安徽省大別山連片特困地區(qū)金融扶貧效率分析

郭偉

摘要：本文從安徽省大別山連片特困地區(qū)的現(xiàn)狀入手，分析金融扶貧中存在的問題，按照問題從金融機構(gòu)和政府層面提出對策和建議。

Abstract： This article starts with the current situation of the extremely poor areas in Ta-pieh Mountains， Anhui Province， analyzes the problems in financial poverty alleviation， and proposes countermeasures and suggestions from the level of financial institutions and governments according to the problems.

關(guān)鍵詞：金融扶貧;大別山;特困地區(qū)

1? 安徽省大別山連片特困地區(qū)情況介紹

1.1 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況

2012，國務(wù)院扶貧辦將大別山連片特困地區(qū)的在安徽省內(nèi)的范圍規(guī)定為安慶市轄區(qū)的潛山縣、太湖縣、宿松縣、望江縣、岳西縣、阜陽市轄區(qū)的臨泉縣、阜南縣、潁上縣，六安市轄區(qū)的壽縣、霍邱縣、金寨縣，以及亳州市轄區(qū)的利辛縣共計12縣。該地區(qū)占全國國土總面積約為27835平方公里，占安徽省內(nèi)國土總面積的20%。根據(jù)《安徽統(tǒng)計年鑒2019》和《中國縣域統(tǒng)計年鑒》，作者整理該地區(qū)12縣的經(jīng)濟發(fā)展情況，包括人口數(shù)量、年度GDP、等經(jīng)濟指標，詳見表1。

從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出截至2018年底，該地區(qū)12個縣的總?cè)丝跒?439萬人，占安徽省總?cè)丝诘?0.32%;2018年全年GDP為2138.83億元，占全省GDP的7.13%;2018年度財政收入為133.48億元，僅占全省的2.49%。人均GDP和人均財政收入均大幅低于全省平均水平。

1.2 地區(qū)金融扶貧現(xiàn)狀分析

在安徽省大別山連片特困地區(qū)，金融扶貧工作的主要參與者是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行以及安徽農(nóng)商銀行（信用合作社）等金融機構(gòu)，其他商業(yè)銀行如工商銀行、交通銀行等在該地區(qū)尤其是該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)幾乎沒有網(wǎng)點和業(yè)務(wù)。表2總結(jié)了從2012年至2018年安徽省內(nèi)大別山連片特困地區(qū)12縣的金融機構(gòu)設(shè)置情況信息（金融扶貧工作的主要參與者）。

從2012年至2018年，我國金融市場得到迅速發(fā)展，很多大型國有銀行一直在增設(shè)并下沉網(wǎng)點，小型城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等不斷興起，證券業(yè)、保險業(yè)也在發(fā)展迅速。而在該地區(qū)12個縣內(nèi)金融機構(gòu)的網(wǎng)點數(shù)卻相對穩(wěn)定，表明該片區(qū)經(jīng)濟水平得到了一定的提升，但是金融相對于經(jīng)濟的發(fā)展，其發(fā)展相對緩慢。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面覆蓋的有很多行政村，平均一個網(wǎng)點就要覆蓋多個村，表明片區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點的覆蓋面較窄，使得片區(qū)的金融機構(gòu)壓力很大，金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給相對缺乏，與貧困人口逐漸增長的金融需求不相匹配。

2? 金融扶貧存在問題分析

目前的金融扶貧效率評價，主要存在的問題在于對于金融扶貧以下三個方面的問題：

2.1 地方的績效評價體系建設(shè)不夠完善

目前，我國財政扶貧資金的績效評價指標是分級實施的，但是在實踐中，由于對扶貧工作的認識不足，各級地方政府制定的考核指標差別不大，很少能考慮當?shù)氐膶嶋H情況。其次，部分地方政府的指標體系又過于復雜，部分地方政府會要求在制定資金績效評價體系時面面俱到，導致績效評價體系過于繁雜，不易理解，操作性不強，還增加了基層扶貧人員的工作強度，以至于出現(xiàn)許多“報表”扶貧等現(xiàn)象;此外，指標體系過于細化和復雜也會增加原始數(shù)據(jù)采集的差錯率，面面俱到的指標體系還會降低重點、核心問題的權(quán)重，忽視那些應(yīng)該重點關(guān)注的區(qū)域、項目、問題，造成了扶貧資金績效評價不及時、不精準和失真。

2.2 以政府為主體的績效評價缺乏獨立性

2017年出臺的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，主要目標是突出脫貧成效，突出使用精準。但是，各省自己為績效評價主體的方式，缺乏一定的獨立性。財政扶貧資金的績效評價通常由各省的扶貧辦主導，扶貧辦即當運動員又當裁判員，很少有第三方專業(yè)評估機構(gòu)、社會組織和具有相關(guān)專業(yè)背景的專家團體參與。即便委托外部機構(gòu)進行評價，而這些機構(gòu)也大多具有官方背景，所以在評級的過程中難以保持獨立。此外，財政扶貧資金的使用部門和監(jiān)督部門同屬于政府內(nèi)部部門，與其他部門也關(guān)系密切，尤其是包括監(jiān)督管理部門在內(nèi)的所有部門經(jīng)費支出都由財政部門掌握，監(jiān)督管理部門在扶貧資金績效監(jiān)督和評價的過程中很難不受影響，監(jiān)督的獨立性、有效性必然大打折扣。最后，在扶貧資金績效評估過程中，主要是由政府部門主導，公眾參與度較小，且只是處于從屬地位，公眾易受到政府影響，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。。

2.3 缺乏較為全面的評價指標體系

雖然2017年出臺的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》引入了扶貧資金投入與運行問題指標，但是指標體系還是不夠全面，缺少了社會績效和環(huán)境問題的指標。目前分級實施的評價方式，地方政府傾向于將扶貧效率評價指標掛鉤自身政績考核，在選擇項目上也就傾向于選擇短期內(nèi)能夠快速產(chǎn)生經(jīng)濟效率的粗放型項目，忽視這些項目可能帶來的環(huán)境污染和資源的過度消耗。這些項目即使短期內(nèi)能提高貧困人口的收入水平，但是不能考慮到貧困地區(qū)的實際情況，造成各地扶貧項目雷同，資金項目“扎堆化”，不利于貧困地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和長效脫貧機制的形成。貧困人口自我發(fā)展能力和環(huán)境治理是實現(xiàn)長效脫貧機制的兩個重要方面，這與我國政府扶貧目標本質(zhì)的一樣的，只有重視貧困地區(qū)環(huán)境保護和治理、貧困人口自我發(fā)展能力的等指標，才能引導貧困地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)的脫貧發(fā)展的財政扶貧資金績效評價體系建設(shè)。

3? 提高金融扶貧效率的政策建議

3.1 金融機構(gòu)層面

3.1.1 加大貧困地區(qū)投入

本文研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模效率不足是12個縣金融扶貧綜合效率較低的部分原因，這說明農(nóng)村金融服務(wù)體系仍不夠完善，金融服務(wù)的供給仍相對不足。連片特困地區(qū)屬于山區(qū)，部分貧困地區(qū)位置偏遠，人口密度小，經(jīng)濟落后，居民收入少，金融需求較少，金融機構(gòu)在此設(shè)立分支機構(gòu)的成本大于收入，不愿在此布設(shè)服務(wù)網(wǎng)點，是農(nóng)村金融扶貧體系不完善的重要原因。各金融機構(gòu)可以適當加大在農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的資源投入，增設(shè)農(nóng)村服務(wù)渠道，盡可能覆蓋所有貧困地區(qū)和人口，讓貧困群體獲得金融支持，享受到金融服務(wù)。除傳統(tǒng)物理渠道之外，還可以大力推廣網(wǎng)上銀行、手機銀行、電話銀行等的使用和普及，通過電子渠道以及電子渠道創(chuàng)新產(chǎn)品更好的、低成本覆蓋和服務(wù)貧困人群。

3.1.2 重視產(chǎn)業(yè)扶貧，積極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)“造血”功能

金融扶貧不僅包括對貧困人群的直接扶貧，還包括產(chǎn)業(yè)扶貧。產(chǎn)業(yè)扶貧通過帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)和貧困人口的收入，扶貧的效果是比較顯著和穩(wěn)定的。同時，金融業(yè)通過給產(chǎn)業(yè)融資，可以充分發(fā)揮資本的作用，一定程度降低扶貧貸款風險，提高金融扶貧的效率。相比一般的產(chǎn)業(yè)，地方特色產(chǎn)業(yè)有著當?shù)靥厣蛢?yōu)勢資源作為支撐，具有一定的市場空間，同時競爭相對較小，盈利前景較好;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為一種創(chuàng)新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，與貧困戶關(guān)系密切，在帶動其發(fā)展上也擁有著獨特的優(yōu)勢。將兩者結(jié)合起來，既可以吸收貧困人口就業(yè)，也可通過貧困戶入股的方式構(gòu)建“企業(yè)+貧困戶”的利益共同體，從而充分發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢和貧困戶工作的積極性，提高貧困人口的收入。金融機構(gòu)通過對特色產(chǎn)業(yè)進行貸款，也能有效降低貸款風險，提金融扶貧的效率和效果。

3.1.3 加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度

貧困地區(qū)企業(yè)和貧困人口固定資產(chǎn)少，很少有信用記錄，很難滿足傳統(tǒng)抵質(zhì)押貸款金融產(chǎn)品的門檻。金融機構(gòu)要開發(fā)更多更貼合貧困人口、企業(yè)的新型金融產(chǎn)品以及金融服務(wù)方式，既滿足貧困地區(qū)小微企業(yè)和貧困人口的金融需求，同時有效控制自身風險。安徽省大別山連片特困地區(qū)也面臨著金融服務(wù)供給不足，特別是信貸資金供給不足的問題，此地區(qū)的金融機構(gòu)特別是農(nóng)村金融機構(gòu)，要適當加大在貧困地區(qū)的金融服務(wù)供給，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，滿足貧困人群的金融需求。在創(chuàng)新金融產(chǎn)品上，由于貧困人群大都沒有征信記錄，也缺乏有價值的擔保或抵押品，必須要根據(jù)當?shù)貙嶋H，推出針對貧困人群的小額扶貧信貸產(chǎn)品，或者與政府合作，由政府參與的擔保機構(gòu)進行擔保來降低風險等。銀行還可以運用人工智能，大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分挖掘自己積累的數(shù)據(jù)，并適當引入外部數(shù)據(jù)，自助和與第三方合作開發(fā)純線上信用貸款產(chǎn)品，更高效的滿足農(nóng)村和貧困人群的信貸需求。在創(chuàng)新金融服務(wù)方面，在當前的數(shù)字化的時代，銀行要將盡量將產(chǎn)品和服務(wù)線上化，通過手機銀行等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺提供金融服務(wù)，并大力推廣手機銀行，從而以更低的成本讓金融服務(wù)覆蓋更多的貧困人群。還可以增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級金融服務(wù)點，提供更高效、低成本的金融服務(wù)方式。

3.2 政府層面

3.2.1 政策支持與資源傾斜

政府層面對參與金融扶貧的機構(gòu)給予相應(yīng)的政策支持，引導各金融機構(gòu)參與扶貧開發(fā)，并給予有效激勵以緩解其參與扶貧的壓力。一是加大政策支持力度。適度減免或降低扶貧貸款的所得稅等的稅率，對于扶貧貸款占所有貸款達到一定比例的金融機構(gòu)給予獎勵。在貨幣政策上也可給予適當?shù)膬?yōu)惠，如降低存款準備金率和再貼現(xiàn)利率，釋放更多扶貧資金，提高金融機構(gòu)參與金融扶貧的積極性，提高金融市場扶貧的可持續(xù)性。二是完善精準扶貧融資擔保體系。政府應(yīng)適當加大擔保市場參與力度，出資參與或設(shè)立扶貧貸款融資擔保企業(yè)，推動縣、村級擔?；鹇涞兀瑸樨毨У貐^(qū)扶貧性質(zhì)貸款提供擔保。三是加大精準扶貧貼息力度。堅持和落實扶貧創(chuàng)業(yè)貸款、生源地助學貸款、小額農(nóng)貸等貸款財政貼息政策，對于部分涉及農(nóng)業(yè)的貸款，應(yīng)靈活調(diào)整貼息的期限與農(nóng)業(yè)收入產(chǎn)生周期相匹配，并切實保障補貼資金及時發(fā)放。。

3.2.2 完善金融扶貧服務(wù)體系

金融機構(gòu)包括政策性金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)和合作性金融機構(gòu)，要完善金融扶貧服務(wù)體系，充分發(fā)揮三者的作用。首先要發(fā)揮政策性銀行，其中主要是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村和貧困地區(qū)的作用，將流出的資金回流和投入到貧困地區(qū)。在具體的資金投向上，可以和當?shù)氐纳虡I(yè)銀行投向進行互補，重點將資金投向風險相對較大、回收周期相對較長，商業(yè)銀行涉及相對較少的領(lǐng)域，如農(nóng)田水利項目等，提高資金的使用效率。其次，結(jié)合實際降低中小型金融機構(gòu)的市場進入門檻，營造良好的經(jīng)營環(huán)境，吸引民間資本進入金融市場，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、中小擔保機構(gòu)等，充分發(fā)揮商業(yè)性和合作性的功能。通過建立政策性金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)和合作性金融機構(gòu)相互補充、適度競爭的金融服務(wù)體系，可以激發(fā)市場活力，使金融服務(wù)最大限度覆蓋和服務(wù)貧困人群

3.2.3 建設(shè)和完善扶貧有關(guān)基礎(chǔ)體系

金融扶貧工作的開展和效率的提高，必須要完善有關(guān)基礎(chǔ)支撐體系。一是建設(shè)和完善扶貧基礎(chǔ)信息系統(tǒng)。通過扶貧系統(tǒng)，及時錄入和更新建檔立卡貧困戶信息，加強對貧困戶的管理，提高扶貧包括金融扶貧工作的效率。二是加強信息共享，完善信用體系建設(shè)。要加強政府各個部門之間的數(shù)據(jù)共享，破除數(shù)據(jù)孤島的問題。同時要支持金融機構(gòu)接入政府部門有關(guān)數(shù)據(jù)，與金融機構(gòu)數(shù)據(jù)一起，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，完善對個人信用的評價體系，覆蓋貧困地區(qū)沒有征信的人群，為金融機構(gòu)提供金融服務(wù)進行金融扶貧提供支撐。

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