法院裁判推定行政主體強制拆除的司法標(biāo)準(zhǔn)

代玥

摘要：我國現(xiàn)行的《國有土地上房屋征收和補償條例》（以下簡稱《征收和補償條例》）第四章法律責(zé)任中規(guī)定了市、縣級人民政府及征收部門的工作人員以及負責(zé)人的法律責(zé)任，但沒有明確房屋征收實施單位在工作中不慎導(dǎo)致房屋毀損的拆除行為屬于人民政府還是房屋征收實施單位并由誰承擔(dān)賠償責(zé)的問題。也未明確市、縣級人民政府及房屋征收部門能否以案件為民事侵權(quán)糾紛為由，否認(rèn)其作為強制拆遷的行政主體地位及相應(yīng)的賠償責(zé)任。在本案中，行政主體強制拆除的處理沒有形成一個能夠廣泛適用、普遍采納的基本認(rèn)定。因此，本文以該公報案例為切入點，剖析推定行政主體強制拆除的司法標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：推定;行政主體;強制拆除;司法標(biāo)準(zhǔn)

一、案情回顧

2014年8月31日，婺城區(qū)政府在《金華日報》上發(fā)布《關(guān)于二七區(qū)塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，明確對二七區(qū)塊范圍實施改造。2014年9月26日，案涉房屋由婺城區(qū)政府組織拆除。2014年10月25日，婺城區(qū)政府作出《金華市婺城區(qū)人民政府關(guān)于迎賓巷區(qū)塊舊城改造建設(shè)項目房屋征收的決定》（以下簡稱《房屋征收決定》），載明：因舊城區(qū)改建的需要，決定對迎賓巷區(qū)塊范圍內(nèi)房屋實行征收;房屋征收部門為金華市婺城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，房屋征收實施單位為金華市婺城區(qū)二七區(qū)塊改造工程指揮部（以下簡稱改造工程指揮部）;簽約期限為45天，搬遷期限為30日，具體起止日期在房屋征收評估機構(gòu)選定后，由房屋征收部門另行公告;附件為《征收補償方案》。2014年10月26日，《房屋征收決定》《征收補償方案》在《金華日報》上公布。許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號、9號的房屋被納入本次房屋征收范圍。

二、推定行政主體強制拆除行為的基本理論

（一）行政主體的資格界定

根據(jù)《征收與補償條例》[1]，在房屋征收與補償?shù)姆申P(guān)系中會涉及到四方主體，即人民政府，房屋征收部門、房屋征收實施單位和建筑公司。由于在房屋征收的過程中可能會對被征收人的財產(chǎn)、人身等權(quán)益造成侵害，由誰承擔(dān)賠償責(zé)任就顯得尤為重要，區(qū)分四方主體之間的責(zé)任也就成為了重點。

市、縣級人民政府與房屋征收部門是國家依法設(shè)立行使行政權(quán)的、具有獨立法律地位的組織。在本案中的，婺城區(qū)人民政府及其房屋征收部門——婺城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，屬于行政主體，具有獨立的主體資格。同時，由于房屋征收實施單位——改造工程指揮部系由婺城區(qū)人民政府組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的臨時機構(gòu)。因此本案中，應(yīng)由作為行政主體的婺城區(qū)人民政府及其房屋征收部門承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。婺城區(qū)建設(shè)公司其拆除行為的權(quán)力來源改造工程指揮部的委托，該建設(shè)公司為行政主體許可拆遷決定這一行政行為的實施者和執(zhí)行者。因此該建設(shè)公司并不能作為獨立的行政主體承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。但當(dāng)該建設(shè)公司作為民事主體實施侵權(quán)行為時，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

（二）推定行政主體強制拆除行為的正當(dāng)性

1.行政主體強制拆除行為的合法性

強制拆除行為是法律賦予行政主體的一項法定職權(quán)。其理論來源是行政機關(guān)的強制執(zhí)行，在強制執(zhí)行中又分為了間接強制執(zhí)行和直接強制執(zhí)行，而強制拆除行為屬于直接強制執(zhí)行中的排除妨礙和恢復(fù)原狀。在直接強制執(zhí)行中，只有少數(shù)行政機關(guān)具有直接強制執(zhí)行的權(quán)力。

由于“推定”概念的復(fù)雜性，在當(dāng)下的法學(xué)理論界學(xué)者眾說紛紜，還沒有形成一個統(tǒng)一的論斷。之所以會存在有推定這一涉及到法院自由裁量權(quán)的行為，主要是因為以下幾個方面：一是客觀事物已經(jīng)消滅，不復(fù)存在;二是現(xiàn)有證據(jù)不能證明待證事實;三是為了節(jié)約司法資源，省去不必要的環(huán)節(jié)。因此在法院審理的過程中利用推定來認(rèn)定案件事實是重要且必需的。同時根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定[2]，法官進行事實推定的自由裁量權(quán)，具有法律上的依據(jù)。

2.推定行政主體強制拆除的合理性

在實踐中，由于強制拆除行為大多會涉及到多方的利益，譬如國家利益、社會利益、個人利益等，這些利益在某種情況下會發(fā)生沖突。在強制拆除的過程中有可能出現(xiàn)建設(shè)公司非故意拆除合法房屋被強制的情況，該拆除行為是應(yīng)當(dāng)屬于政府的行政行為還是建設(shè)公司的民事侵權(quán)行為涉及到衡量個人利益與國家利益之間的沖突。通常情況下建設(shè)公司在政府的委托下實施強制拆除的具體行為，前一個行為即行政強制拆除的委托行為是后一個行為的來源和合法依據(jù)，并且拆除行為會受到房屋征收部門的監(jiān)督，整個拆遷過程實際上是圍繞行政主體的許可拆遷決定并在行政主體的主導(dǎo)下通過一系列的行政行為或民事行為去完成和實現(xiàn)的。因此即使建設(shè)公司對房屋進行了“誤拆”，也應(yīng)當(dāng)首先推定該行為是作出強制拆遷決定的人民政府的行政強制行為，并由此承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。為了更好的保護被“誤拆”的合法房屋所有權(quán)人的利益，相較于建設(shè)公司的有限資金人民政府能夠?qū)崿F(xiàn)全面賠償?shù)膸茁矢?，在國家具有更加強大的?quán)力和責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)追求達成國家利益和個人利益的最大平衡，對被侵權(quán)的個人作出賠償，這也體現(xiàn)了對當(dāng)代政府的現(xiàn)實要求。

三、推定行政主體強制拆除的司法標(biāo)準(zhǔn)

在行政訴訟的過程中，如果法院在采納推定這一規(guī)則的時使用不當(dāng)，輕則損害個人權(quán)益，重則侵害國家利益，因此推定行為的運用必須有嚴(yán)格的司法標(biāo)準(zhǔn)。

1、被推定主體具備法定職責(zé)

被推定的行政主體具備法定職責(zé)是首要前提。在行政主體作出強制拆除決定的相關(guān)案件中，被推定的行政主體作為決定的作出者，享有法律上賦予權(quán)力也承擔(dān)法律上的義務(wù)。由于本案中的房屋征收部門未被起訴，具有特殊性。因此，在一般情形下，具體被推定實施強制拆除行為的行政主體是作出征收決定的人民政府及其房屋征收部門，該行政主體具有強制拆除的法定職權(quán)，同時也需要對在強制拆除過程中發(fā)生的侵權(quán)行為負責(zé)，即承擔(dān)賠償責(zé)任。

2、行政主體不能證明自己不知情

行政主體不能證明不是自己不知情這是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 一般情況下，行政主體采取委托的方式，將強制拆除的權(quán)力委托給具有資質(zhì)的建設(shè)公司。具體包括：一是強制拆除行為是由行政主體具體實施，其只涉及到行政機關(guān)及其內(nèi)部人員之間的問題而與第三方主體——建設(shè)公司無關(guān)。在強制拆除行為由行政主體實施時，“誤拆”應(yīng)由實施強制拆除行為的行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任，在承擔(dān)賠償責(zé)任后行政機關(guān)可以再向其內(nèi)部責(zé)任人員追責(zé)。但該情況在實踐中發(fā)生的可能性極低;二是強制拆除行為是由受委托的建設(shè)公司實施，在實施過程中建設(shè)公司存在惡意強拆。如果在強制拆除的過程中，建設(shè)公司基于惡意強制拆除他人的合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財物罪，權(quán)利人由此可以要求公安機關(guān)履行職責(zé)。而賠償責(zé)任則是民事糾紛，由侵權(quán)人——建設(shè)公司承擔(dān)賠償責(zé)任，也就與行政機關(guān)無關(guān);三是強制拆除行為由受委托的建設(shè)公司實施，建設(shè)公司因過失，即“誤拆”導(dǎo)致合法房屋的毀損。

本案中，建設(shè)公司在強制拆除的過程中因施工不當(dāng)導(dǎo)致案涉房屋倒塌，雖然結(jié)果依舊是造成了他人的合法利益受到侵害，但理應(yīng)與第二種責(zé)任相區(qū)別。由于建設(shè)公司的主觀上并不存在惡意，且其施工行為是在行政主體主導(dǎo)下實施的，從這一層面來講，施工行為在行政主體的主導(dǎo)下進行，其具有公共性、權(quán)力性、行政性，因此除非在行政機關(guān)能夠證明自己是不知情的情況下由相關(guān)民事主體違法強拆的，都應(yīng)該推定行政機關(guān)是強制拆除的行政主體，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。因此，在法院裁判推定行政主體強制拆除的案件中，除非行政主體不能證明自己不知情或者系其他主體拆除的，才能推定行政主體作為責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

3、違反行政程序

違反行政程序是基本要求。本案中建設(shè)公司因不慎導(dǎo)致合法的房屋毀損倒塌，其原因之一就是案涉房屋屬于政府作出的《房屋征收決定》的征收范圍，但是在案涉房屋被拆除之前政府并未與房屋所有權(quán)人就安置補償協(xié)議達成一致意見，案涉房屋也就不能在征收范圍內(nèi)其他房屋的征收過程中被拆除。根據(jù)《征收與補償條例》第二十七條規(guī)定“實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成”。具體到本案，許水云的房屋雖然被納入了征收范圍，但是政府并未與許水云就安置補償費用等問題達成一致意見。2014年10月26日，婺城區(qū)政府公布《房屋征收決定》，將案涉房屋納入征收范圍，但該房屋在《房屋征收決定》公布前的2014年9月26日即被拆除，不符合《征收與補償條例》中規(guī)定的“先補償、后搬遷”的程序性原則。

四、行政主體的防范對策

我國《憲法》保障公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。在公權(quán)力極易侵害到私權(quán)利的情況下，行政主體在行使職權(quán)的時候應(yīng)該有界限，不能濫用行政權(quán)。針對類似于本案推定行政主體強制拆遷的案件來說，行政主體承擔(dān)責(zé)任主要原因有：一是行政主體沒能實施高效率的行政行為，而是久拖不決，導(dǎo)致涉案房屋沒能及時拆遷;二是行政主體的監(jiān)督不到位;三是行政主體未能滿足相關(guān)程序性要求。

1.提高行政效率

行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行法定義務(wù)，遵守法定時限，禁止不合理延遲。在作出行政決定后，行政機關(guān)還應(yīng)監(jiān)督相關(guān)實施單位在法定的期限內(nèi)完成相應(yīng)任務(wù)，使得行政決定發(fā)揮正常效用。在本案中，婺城區(qū)人民政府及其相應(yīng)職能部門既未及時依法履行職責(zé)、保障被征收人合法權(quán)益，也未能正確理解《征收與補償條例》有關(guān)強制拆遷的立法目的，久拖不決，并以所謂民事“誤拆”的方式違法拆除被征收人房屋，最終不得不承擔(dān)賠償責(zé)任，造成國家利益因此受到損害。因此，政府在拆遷決定的實施中，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮主體作用，提高行政效率，履行法定義務(wù)。

2.加強對建設(shè)施工單位的監(jiān)督

政府在拆遷過程中起著主導(dǎo)性的作用，建設(shè)公司的拆遷行為實際是圍繞著政府的征收決定來實施的。權(quán)力越大義務(wù)越重，政府享有拆遷的職權(quán)，也就負有監(jiān)督拆遷是否依法實施的義務(wù)。而因政府監(jiān)督不利導(dǎo)致房屋權(quán)利人之利益受到侵害的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的賠償責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)在拆遷實施的過程中加強對建設(shè)公司的監(jiān)督，對其實施的流程、技術(shù)人員、安全設(shè)備、意外防控機制等問題提前派員檢查，防止侵權(quán)行為的發(fā)生。既保證權(quán)利人的合法權(quán)益不受侵害，也保障國家利益不受不當(dāng)損害。

3.嚴(yán)格遵守程序性要求

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，[3]人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行。此即為一個合法的征收與補償應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序，也系法律對征收與補償?shù)幕疽蟆Ｔ诒景钢?，婺城區(qū)政府違反了“先補償、后征收”的原則，導(dǎo)致許水云的合法房屋被拆除，由此承擔(dān)全面賠償?shù)呢?zé)任，相較于依法定程序拆遷的責(zé)任來說更大，對政府權(quán)威性的損害也較為嚴(yán)重。

參考文獻：

[1]《征收與補償條例》第四條，“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作”;第五條，“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任”.

[2]《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十八條規(guī)定，“下列事實法庭可以直接認(rèn)定：（一）眾所周知的事實;（二）自然規(guī)律及定律;（三）按照法律規(guī)定推定的事實;（四）已經(jīng)依法證明的事實;（五）根據(jù)日常生活經(jīng)驗法則推定的事實”.

[3]《征收與補償條例》第二十八條，“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行”.