我國政府經濟管制的發(fā)展與存在問題探析

王造鴻 遲文嘉

摘要： 政府管制是政府對市場進行干預的主要手段，經濟管制在應對市場失靈、削弱壟斷勢力、促進市場經濟平穩(wěn)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，同時對于維護公眾利益、增進社會福利都有著重要意義。本文在對經濟管制做出簡要概述的同時，闡述了國內外經濟管制的演變趨勢，列出了當下中國經濟管制面臨的問題，并提出對策與建議。

關鍵詞： 管制 市場 壟斷行業(yè)

一、管制概述

因為市場經濟中的市場結構變動不能保證資源配置效率達到最優(yōu)、社會福利不能實現(xiàn)最大化，所以要引入政府管制進行干預。政府管制（government regulation）在現(xiàn)代可以理解為國家干預。在我國學術界又被譯為“規(guī)制”，而在政策層面上，通常被譯為“監(jiān)管”，通常指在市場失靈的條件下政府對市場進行干預。

二、理論綜述

（一）公共利益理論

公共利益理論認為由于自然壟斷，并且在信息不對稱情況下市場存在競爭不完全性缺陷，加之外部性、公共物品等因素，導致經濟實體及相關行業(yè)由于市場失靈而使資源配置效率低下、資源配置不合理和壟斷會直接影響公眾利益。為了改進市場失靈所帶來的影響，政府作為管制機構發(fā)揮相應的調控作用，對被管制對象進行間接的引導和直接的干預來改變企業(yè)的行為，以保護社會公眾利益不受損害。

（二）管制俘虜理論

管制俘獲理論前提是政府管制者、市場主體和消費者都被假定為純粹的經濟人。政府作為管制者在追求利益的情況下存在尋租動機，在企業(yè)的影響下，傾向在監(jiān)管過程中運用其監(jiān)管權力為企業(yè)的盈利提供維護，與被管制者共享壟斷利潤，進而成為企業(yè)的“俘虜”，政府反而成為微觀企業(yè)主體追求利潤的一種手段。

（三）利益集團理論

利益集團理論的主要觀點是：社會中的各個利益集團代表了其成員的利益，而各種利益集團在生存發(fā)展過程中有相互競爭的關系，將會競爭發(fā)展出一個勢力更大的利益集團。無論政府是否應該管制，只要當這個更大的利益集團認為被經濟管制能夠給他們帶來更多的利益時，便會要求政府進行管制。由于利益集團的勢力已足夠大，管制機構受到影響而聽命于這一集團而進行相關管制措施。

三、政府管制的演進

19世紀公共事業(yè)開始興起的同時管制也走向歷史舞臺，在西方國家，隨著1776年亞當·斯密的《國富論》第一次系統(tǒng)地論證了自由市場這只“看不見的手”在配置資源方面的力量，競爭將使產品的市場價格等于自然價格，即生產成本，并使整個社會的經濟運行達到最好的效果，它提倡自由競爭、反對國家干預，這也逐步成為了當時社會的主流思潮并持續(xù)了近一個世紀。1890年馬歇爾把邊際效用、邊際成本等研究成果納入到一個統(tǒng)一的價格決定框架，提出了局部均衡理論，在這里價格由供給與需求共同決定。1921年奈特在《風險，不確定性和利潤》中闡述了完全競爭的市場狀態(tài)。在完全競爭的條件下，價格等于邊際成本和平均成本，生產在平均成本最低處進行，企業(yè)沒有超額利潤，市場出清，社會福利最大化，此時，反對政府對經濟進行直接的干預，主張政府作為“守夜人”的角色維護市場競爭秩序。隨著公用事業(yè)和大型制造業(yè)的興起和發(fā)展，壟斷開始慢慢走上歷史舞臺，到了19世紀80年代，興起了關于競爭和壟斷的討論，開始出現(xiàn)兩個相反的聲音，一些經濟學家依然反對政府干預，與此同時也出現(xiàn)了支持政府干預的人群。這時，美國也開始出現(xiàn)各類早期的管制機構。一般認為，19世紀末20世紀初是公共事業(yè)管制的濫觴時期。這一時期管制機構力量還比較薄弱，缺乏行政和執(zhí)法權力，但已經開始向公眾公開一些成本、服務質量等信息，以此約束公用事業(yè)公司。在1929-1933年經濟危機時的羅斯福新政期間，美國在聯(lián)邦層面上成立了一大批專業(yè)化的獨立的管制機構。獨立的專業(yè)化的管制機構作為市場競爭的替代是解決自然壟斷行業(yè)市場失靈、維護社會經濟秩序的重要制度保障，由此管制型國家開始興起。隨后哈佛學派提出了鮮明的反托拉斯和加強政府管制的建議。20世紀60年代至70年代，芝加哥學派經濟學家認為管制收效甚微。斯蒂格勒1971年提出了“俘獲理論”，管制被認為實際上是加劇而不是緩解了壟斷問題。20世紀70年代，可競爭市場理論認為政府應該盡可能地取消經濟管制，特別是市場準入管制和價格管制。20世紀80年代開始出現(xiàn)激勵性管制與新管制經濟學。自然壟斷行業(yè)管制改革的另一種途徑是對管制方式本身進行改革，從傳統(tǒng)收益率管制轉向激勵性管制。

相對于西方國家，中國的政府管制出現(xiàn)較晚，發(fā)展速度緩慢，中國的經濟管制演進大體可以分為四個階段：第一階段是管制較少較弱階段，第二階段是計劃經濟時期開展的全面管制階段，第三階段是較為放松管制階段，第四階段進入到全面放松管制階段。在演進過程中，由于一些特殊的歷史時期導致了管制的變化和停滯，但長期來看，演變趨勢并沒有改變。

四、當前我國經濟管制面臨的問題

相對于西方國家，雖然我國基本的管制體系已經形成，但政府管制的歷史并不長，還在探索發(fā)展階段，經驗不足，存在著諸多問題。如缺乏降低管制成本的積極性，當前政府經濟管制的成本包括以下幾個方面：為維護經濟管制的強制力和權威性，可以進行相關法律法規(guī)的制定與完善，這不僅需要時間成本、人力成本，并且一項法律法規(guī)的起草、征求意見、研究討論、提交上級機關批準到出臺，需要各類成本費用作為保障。政府進行經濟管制還需投入運營成本，如相關機構的設立、執(zhí)法隊伍的建設等。還要考慮政府管制過程中尋租與反尋租的成本費用。但政府管制機構不是以營利為目的的商業(yè)機構，本身缺乏降低成本的主動性，并且由于政府管制機構并不存在行業(yè)競爭情況，因而對降低成本、提升效率缺乏根本動力。管制的公平性問題：由于我國的市場結構特點，管制機構對于國有經濟和民營經濟存在著區(qū)別對待的情況，管制機構有維護國有企業(yè)的動機，一些政府管制部門在履行行政職權的過程中，既是裁判員也是運動員，雙重身份。部分管制機構與國有企業(yè)存在著一定的利益關系，因此，政企不分家、雙重身份使得管制機構確保不了公正性和獨立性，這也降低了管制的質效，難以維持管制機構權威性。管制缺位越位和管制過度問題：在管制過程中，可能會出現(xiàn)管制者不作為，管制權力范圍的擴張以至越位或過度。比如某些壟斷行業(yè)，尤其是國有壟斷企業(yè)，政企不分家的情況使政府既是管理者同時也是獲益者，這種雙重身份使得管理者無法保持中立位置，他們會傾向于利己方向，于是就會出現(xiàn)對某些國有企業(yè)的管制進行放水，最終導致政府管制缺位的情形出現(xiàn)。另外，有些本應由市場自由進行調節(jié)的價格如水電費等，也由管制機構進行控制，那么就出現(xiàn)了管制越位，這不利于市場的自由發(fā)展。另外，雖然當前中國公用事業(yè)的價格受國家發(fā)展和改革委員會的統(tǒng)一管制，但價格管制要求管制者掌握大量有關企業(yè)經營成本的信息，因此難以做到有效管制，由此還會導致某些壟斷的國有企業(yè)的內部控制問題，如過度投資、過度在職消費等，還會引發(fā)一系列社會矛盾。

五、對策與建議

不論在西方發(fā)達國家還是在中國，政府管制都對國家的市場經濟發(fā)展起到重要的影響作用。由于我國政府管制時間且不長且經驗不足，可以借鑒西方發(fā)達國家，采取一些有效措施來促進我國政府管制的發(fā)展，例如我國經濟管制方式較為單一，可以采取多樣化的管制方式，來調節(jié)政府管制與自由市場之間的關系。我們應充分發(fā)揮自由市場的自身調節(jié)能力，使市場自動達到最大的平衡，但同時對于一些特殊的行業(yè)如銀行業(yè)等還需管制機構加強監(jiān)督管控。還可以成立獨立管制機構進行專業(yè)的管制，同時需要根據所掌握信息的完全程度，適時推進管制的改革，引入更加具有激勵性的管制政策。同時提高管制機構的業(yè)務能力，發(fā)現(xiàn)市場經濟管制的規(guī)律，不斷改進和完善現(xiàn)有管制制度，加強有關法律法規(guī)的建設。管制機構應處于中立位置，不應存在利益偏向，社會對管制機構的監(jiān)督也是一種促進方式，對不合法、不合規(guī)的管制現(xiàn)象進行嚴厲懲罰以提高管制效率與水平。

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王造鴻供職于中國農業(yè)銀行長春培訓學院，高級經濟師;遲文嘉供職于中國農業(yè)銀行長春培訓學院，經濟師