主銷區(qū)之間一直未形成穩(wěn)定的糧食供求關系，這必然加大區(qū)域間糧食安全的不穩(wěn)定性。

2.糧食物流運輸能力偏低，損耗浪費現(xiàn)象嚴重。中國糧食主產區(qū)集中于中部、東北三省及內蒙古自治區(qū)，而糧食主銷區(qū)卻相對分散，由此形成“北糧南運”的格局。由于中國幅員遼闊且存在運輸的季節(jié)性難題(如東北糧食外運旺季在第四季度和次年的第一季度，水路冰凍，鐵路運輸成為主要選擇)，導致運糧成本高，經常出現(xiàn)運力不足、北糧“難”運的困境。此外，由于糧食一般屬于大宗交易和大運量產品，一般物流公司難以承擔其運輸業(yè)務，更多地是通過鐵路、水路和公路進行大規(guī)模運輸。但是，在糧食運輸上，現(xiàn)有物流技術水平、裝備設施、人員素質等都不適應糧食安全運輸需要，時常出現(xiàn)裝卸運輸方式落后、運轉環(huán)節(jié)多、拋灑損耗現(xiàn)象嚴重等問題。

3.糧食市場監(jiān)管能力有待加強。2004年《糧食流通管理條例》出臺后，中國糧食市場進一步開放，國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動。糧食市場的放開搞活一方面有利于資源的合理配置，保護種糧農民利益，促進糧食市場繁榮穩(wěn)定；但另一方面又增加了糧食市場的監(jiān)管難度?，F(xiàn)階段，糧食市場的監(jiān)管職能主要由工商行政管理部門負責，糧食部門已成為糧食市場競爭主體不再具有相應的監(jiān)管職能。在現(xiàn)有體制下，僅靠工商行政管理部門對糧食市場進行監(jiān)管，顯然是不夠的。目前，在一些管理不規(guī)范的糧食市場存在以次充好、摻假售假、品質與安全性低等嚴重問題，亟待加強管理。據筆者實地調查發(fā)現(xiàn)，一些糧食加工廠大量購進東南亞國家的走私大米混入本地大米中，以較低價格銷往全國各地，不僅嚴重擾亂糧食市場秩序，而且走私大米未經安全性檢測可能給消費者帶來健康風險。

三、農業(yè)補貼政策的調整窗口有待打開

農業(yè)補貼政策是當今許多國家旨在支持與保護農業(yè)的重要工具，是鞏固農業(yè)基礎、保障糧食安全的重要舉措。中國自2004年全面系統(tǒng)實施農業(yè)補貼政策以來，對促進農業(yè)、農村發(fā)展，提高農民收入水平，穩(wěn)定糧食播種面積，增加糧食產量發(fā)揮了重要作用。但是，正如前文所述，中國糧食安全形勢已發(fā)生較大變化，而主要為糧食生產服務的農業(yè)補貼政策卻變化不大，農業(yè)補貼政策不合適、不完備問題逐漸顯現(xiàn)。

(一)價格支持政策扭曲市場，削弱國內糧食競爭力，造成資源配置低效率

2004年實施的糧食最低收購價及2008年啟動的臨時收儲構成中國當前農業(yè)價格支持框架的核心政策工具。不可否認，這一政策在短期內可有效提高農民種糧積極性、促進糧食增產，但從長期看，價格支持政策難以為繼：一方面，價格支持政策破壞了原有的糧食市場供求平衡調節(jié)系統(tǒng)，導致糧食市場出現(xiàn)諸多反?，F(xiàn)象，長期不利于維護國家糧食安全。以糧食最低收購價為例，隨著糧食生產成本的上升，為保障農民種糧收益，國家不斷提高糧食最低收購價格，打破市場原有的“價格—供求”平衡系統(tǒng)，從而助推國內糧價的上漲，導致國內主要糧食價格明顯高于進口糧食的到岸完稅價格，降低了國內糧食競爭力，出現(xiàn)國內外糧價倒掛及“國糧入庫，洋糧入國”現(xiàn)象。同樣，數量龐大的臨時收儲計劃在實施過程中也有損市場調節(jié)機制，出現(xiàn)諸如南北方玉米市場價格倒掛(如2009年)、區(qū)域性供不應求、玉米價格畸形提高等反?，F(xiàn)象，不利于糧食市場的穩(wěn)定；另一方面，價格支持政策對糧食市場的過度干預導致市場扭曲，糧食市場價格失真，容易誤導種糧農戶的種植行為。一般情況下，農民會選擇種植有托市價支撐的水稻、小麥、玉米或其中1-2種托市價相對高企的糧食作物，使得農業(yè)資源向托市價高的糧食品種流動，由此陷入“糧食供過于求—糧價下跌—價格支持—糧食供過于求”的惡性循環(huán)中。

囿于價格支持政策對市場扭曲弊端，成熟市場經濟國家在農業(yè)生產者支持框架中正逐步減少對價格支持政策的使用。據OECD PSE/CSE 數據庫公布的數據，*OECD成員國用總支持水平估計值(TSE)衡量納稅人和消費者每年向農業(yè)部門轉移支付的總和，其包括生產者支持估計(PSE)、消費者支持估計(CSE)和一般性服務支持估計(GSSE)。其中，生產者支持估計(PSE)是由農業(yè)補貼政策措施產生的，每年由消費者和納稅人那里轉移到農業(yè)生產者的凈現(xiàn)金轉移額指標，從其結構上看，PSE又可分為市場價格支持(MPS)、基于商品產量的補貼、基于投入品使用的補貼和基于當前收益的補貼等類型，這與我國當前的糧食最低收購價、臨時收儲及“四補貼”政策劃分相契合。美國、歐盟等國市場價格支持政策(MPS)在整個生產者支持估計(PSE)中所占比重2000—2013年整體均呈現(xiàn)遞減的態(tài)勢，美國MPS/PSE比重由2000年的32.76%降至2013年的12.37%；歐盟MPS/PSE比重由2000年的53.1%降至2013年的23.15%。其中，2010年中國MPS/PSE比重高達61.24%，而同期美國、歐盟的比重分別為12.24%、17.5%。不難發(fā)現(xiàn)，“市場發(fā)揮配置資源的決定性作用”與中國較強的政策性糧食市場的現(xiàn)實并不一致，因此構建符合市場調節(jié)機制的良性補貼政策是當前農業(yè)補貼政策調整的重點。

(二)“四補貼”制度設計有待完善，政策激勵效應逐漸減弱

變“流通暗補”為“生產明補”的“四補貼”政策自本世紀初陸續(xù)實施以來，已成為我國農業(yè)支持政策體系的重要構成。近年來國家不斷提升各類農業(yè)補貼資金總量，但受補貼力度有限、補貼方式不合理等因素的影響，“四補貼”的政策效應逐漸弱化。具體表現(xiàn)為：

1.補貼力度有限，促進糧食增產的可續(xù)性不強。糧食生產成本日益高漲，而有限的補貼水平只能部分彌補生產成本的上升，對農戶種糧的激勵性不強。近年來，“四補貼”絕對規(guī)模雖持續(xù)增長，但龐大的受補農民群基數及兼顧農民增收目標而采取的“撒胡椒面”式的分散補貼方式，使得單位補貼水平的增量與彌補由糧食生產成本增加所導致的利潤損失相差甚遠，這在對產糧大省的田野調研中均得到映證。同時，這種漸成普惠性質且補貼金額有限的農業(yè)補貼多被農民理解為國家收入福利，甚至將其與其他補貼混同，農民“有好感但不敏感”、“知其然卻不知其所以然”，普惠性質愈明顯，對農民種糧的邊際刺激效應則愈遞減。伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速，理性的農民會選擇離開農業(yè)和農村，保障糧食安全的重任則將更多地落在現(xiàn)有的糧食主產區(qū)肩上。即便是中國東北三省和內蒙古自治區(qū)增產量占到全國總增產量的56%，也是因為這些地區(qū)戶均耕地規(guī)模大，通過規(guī)模經營可獲得規(guī)模效益，并非農業(yè)補貼的主導作用。

2.補貼方式過于簡單，導致補貼效率低下?！八难a貼”政策在補貼方式上過分強調操作效率，忽視補貼效益。以糧食直補和農資綜合補貼為例，為降低運行成本，提高操作便捷性，多數省份仍采取按計稅面積進行直補，未將農村土地流轉、農業(yè)稅時代減報耕地及后期“拓荒”所形成的“黑田”考慮在內，造成實際種糧者與補貼受益者相異，而信息不對稱下“憑地領錢”的現(xiàn)狀也易引發(fā)諸如耕地改種經濟作物、“農轉非”等道德風險與逆向選擇問題的出現(xiàn)；在良種補貼方面，多數地區(qū)對糧食作物不具體區(qū)分是否為良種，而是以區(qū)域主要糧食大類為補貼依據，補貼資金原有的設計初衷被忽視；同樣，農機購置補貼執(zhí)行過程中也存在政府部門缺乏調研論證，單方操辦，忽視農民偏好與區(qū)域種植特點等問題，從而降低補貼資金的使用效益。

(三)農業(yè)保險保費補貼政策覆蓋面較窄，公益性欠缺

農業(yè)生產面臨雙重風險，農業(yè)保險保費補貼則是以投保農戶為補貼對象，對農業(yè)保險業(yè)務保費給予相應的財政補貼，以使保費達到農戶和保險公司都能夠接受的水平，并最終降低風險引致的損失、保障農民利益。然而，囿于補貼機制不完善，當前農業(yè)保險保費補貼覆蓋面始終難以有效擴大。一方面，在補貼資金來源上，實施中央、省、市、縣財政共擔機制，且要求地方財政資金配套比例不得低于25%(針對種植業(yè)保險補貼)，對于財力薄弱尤其是高度依賴上級轉移支付的基層政府，其財政配套意愿及主動性并不強，中央政府強調需堅持“農民自愿參?！钡脑瓌t，以致基層政府被動應對，相應的配套資金不能及時、足額撥付到位，加之商業(yè)保險機構不偏好于風險大且賠付率相對較高農業(yè)保險險種，造成農業(yè)保險覆蓋面長期偏窄；另一方面，農業(yè)保險保費補貼范圍狹窄，截止2015年，中央財政提供農業(yè)保險保費補貼的品種僅有15個(糧食作物僅包括三大主糧)，相較于我國疆域遼闊、區(qū)域種植業(yè)差異顯著的現(xiàn)狀而言，政府提供的補貼品種難以滿足各地的實際需求，從而制約補貼覆蓋面的擴大。

(四)補貼過程重“面”輕“點”，重“量”輕“質”

現(xiàn)行農業(yè)補貼資金大多以耕地面積直接發(fā)放給農戶，不是按照單位面積耕地或單個農戶所貢獻的商品糧進行補貼，形成事實上的“普惠制”，即使將耕地轉包出去或撂荒也可獲得相同的補貼，補貼重“面”特征明顯。隨著農地適度流轉及規(guī)?；洜I方式的推行，種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農場等新型農業(yè)生產經營主體不斷涌現(xiàn)，這些經營主體通過集約化經營和現(xiàn)代農業(yè)生產方式，在保障糧食增產和帶動農戶致富等方面發(fā)揮著重要作用。但在這一“點”上，目前補貼政策尚欠缺，如何構建有利于新型農業(yè)生產經營主體發(fā)展的補貼政策體系仍然是當前的重要課題。

此外，按照聯(lián)合國糧農組織(FAO)1996年對糧食安全的重新定義，糧食安全包括“量”與“質”的雙重內涵，“量”強調的是糧食供給數量，保障人的基本需求，即能夠吃飽；“質”則強調糧食的品質與安全性，即能夠吃飽吃好。在中國當前糧食重金屬含量超標、農藥殘留超標等問題頻發(fā)情況下，如何通過包括農業(yè)補貼在內的一系列政策措施來提升糧食品質與安全性便成為當前亟待解決的問題。片面關注糧食產量增長固然可滿足對糧食多功能性消費的需求，然原有補貼政策所產生的路徑依賴效應將不斷擴大補貼政策對于糧食質量安全和農業(yè)生態(tài)安全的激勵缺失，長期必然不利于糧食產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從國外的政策實踐看，無論是美國前期實施的“耕地與環(huán)境保護計劃”還是歐盟“農村發(fā)展補貼”亦或“統(tǒng)一環(huán)境保護政策”，均將維護糧食質量安全與農業(yè)生態(tài)發(fā)展納入農業(yè)補貼的制度設計理念并在具體實踐中予以體現(xiàn)，從而推動本國(或地區(qū))糧食生產、消費的良性發(fā)展。

四、糧食安全視角下農業(yè)補貼政策的調整路徑

中國農業(yè)正從傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，與世界其他發(fā)達國家農業(yè)發(fā)展路徑一樣，這一轉變過程始終離不開政府的財政支持。作為各國共有的政治經濟選擇，農業(yè)補貼政策應根據經濟社會發(fā)展需要不斷完善，以確保其保障糧食安全政策效應的充分釋放。針對中國糧食安全的目標和任務，借鑒國外政府支持糧食安全體系構建的經驗與教訓，應通過如下路徑調整現(xiàn)行農業(yè)補貼政策。

(一)以市場為導向，明確補貼重點，提高補貼資金的使用效率

農業(yè)市場化改革是當前諸多國家農業(yè)政策發(fā)展的主要方向，是提高政府支持效率、保障糧食安全的重要手段。中國政府每年對農業(yè)的支持總量已超過1.2萬億，折合到糧食中，每公斤糧食來自政府的投入已高達2元，在高額投入同時也帶來如何提高財政資金投入效率問題，而解決這一問題的關鍵首先是農業(yè)市場化改革?，F(xiàn)有的糧食最低收購價、臨時收儲等價格支持政策對市場價格、市場機制具有扭曲作用，長期不利于糧食產業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，應堅持市場定價原則，在保障種糧農民利益的前提下，逐步推進最低收購價、臨時收儲等價格支持政策向農產品目標價格制度轉變。以新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點為契機，適時啟動關鍵農產品的目標價格補貼改革，完善糧食價格形成機制，發(fā)揮市場資源配置的決定性作用，確保各類補貼的規(guī)模、結構、方式方法等符合WTO《農業(yè)協(xié)定》的相關要求。

與此同時，需改變現(xiàn)有的農業(yè)補貼普惠制弊端，明確補貼重點，立足中國糧食安全與財政實力現(xiàn)實，建立長效的農業(yè)補貼機制，注重向重點產糧區(qū)(東北三省、內蒙古自治區(qū))、重點品種(稻谷、小麥、玉米、大豆)和關鍵環(huán)節(jié)(生產、流通、儲備環(huán)節(jié))傾斜，以提高補貼資金的使用效率。

(二)完善補貼方式，創(chuàng)新補貼政策

補貼方式的完善主要針對“四補貼”政策，具體講：第一，現(xiàn)行以計稅耕地面積為依據的補貼方式盡管操作效率高，但卻忽視了補貼效率，易造成補貼受益者與實際種糧者的不一致以及補貼資金的浪費，違背了補貼政策的初衷。應參考國際經驗，盡快實現(xiàn)按照實際種糧面積發(fā)放補貼的做法，配套建立“農業(yè)補貼基礎信息管理系統(tǒng)”，內在包含全國各農戶土地承包與種植面積等基礎性數據，結合前期農戶承包地登記、確權及農業(yè)普查等工作，利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術，輔之以基層政府及農村集體組織對實際耕種面積的核查工作，在糧食主產區(qū)率先建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫。在此基礎上，按照糧食實際播種面積實施糧食直補和農資綜合補貼，逐步減少計稅面積補貼方式下“糧補變地補”的現(xiàn)象，提高補貼資金的政策效應；第二，建立符合區(qū)域種植特色的良種資源庫，對選擇良種庫中優(yōu)良種子的農戶發(fā)放補貼，以提升良種覆蓋率及糧食產業(yè)的競爭力；第三，構建“自下而上”的農機購置補貼機制，重視農戶的需求偏好，可試點由農民所在的專業(yè)合作社統(tǒng)一申報后由政府統(tǒng)一采購，同時加大監(jiān)管力度，杜絕農戶“低價購置”后轉手“高價賣出”等道德風險現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高補貼效益。

對于農業(yè)保險保費補貼，則應從保險機構設置及補貼政策上予以創(chuàng)新。借鑒國際普遍做法，應選擇以政府組建農業(yè)保險公司為基本模式的政策性農業(yè)保險經營方式，在保險機構上由中央政府統(tǒng)一組建涉及中央、省、市、縣四級的專業(yè)性農業(yè)保險公司(可考慮在糧食流通體制改革后業(yè)務萎縮的農業(yè)發(fā)展銀行基礎上組建)，由縣農業(yè)保險公司(縣級農業(yè)發(fā)展銀行)負責具體保險業(yè)務的辦理。此外，由政府財政補貼和農戶投保保費共同構成農業(yè)保險基金，財政應對農業(yè)保險公司的經營管理費用和保險費給予相應補貼，并實行減、免稅待遇。在農業(yè)保險保費補貼的分攤上，可借鑒央地政府在義務教育經費上的分攤機制，對經濟發(fā)達地區(qū)和省份，地方政府應承擔更多的保費補貼責任，而對于經濟欠發(fā)達地區(qū)和產糧大省，盡量不要求市、縣級財政給予保費的配套補貼，中央財政則應承擔更多的保費補貼責任。

(三)建立并完善地方政府農業(yè)補貼機制，強化地方財政對糧食生產、流通、加工、儲備等方面補貼的積極性和主動性

補貼政策是糧食安全保障體系建設的重要一環(huán)，財政對農業(yè)的投入責任并非中央政府的“獨角戲”，中央政府更多的是通過補貼方式進行。比較而言，中央各項補貼對地方農業(yè)發(fā)展在效用上具有明顯的引導性、間接性和持久性，難以起到直接性的推動作用。地方財政對糧食生產、流通、加工、儲備等環(huán)節(jié)的補貼規(guī)模、結構、效率等直接決定著地方糧食安全狀況，繼而影響到國家宏觀糧食安全形式，這在一些產糧大省、產糧大縣尤為明顯。

在現(xiàn)階段，糧食生產不僅不能給政府直接貢獻稅收，而且還需要各級政府予以補貼，這也是在當前財政競爭日趨加劇的大環(huán)境中一些地方政府不愿過多履行農業(yè)補貼責任的主要原因所在。事實上，大多數產糧大省、產糧大縣普遍存在產業(yè)結構單一、非農產業(yè)不發(fā)達、財力來源有限、財政貧困、經濟與社會發(fā)展速度緩慢等窘境，陷入“越抓農業(yè)越窮、越窮越無力抓農業(yè)”的尷尬之中。種糧比較利益低、對地方財政收入貢獻少、投入責任大是地方政府不愿將有限財力用于支持糧食生產、流通、加工和儲備的根本原因。因此，強化地方政府在承擔糧食安全上的責任，首先需要保障地方財政有穩(wěn)定、持久且可靠的收入來源，實現(xiàn)糧食生產公平與效率的統(tǒng)一，從而調動地方政府在構建糧食安全保障體系上的積極性和主動性。具體講，中央財政需建立有利于提高種糧大省、種糧大縣積極性的投入保障機制，加大對糧食主產省份(糧食自產省)和產糧大縣在一般性轉移支付、糧食產業(yè)建設項目補貼、財政獎勵等方面的扶持力度；對財力薄弱甚至困難的核心糧食產區(qū)，應逐步減少、取消地方配套補貼，不斷加大對核心產糧區(qū)農業(yè)基礎設施建設的補貼力度，減輕轄區(qū)政府的財政支出壓力。在此基礎上，地方政府也應履行好“糧食安全”這一公共性職責，充分發(fā)揮公共財政職能，運用財政補貼、稅收減免等政策逐步將糧食生產優(yōu)勢轉變?yōu)榈胤浇洕鷥?yōu)勢，重點支持一批帶動能力強且具有較大影響力的農業(yè)現(xiàn)代化龍頭企業(yè)，延長農業(yè)產業(yè)鏈，使糧食生產、流通、加工、儲備相互結合。同時，創(chuàng)新利益聯(lián)結機制，實現(xiàn)企業(yè)與種糧農民互利共贏，有效提高種糧農民收入水平。

(四)重視對新型農業(yè)生產經營主體及“親環(huán)境、重質量”的糧食生產行為的補貼激勵

土地適度流轉趨勢下種糧大戶、家庭農場及農民合作社等新型農業(yè)生產經營主體構成未來我國糧食生產的微觀執(zhí)行單位，新增補貼政策應逐步加大對上述主體的支持力度，探索建立面向種糧大戶、家庭農場等新型生產經營主體的專業(yè)農戶補貼政策，在實現(xiàn)按糧食種植面積予以補貼的方式下，發(fā)揮糧食基礎補貼和專業(yè)農戶普惠引導的雙重種糧激勵效應，以充分提升新型農業(yè)生產經營主體的糧食生產積極性。此外，針對糧食安全涵義的“二重性”及“辯證性”，出于維護糧食“質量安全”及農業(yè)生態(tài)安全的考慮，可對綠色高營養(yǎng)糧食品種生產、低殘留農藥使用、高效節(jié)水等有助于資源節(jié)約、糧食質量安全和農業(yè)生態(tài)安全的糧食生產行為進行傾向性補貼。目前，河南、湖南、湖北、江西等一些產糧大省相繼出現(xiàn)有機稻米、有機玉米等農產品，其生產按照生態(tài)農業(yè)標準，不得施用化肥、農藥、除草劑等，采取“公司+農戶”經營模式，由公司提供種子，農戶嚴格按照公司要求進行種植，所有農產品由公司負責收購。這些有機農產品高舉綠色大旗，暢銷城鄉(xiāng)市場，其售價高出其他同類農產品十幾倍甚至幾十倍，不僅增加農戶和公司收入，而且起到良好的示范帶動效應。由此，可從源頭上保障我國糧食安全，提高糧食產品的國際競爭力，促進糧食產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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[責任編輯：申鳳敏]

2014年財政部與共建高校聯(lián)合研究項目“長期緊平衡下我國糧食安全保障體系及財政支持政策研究”；國家社科基金項目“新常態(tài)下農業(yè)支持政策執(zhí)行情況評估與執(zhí)行機制優(yōu)化研究”(15AJY014)。

侯石安，中南財經政法大學財政稅務學院教授，博士生導師，主要研究方向：農業(yè)財政政策；趙和楠，中南財經政法大學財政稅務學院博士研究生，主要研究方向：糧食安全與農業(yè)財政政策。

F326.11

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1002-6924(2016)01-143-151