土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村土地銀行的運(yùn)作模式研究

郭玉鑫

【摘 要】 農(nóng)村土地銀行是指經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。其以支付存地利息的形式吸納農(nóng)民的土地承包權(quán)，再將其進(jìn)行整理后貸給土地需求者，收取貸地利息。土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)戶保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但現(xiàn)今土地銀行在中國還是一個(gè)新鮮的事物，對(duì)土地銀行的建立還處在探索階段，相關(guān)的理論并不完善，土地銀行普遍限于村或縣的范圍內(nèi)，規(guī)模小，運(yùn)行模式簡單、缺乏效率。因此，為進(jìn)一步推進(jìn)土地銀行建設(shè)，加快土地流轉(zhuǎn)，需要構(gòu)建一個(gè)高效的、科學(xué)的土地銀行運(yùn)行模式，本文據(jù)此進(jìn)行分析，以承德為例，并給出解決策略。

【關(guān)鍵詞】 土地流轉(zhuǎn) 土地銀行 運(yùn)作模式

一、國內(nèi)土地銀行運(yùn)行情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來全國各地以不同方式組建的農(nóng)村“土地銀行”達(dá)100余個(gè)，建立土地儲(chǔ)備制度、土地信息發(fā)布制度、土地有形交易市場(chǎng)的縣市達(dá)1000余個(gè)。下文為幾個(gè)較有代表性的地區(qū)的土地銀行運(yùn)行模式：

2008年，彭州市磁峰鎮(zhèn)皇城成立農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社，該合作社是成都市首家“土地銀行”。其運(yùn)作模式是：將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)按需求集中預(yù)存，統(tǒng)一貸給有實(shí)力的龍頭企業(yè)或經(jīng)營大戶進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。土地銀行按期支付農(nóng)民利息，并將所獲利潤的50%根據(jù)農(nóng)民存入面積進(jìn)行二次分紅。

2009年，河南光山縣為了管好村集體的土地資源，加快農(nóng)業(yè)的規(guī)?；蜋C(jī)械化發(fā)展，成立了首家農(nóng)村土地信用合作社——江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社。運(yùn)作模式是：具有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民，首先向合作社提出土地轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)，待合作社現(xiàn)場(chǎng)勘查后，根據(jù)存入土地的質(zhì)量等級(jí)向存入方支付利息，然后土地信用合作社將存入的土地進(jìn)行整合，在不違反流轉(zhuǎn)原則的前提下，將土地貸給土地承貸方，土地承貸方向合作社支付一定的土地租賃費(fèi)用。另外，當(dāng)存入土地的農(nóng)民和土地承貸方從事二三產(chǎn)業(yè)需要資金支持時(shí)，土地信用合作社將為其提供擔(dān)保，農(nóng)村信用社給予貸款支持。

2011年，河北省永清縣建立寶島土地銀行（土地托管中心）。該土地銀行是全國首家真正意義上的土地銀行。其運(yùn)作模式是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股土地托管中心，由土地托管中心對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一經(jīng)營管理，入股的農(nóng)民按年領(lǐng)取股息。農(nóng)民承包經(jīng)營的土地參照河北省制訂的統(tǒng)一征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)入股，首次簽訂5年土地托管協(xié)議，按每年7%支付股息。如托管期間進(jìn)行土地征收，依法履行征地程序和手續(xù)。5年后，按照農(nóng)民意愿，可續(xù)簽土地托管協(xié)議，也可一次提取全部本金。

國內(nèi)已建立的土地銀行普遍限于村或縣的范圍內(nèi)，規(guī)模小，運(yùn)行模式簡單、缺乏效率、為進(jìn)一步推進(jìn)土地銀行建設(shè)，加快土地流轉(zhuǎn)，需要構(gòu)建一個(gè)高效的、科學(xué)的土地銀行運(yùn)行模式。

二、承德市的土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行狀況

承德市全市土地總面積5927萬畝（3951189公頃），其中農(nóng)用地面積4552萬畝（3034953公頃），占土地總面積的76.81%；建設(shè)用地136.6萬畝（91758公頃），占土地總面積的2.32%；未利用地1236.72萬畝（824478公頃），占土地總面積的20.87%。

近年來，承德市不斷推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，盤活土地資源，將土地向高效農(nóng)業(yè)、種植大戶和專業(yè)合作組織集中，發(fā)展集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極探索，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與增加群眾收入的互促雙贏。

根據(jù)承德市政府的工作方案，未來承德市將重點(diǎn)培育壯大適度規(guī)模經(jīng)營主體。研究制定全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)財(cái)政激勵(lì)政策，整合現(xiàn)有各類支農(nóng)資金和項(xiàng)目，優(yōu)先扶持、服務(wù)于農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過培育發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體，進(jìn)一步帶動(dòng)土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達(dá)到土地流轉(zhuǎn)總面積的65%以上。積極研究創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式。按照“依法、自愿、有償”的原則，在保障傳統(tǒng)“轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份”土地流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上，積極研究探索土地入股、土地預(yù)流轉(zhuǎn)、土地托管等新的土地流轉(zhuǎn)方式，拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道，進(jìn)一步推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

建立土地流轉(zhuǎn)中介是承德市土地流轉(zhuǎn)問題的核心，承德市的圍場(chǎng)縣已經(jīng)以農(nóng)業(yè)合作社的形式建立了土地銀行試點(diǎn)。這是承德土地銀行建設(shè)的重要一步。但是，圍場(chǎng)縣的“土地銀行”是針對(duì)于該縣的流轉(zhuǎn)問題而建立的，其運(yùn)作模式并不適用于承德市整體的土地銀行。因此，我們此次的調(diào)研將以這圍場(chǎng)縣的土地銀行試點(diǎn)運(yùn)行情況為出發(fā)點(diǎn)，通過實(shí)地調(diào)研總結(jié)土地銀行建立經(jīng)驗(yàn)并發(fā)現(xiàn)問題。根據(jù)調(diào)研結(jié)果結(jié)合承德市整體情況和發(fā)展需求構(gòu)建適合承德市的土地銀行運(yùn)行模式。

三、承德市土地銀行運(yùn)營狀況的建議策略

土地流轉(zhuǎn)政策亟須完善相關(guān)資本“進(jìn)出”門檻，方能有效防止當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)過程中出現(xiàn)的“圈地”、撂荒等問題。

首先，設(shè)立“資本下鄉(xiāng)”甄選機(jī)制，為其設(shè)置門檻，特別是突出對(duì)其農(nóng)業(yè)經(jīng)營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民利益受損。對(duì)于“資本入地”的門檻設(shè)置至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面，首先資本進(jìn)入農(nóng)村承包土地的規(guī)模應(yīng)該有所控制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規(guī)模，這可以將流轉(zhuǎn)大戶承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)和消化轉(zhuǎn)移勞動(dòng)能力置于可控范圍內(nèi)。其次，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)后土地的用途管制，完善退出機(jī)制。當(dāng)前迫切需要建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制。對(duì)于一個(gè)縣或者一個(gè)市來說，很難出臺(tái)建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制，因此亟待從省級(jí)或國家層面出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，對(duì)資本在農(nóng)村經(jīng)營不善，公然“圈地”造成浪費(fèi)的，強(qiáng)令其退出并給予嚴(yán)格處罰乃至沒收，這將會(huì)有效扼制土地流轉(zhuǎn)中的“圈地沖動(dòng)”。

最后，不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制。側(cè)重鼓勵(lì)農(nóng)民流出土地，鼓勵(lì)工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的公平良性鼓勵(lì)。同時(shí)改變目前一些地方“村兩委”過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位的狀況，改變“村兩委”從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，然后集中出租賺差價(jià)的違規(guī)做法。賦予農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)的租金增長機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，逐步減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。

四、結(jié)語

通過上文，我們發(fā)現(xiàn)承德市需構(gòu)建一個(gè)這樣的適合其發(fā)展需要的土地銀行運(yùn)行模式，這有利于解決承德市土地流轉(zhuǎn)存在的問題，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加快土地流轉(zhuǎn)效率。同時(shí)建立土地銀行將大大提高土地流轉(zhuǎn)速度、降低交易成本，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。對(duì)于這樣的狀況，我們應(yīng)深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革。明確界定國家、集體、農(nóng)戶三者對(duì)土地所有權(quán)分割的權(quán)利邊界，從法律方面來弱化地方政府和村集體對(duì)土地的控制權(quán)，建立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，確保農(nóng)民土地使用權(quán)的長久性和穩(wěn)定性。使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可依法繼承并進(jìn)行讓渡， 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置土地資源中的作用，積極創(chuàng)造條件來確保承包經(jīng)營權(quán)向有能力的農(nóng)業(yè)大戶流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，通過加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持，建立最低生活保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的接軌。只有解決了農(nóng)戶的后顧之憂，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才能發(fā)展起來，農(nóng)戶才會(huì)放心地把土地的承包經(jīng)營權(quán)存放到農(nóng)村土地銀行。只有通過政策來激勵(lì)農(nóng)戶做出理性選擇，才能形成農(nóng)地的有效供給，從而為農(nóng)村土地銀行的發(fā)展和完善奠定基礎(chǔ)。

最后，我們應(yīng)立足我國實(shí)際， 建立有中國特色的土地銀行。土地銀行的運(yùn)作機(jī)制遵循農(nóng)戶自愿的原則， 農(nóng)戶可將自己的土地存入土地銀行， 土地銀行則根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定一個(gè)存入利息， 定期向農(nóng)戶支付。同時(shí)土地銀行可將農(nóng)戶存入的土地進(jìn)行適當(dāng)打包、整合甚至部分改造， 在維持基本農(nóng)業(yè)用途不變的情況下， 根據(jù)市場(chǎng)需求貸給其他土地需求者（如農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶等）， 并收取相應(yīng)的貸出利息。當(dāng)然，農(nóng)戶也可根據(jù)自身實(shí)際情況， 將存入銀行的土地取出， 繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 維持基本的生活來源， 這時(shí)銀行停止向農(nóng)戶支付利息。土地銀行運(yùn)作原則應(yīng)是高價(jià)存入， 平價(jià)或者低價(jià)貸出， 這樣既可以鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置或不愿耕種的土地存入銀行， 又能鼓勵(lì)愿意多種地的農(nóng)戶或農(nóng)企將土地從銀行貸出去， 合理解決土地撂荒、土地利用效益低下等問題， 促進(jìn)土地的適當(dāng)集中和規(guī)模經(jīng)營。存入和貸出利息的差額可由國家予以補(bǔ)貼， 也可以考慮賦予土地銀行負(fù)責(zé)農(nóng)村土地征用與轉(zhuǎn)讓、提供農(nóng)業(yè)信貸等業(yè)務(wù)， 擴(kuò)大其經(jīng)營范圍， 以彌補(bǔ)差額， 積累資金。整個(gè)過程中， 土地銀行實(shí)際上就是一個(gè)確認(rèn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的中介組織， 既可以使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)逐步走上正規(guī)， 適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要， 又可以為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶提供創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金， 使農(nóng)戶在很大程度上擺脫土地的束縛， 利于土地銀行的發(fā)展和完善。

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