城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地儲(chǔ)備問(wèn)題研究

張樹(shù)麗

在我國(guó)的土地儲(chǔ)備工作中，都是圍繞加強(qiáng)土地的調(diào)控、規(guī)范土地市場(chǎng)的運(yùn)行和促進(jìn)土地節(jié)約集約的利用進(jìn)行的。不管是城鎮(zhèn)的建設(shè)還是管理都是根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行的，對(duì)城鎮(zhèn)的空間和發(fā)展進(jìn)行科學(xué)合理的安排。就目前實(shí)際情況看，我國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲(chǔ)備在現(xiàn)代化的進(jìn)程中有脫節(jié)的現(xiàn)象，限制了土地儲(chǔ)備的合理發(fā)揮，影響了其最佳的效益。對(duì)此文章對(duì)城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備問(wèn)題進(jìn)行了探討和研究。

1、城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的關(guān)系

城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲(chǔ)備都是政府管理城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進(jìn)土地資產(chǎn)保值和增值變現(xiàn)的方式，這其中城鎮(zhèn)規(guī)劃是土地儲(chǔ)備的前提基礎(chǔ)，土地儲(chǔ)備是現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)規(guī)劃的有效措施。兩者的有機(jī)結(jié)合可以提升土地的利用率和完善土地的利用結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲(chǔ)備有相同點(diǎn)也有不同點(diǎn)。兩者可以有效的將土地資源進(jìn)行節(jié)約利用，保證城市的合理科學(xué)開(kāi)發(fā)。除此之外兩者在城市化發(fā)展的進(jìn)程中又有不同點(diǎn)，土地的儲(chǔ)備注重的是在短時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造的價(jià)值和效益，城鎮(zhèn)規(guī)劃則是以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待問(wèn)題，更重視的是用宏觀的角度來(lái)看待城鎮(zhèn)的發(fā)展，涵蓋內(nèi)容較廣。

2、土地儲(chǔ)備與城鎮(zhèn)規(guī)劃之間存在的問(wèn)題

（1）城鎮(zhèn)規(guī)劃質(zhì)量影響土地儲(chǔ)備效果

一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃方案的出臺(tái)決定著城市的發(fā)展和建設(shè)的大方向。在很多地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃中，更多的只是看中城鎮(zhèn)的大體形態(tài)在外在的形象，一些小細(xì)節(jié)例如交通網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和小區(qū)是否規(guī)范重建等方面的調(diào)查有所忽視。經(jīng)過(guò)大體的調(diào)查和研究之后制訂出的土地儲(chǔ)備計(jì)劃很可能會(huì)受到一些小問(wèn)題的牽制而無(wú)法正常運(yùn)行，造成了土地回收儲(chǔ)備工作的延期甚至滯后，將土地儲(chǔ)備工作放到了被動(dòng)地位，無(wú)法按照原計(jì)劃進(jìn)行回收儲(chǔ)備工作，導(dǎo)致土地資源無(wú)法發(fā)揮其原有效益。一個(gè)地區(qū)的城市規(guī)劃不能在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行頻繁的調(diào)整，一旦進(jìn)行調(diào)整就會(huì)耽誤大量的工作時(shí)間。由此可以看出城市規(guī)劃無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)有效的引導(dǎo)土地的儲(chǔ)備工作。

（2）以土地儲(chǔ)備可實(shí)現(xiàn)的利益來(lái)指導(dǎo)城市規(guī)劃

由于地區(qū)政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)和土地儲(chǔ)備部門(mén)的主觀判斷缺乏科學(xué)合理的技術(shù)指導(dǎo)，就模糊土地儲(chǔ)備部門(mén)的工作目標(biāo)，甚至?xí)酝恋貎?chǔ)備在短期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的效益來(lái)作為確定城市規(guī)劃的重要因素。例如在實(shí)際工作中，為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)大力開(kāi)發(fā)土地地塊，特別是實(shí)物的儲(chǔ)備要早于規(guī)劃的審批，政府會(huì)在不了解真實(shí)場(chǎng)地的規(guī)劃面積和使用性質(zhì)的情況下進(jìn)行盲目的預(yù)算，很大幾率將儲(chǔ)備的土地和前期規(guī)劃的面積重合，初期規(guī)劃的道路出現(xiàn)在地皮穿越的情況。城市發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)效益的提升，但是政府有時(shí)會(huì)為了在短時(shí)間內(nèi)提升經(jīng)濟(jì)效益而廢棄城鎮(zhèn)規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)看非常不利于城市的發(fā)展。

（3）土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的用地分類(lèi)不統(tǒng)一

通過(guò)眾多城鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，很多地方的城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲(chǔ)備的用地分類(lèi)不統(tǒng)一。土地的儲(chǔ)備是城鎮(zhèn)土地管理的組成部分，土地管理工作是依據(jù)《全國(guó)土地分類(lèi)》來(lái)開(kāi)展工作的，但是城鎮(zhèn)規(guī)劃確實(shí)依據(jù)《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)開(kāi)展工作的，雖然兩者是從屬關(guān)系，但是依據(jù)的政策不同分類(lèi)也不同，就會(huì)導(dǎo)致同一塊土地的使用性質(zhì)無(wú)法準(zhǔn)確定位，在土地完成回收儲(chǔ)備之后后期的出讓工作對(duì)土地的兼容性有很高的要求，但是在城鎮(zhèn)規(guī)劃中對(duì)土地的性質(zhì)規(guī)劃有比較寬松，導(dǎo)致兩者的應(yīng)用存在沖突。

3、土地儲(chǔ)備中發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃作用的策略

（1）在一個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲(chǔ)備是相輔相成的，城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作要融入到土地儲(chǔ)備的整個(gè)過(guò)程中，特別是在選擇需要回收和儲(chǔ)備的土地資源時(shí)不能淺顯的停留在資源的申請(qǐng)和審批階段，要進(jìn)行下一步的發(fā)展。在城鎮(zhèn)規(guī)劃部門(mén)中，有著詳細(xì)的城市規(guī)劃信息，這些信息要全力的支持和幫助土地儲(chǔ)存部門(mén)開(kāi)展工作，科學(xué)合理的按照城市建設(shè)的重點(diǎn)來(lái)選擇土地的儲(chǔ)備和范圍。在進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作過(guò)程中要有一定的科學(xué)性和合理性，需要以政府出臺(tái)的規(guī)劃內(nèi)容為指導(dǎo)方向，土地儲(chǔ)備工作要盡早開(kāi)展，之后再進(jìn)行交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和城鎮(zhèn)服務(wù)基礎(chǔ)的建設(shè)，從而將土地的收益做到最大化。

（2）城鎮(zhèn)規(guī)劃要成為土地儲(chǔ)備工作的基礎(chǔ)和前提。在城市的土地儲(chǔ)備中工作中需要做到三個(gè)階段，一是信息資源的儲(chǔ)備，二是紅線的儲(chǔ)備，三是實(shí)物的儲(chǔ)備。在第一階段的信息資源儲(chǔ)備階段就要結(jié)合最近時(shí)間內(nèi)的城鎮(zhèn)規(guī)劃方案和建設(shè)方案來(lái)全面的尋找土地儲(chǔ)備的資源。這其中包含著眾多內(nèi)容，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃、城鎮(zhèn)中重點(diǎn)的發(fā)展項(xiàng)目和內(nèi)容、城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備的重點(diǎn)地區(qū)和根據(jù)土地的應(yīng)用性質(zhì)而需要置換的用地等，這些都是第一階段需要解決的內(nèi)容。在工作開(kāi)展過(guò)程中，不能回收和儲(chǔ)存不符合規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的土地資源，或者是開(kāi)發(fā)之后不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的土地以及城鎮(zhèn)的綠化用地等。

（3）有效的提升城鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量可以在日后土地資源出讓之后增加收益。城鎮(zhèn)規(guī)劃有利于土地資源的整合、城鎮(zhèn)功能的完善以及城市綜合能力的提升，對(duì)其有積極的促進(jìn)作用。一個(gè)城鎮(zhèn)的規(guī)劃方案一旦制定完成在短時(shí)間內(nèi)不可以在進(jìn)行隨意的更改，因?yàn)闀?huì)占用額外的大量的時(shí)間，如果不得不進(jìn)行修改需要經(jīng)過(guò)全面的協(xié)商聽(tīng)取多方面的建議和意見(jiàn)，同時(shí)也需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。想要提升城鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量，需要工作人員在制定初期就具備一定的前瞻性和可行性，用較高質(zhì)量的城鎮(zhèn)規(guī)劃方案引導(dǎo)土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展。在較高質(zhì)量的城鎮(zhèn)規(guī)劃方案引導(dǎo)下的土地儲(chǔ)備可以最大程度的完善城市空間結(jié)構(gòu)和資源，做到土地資源的配置優(yōu)化，將土地資源的作用價(jià)值呈現(xiàn)最大化。

（4）在進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)要留出一定的用地面積，同時(shí)還要制定出土地儲(chǔ)備出讓中的土地兼容性。在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正在大踏步前行，制定的城市規(guī)劃很可能由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而不符合城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，因此在進(jìn)行土地規(guī)劃過(guò)程中，一定要預(yù)留出彈性用地這是非常有必要的，可以在出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候及時(shí)進(jìn)行解決。

綜上所述，土地儲(chǔ)備是政府規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)的重要方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅僅能提升土地的利用效率還是土地儲(chǔ)備資源的有效保證。土地儲(chǔ)備需要城鎮(zhèn)規(guī)劃的參與，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展利益的最大化。實(shí)際工作開(kāi)展過(guò)程中的一些問(wèn)題和矛盾需要我們一起面對(duì)和解決，從而有效保證城鎮(zhèn)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

（作者單位：122000遼寧省朝陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心）