中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治成效與問題對(duì)策*

劉傳正 陳春利

(自然資源部地質(zhì)災(zāi)害技術(shù)指導(dǎo)中心， 北京 100081， 中國(guó))

0 引 言

改革開放以前，我國(guó)滑坡泥石流、地面塌陷和地面沉降等的認(rèn)識(shí)與防治主要局限于工程建設(shè)的地質(zhì)安全選址評(píng)價(jià)和工程防護(hù)方面。改革開放以后，發(fā)達(dá)國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)的先進(jìn)理念逐漸引入我國(guó)，“地質(zhì)災(zāi)害”作為一個(gè)專門術(shù)語(yǔ)用于概括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫和地面沉降等逐步為政府、社會(huì)和學(xué)術(shù)界所接受。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就，人民物質(zhì)生活水平不斷提升的新形勢(shì)下，公民社會(huì)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)技術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的個(gè)人價(jià)值和人文關(guān)懷越來越強(qiáng)，對(duì)地質(zhì)環(huán)境安全要求和地質(zhì)災(zāi)害識(shí)別、認(rèn)識(shí)、評(píng)估、預(yù)測(cè)和減災(zāi)服務(wù)的期望愈來愈高。因此，地質(zhì)災(zāi)害防治就成為關(guān)系到人的安全生存與發(fā)展的問題，成為涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、管理和法律的問題，有時(shí)甚至轉(zhuǎn)化為涉及國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。

1 中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工作

1.1 調(diào)查評(píng)價(jià)

1999年以來，我國(guó)先后完成了地質(zhì)災(zāi)害普查2020個(gè)縣(市)、1︰5萬(wàn)精度地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查1517個(gè)縣(市)和3萬(wàn)多處地質(zhì)災(zāi)害的勘查評(píng)價(jià)工作，初步建立了包括約30萬(wàn)處地質(zhì)災(zāi)害的數(shù)據(jù)庫(kù)。1999年以來，開展了工程建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，作為研究評(píng)價(jià)土地利用適宜性、工程建設(shè)可行性和減輕工程建設(shè)遭遇或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的依據(jù)。

1.2 監(jiān)測(cè)預(yù)警

1999年以來，建立了約30萬(wàn)處地質(zhì)災(zāi)害的群測(cè)群防體系，全面監(jiān)測(cè)預(yù)警已發(fā)現(xiàn)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)。在重點(diǎn)地區(qū)如長(zhǎng)江三峽水庫(kù)區(qū)、汶川地震災(zāi)區(qū)、西南高山峽谷區(qū)和西北黃土地區(qū)以及城建、交通、水利等工程行業(yè)對(duì)約1萬(wàn)處地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)開展了專業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警。2003年開始基于氣象因素的全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警電視播報(bào)(CCTV-1)工作，至今已形成國(guó)家引領(lǐng)， 30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、323個(gè)市(地、州)、1880個(gè)縣(市、區(qū))聯(lián)動(dòng)的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警服務(wù)工作體系，極大地提升了公眾社會(huì)對(duì)防范地質(zhì)災(zāi)害的認(rèn)知。

1.3 綜合治理

地質(zhì)災(zāi)害工程治理和搬遷避讓方面， 1996年國(guó)家開始設(shè)立地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)資金，資助額度初始階段每年0.￣5億元， 2011年以來地質(zhì)災(zāi)害防治年度經(jīng)費(fèi)在30～50億元。通過整合國(guó)土、水利、住建、移民、環(huán)保和扶貧等政策資金，至2018年中央財(cái)政累計(jì)投資超過600億元，各級(jí)地方政府按照國(guó)家要求，按比例配套了地質(zhì)災(zāi)害防治資金，完成約6000處地質(zhì)災(zāi)害防治工程、約500萬(wàn)人的綜合搬遷避讓。防災(zāi)減災(zāi)與土地資源開發(fā)、工程建設(shè)或生態(tài)改良相結(jié)合，積極推動(dòng)地質(zhì)災(zāi)害開發(fā)性治理、社會(huì)化治理。鑒于長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)和汶川地震災(zāi)區(qū)的特殊性，國(guó)家分別設(shè)立專項(xiàng)，總計(jì)投入300多億元實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害防治工程、監(jiān)測(cè)預(yù)警和搬遷避讓。2019年，國(guó)家全面啟動(dòng)高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系建設(shè)，地質(zhì)災(zāi)害綜合治理與避險(xiǎn)移民搬遷工程是其9項(xiàng)工程之一。

1.4 應(yīng)急響應(yīng)

地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)是非常規(guī)防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)，我國(guó)在應(yīng)急值守、災(zāi)情速報(bào)、調(diào)查評(píng)估、成因分析、決策支撐和應(yīng)急處置等方面初步形成了比較完善的工作體系(劉傳正等， 2010)。2011年以來，逐步建立了各級(jí)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的技術(shù)支撐體系，有力有序有效地開展了大量突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害事件的應(yīng)急調(diào)查評(píng)估和搜救搶險(xiǎn)工作。每年汛期組織200名國(guó)家級(jí)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急專家和3000余名地方專家在各地巡查或駐守指導(dǎo)，在部分地區(qū)開展了專業(yè)隊(duì)伍包縣、包鄉(xiāng)地質(zhì)災(zāi)害防治技術(shù)服務(wù)工作。

1.5 信息化建設(shè)

初步建立了國(guó)家、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州)、縣(市、區(qū))地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)、圖形庫(kù)和監(jiān)測(cè)預(yù)警信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了地質(zhì)災(zāi)害信息采集、傳輸、處理和應(yīng)用服務(wù)的自動(dòng)化以及地質(zhì)災(zāi)害防治成果的數(shù)字化，初步滿足了地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域易發(fā)性評(píng)價(jià)和防治區(qū)劃的要求，為各級(jí)政府組織編制地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃和決策指揮提供了依據(jù)。

1.6 技術(shù)裝備建設(shè)

天空地一體化的技術(shù)裝備研發(fā)應(yīng)用進(jìn)展迅速，初步形成了研發(fā)-生產(chǎn)-應(yīng)用產(chǎn)業(yè)鏈。調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)如衛(wèi)星光學(xué)遙感、合成孔徑雷達(dá)(InSAR)、激光雷達(dá)(Lidar)、北斗導(dǎo)航、無人機(jī)傾斜攝影、三維激光掃描、物聯(lián)網(wǎng)和智能傳感器等，地質(zhì)測(cè)繪勘探技術(shù)如全站儀、地質(zhì)雷達(dá)、電法、磁法、重力、聲波勘探和鉆探及坑槽探等，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)如位移計(jì)、裂縫計(jì)、鉆孔傾斜儀、滲透計(jì)、應(yīng)力計(jì)和孔隙水壓力測(cè)量等，防治工程技術(shù)如錨索、錨桿、挖孔樁、微型樁、錨拉樁、抗滑鍵、格構(gòu)梁和柔性防護(hù)網(wǎng)等，分析研究工具包括基于統(tǒng)計(jì)數(shù)學(xué)和解析數(shù)學(xué)物理模擬的一系列軟件以及各種物理模擬設(shè)備等。

1.7 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

先后頒布了有關(guān)地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、滑坡勘查、泥石流勘查、滑坡防治工程設(shè)計(jì)、防治工程監(jiān)理、崩塌滑坡泥石流監(jiān)測(cè)、地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、地面沉降調(diào)查監(jiān)測(cè)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等行業(yè)技術(shù)規(guī)范，個(gè)別規(guī)范已升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)地區(qū)如長(zhǎng)江三峽水庫(kù)區(qū)、汶川地震災(zāi)區(qū)以及湖北、重慶、四川、廣西壯族自治區(qū)、浙江等地根據(jù)實(shí)際需要制定了專門性技術(shù)要求或地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)團(tuán)體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)初步覆蓋了地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查區(qū)劃、勘查評(píng)價(jià)、工程設(shè)計(jì)、工程施工、工程監(jiān)理、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、信息化建設(shè)、預(yù)算定額和綜合管理等方面。

地質(zhì)災(zāi)害防治工程涉及的混凝土澆筑、錨噴支護(hù)、抗滑樁、擋土墻、排水溝、防護(hù)網(wǎng)等的設(shè)計(jì)施工大量引用了城建、水利、冶金、煤炭、公路、鐵道等工程行業(yè)相關(guān)的工程規(guī)范，如巖土工程勘察規(guī)范、建筑邊坡工程技術(shù)規(guī)范等。

1.8 學(xué)術(shù)研究

1989年成立中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害研究會(huì)(2002年改為中國(guó)地質(zhì)學(xué)會(huì)地質(zhì)災(zāi)害研究分會(huì))，開展了多次不同層次、不同規(guī)模的國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。1990年創(chuàng)刊《中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害與防治學(xué)報(bào)》，目前已成為反映交流地質(zhì)災(zāi)害防治科學(xué)技術(shù)成果的重要園地。中國(guó)地質(zhì)學(xué)會(huì)工程地質(zhì)專業(yè)委員會(huì)、中國(guó)巖石力學(xué)與工程學(xué)會(huì)、《工程地質(zhì)學(xué)報(bào)》、《巖石力學(xué)與工程學(xué)報(bào)》及相關(guān)工程地質(zhì)、巖土力學(xué)等方面的學(xué)術(shù)會(huì)議或刊物等也大量發(fā)表交流地質(zhì)災(zāi)害防治方面的研究成果。學(xué)習(xí)引進(jìn)和吸收國(guó)際先進(jìn)理論方法，比較系統(tǒng)地建立完善了基于巖土體變形破壞的孔隙水壓力理論、殘余強(qiáng)度理論、巖土蠕變理論、黏彈塑性理論和損傷斷裂理論的地質(zhì)災(zāi)害統(tǒng)計(jì)數(shù)學(xué)和解析數(shù)學(xué)物理模型及算法體系。諸如李同錄等(2018)對(duì)水致黃土深層滑坡災(zāi)變機(jī)理的研究。

1.9 行業(yè)進(jìn)步

2005年以來實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、勘查、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位資質(zhì)管理制度。2012年國(guó)家批準(zhǔn)成立“中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工程行業(yè)協(xié)會(huì)”，標(biāo)志著地質(zhì)災(zāi)害防治作為一個(gè)行業(yè)正式得到承認(rèn)。

1.10 法制化建設(shè)

1999年以來國(guó)家實(shí)施工程建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估制度， 2003年國(guó)家頒布《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》， 2005年專項(xiàng)發(fā)布《國(guó)家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》， 2011年組織開展地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合防治和應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)，標(biāo)志著我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治管理與應(yīng)急響應(yīng)逐漸走上法制化的軌道。

2 中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治成效分析

根據(jù)1995年以來的全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害通報(bào)，可以對(duì)我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害的基本狀況及防治成效開展統(tǒng)計(jì)研究(地質(zhì)礦產(chǎn)部， 1995～1997； 國(guó)土資源部， 1998～2017； 自然資源部， 2018)。研究證明，中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害造成的遇難人數(shù)在趨勢(shì)上顯著下降，城鄉(xiāng)社區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值(GDP)的比例不斷降低，地質(zhì)災(zāi)害來臨時(shí)提前應(yīng)急避險(xiǎn)的主動(dòng)性提升。

2.1 地質(zhì)災(zāi)害造成的人員遇難數(shù)量趨勢(shì)性減少

圖 1 1995～2018年中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害造成的遇難人數(shù)分布Fig. 1 Distribution of the fatality caused by geological disasters from 1995 to 2018 in China 2008年數(shù)據(jù)不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的遇難人數(shù)； 2010年數(shù)據(jù)包括甘肅舟曲山洪泥石流1765人遇難

經(jīng)過多方面的持續(xù)努力，地質(zhì)災(zāi)害造成的人員遇難數(shù)量在趨勢(shì)上逐年下降(地質(zhì)礦產(chǎn)部， 1995～1997； 國(guó)土資源部， 1998～2017； 自然資源部， 2018)。圖 1數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)1995～2000年因地質(zhì)災(zāi)害造成年均遇難1205人， 2001～2005年均遇難884人， 2006～2010年均遇難776人(2010年數(shù)據(jù)不含甘肅舟曲縣城山洪泥石流造成1765人遇難)， 2011～2017年均遇難395人， 2018年出現(xiàn)了有記錄以來的最低值(112人遇難)?？梢姡刭|(zhì)災(zāi)害是可防治的，可以顯著減少人員死亡數(shù)量。對(duì)比分析，中國(guó)與美國(guó)陸域面積相近， 2018年底中國(guó)約13.95億人， 2017年底美國(guó)約3.26億人，中國(guó)人口是美國(guó)人口的4.5倍。2011～2017年中國(guó)年均因地質(zhì)災(zāi)害遇難395人，約為美國(guó)的15.8倍，美國(guó)年均因滑坡災(zāi)害遇難25人(USGS， 2005)。若按等量人口計(jì)算，中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害造成的年均遇難人數(shù)仍是美國(guó)的3.5倍。中國(guó)人口基數(shù)大，地質(zhì)環(huán)境的復(fù)雜性遠(yuǎn)高于美國(guó)，人類活動(dòng)遭遇或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的概率相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期會(huì)居高不下，通過逐步提升地質(zhì)災(zāi)害綜合防治能力，繼續(xù)降低因地質(zhì)災(zāi)害造成人員傷亡的防災(zāi)減災(zāi)空間還是很大的。

2.2 城鄉(xiāng)社區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失總量上升，但占國(guó)家GDP的比例趨勢(shì)性下降

根據(jù)國(guó)家自然資源部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失呈現(xiàn)波動(dòng)性變化(國(guó)土資源部， 1998～2017； 自然資源部， 2018)。2001～2010年發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害總數(shù)量194 702處，平均1.947萬(wàn)處/年； 直接經(jīng)濟(jì)損失385.3億元，平均38.5億元/年，平均19.8萬(wàn)元/處。2011～2018年發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害總數(shù)量84 718處，平均1.06萬(wàn)處/年； 直接經(jīng)濟(jì)損失355.7億元，平均44.5億元/年，平均41.9萬(wàn)元/處(圖 2)。2001年以來城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失總體上是上升的。

現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要反映了我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失情況，工程行業(yè)如城建、公路、鐵路、煤炭、冶金、水利、航運(yùn)、建材、油氣管線和能源等因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失情況尚無系統(tǒng)完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

圖 3和表 1數(shù)據(jù)顯示， 2001～2018年中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值(GDP)的比例是不斷降低的。若采用線性估計(jì)，中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失年平均降率為 0.016‰，說明減災(zāi)就是增產(chǎn)的理念是有依據(jù)的。

圖 2 2001～2018年中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失分布Fig. 2 Distribution of the direct economic losses resulted from geological disasters in urban and rural areas in China from 2001 to 2018 2008年數(shù)據(jù)不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的直接經(jīng)濟(jì)損失 The data of 2008 do not contain the direct economic losses resulted from landslides induced by“5·12”Wenchuan Earthquake

圖 3 2001～2018年中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害 直接經(jīng)濟(jì)損失與GDP比值(i)分布Fig. 3 Ratio(i) changes of the direct economic losses resulted from geological disasters in urban and rural areas to GDP value in China from 2001 to 2018 2008年數(shù)據(jù)不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的 直接經(jīng)濟(jì)損失比例 The data of 2008 do not contain the direct economic losses resulted from landslides induced by“5·12”Wenchuan Earthquake

表 1 2001～2018中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害直接 經(jīng)濟(jì)損失與國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值(GDP)數(shù)據(jù)對(duì)比Table 1 Data of the direct economic losses resulted from geological disasters in urban and rural area and GDP value in China from 2001 to 2018

中國(guó)GDP數(shù)據(jù)來源http：∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

圖 4 2001～2018年中國(guó)年均單次地質(zhì)災(zāi)害 經(jīng)濟(jì)損失變化趨勢(shì)Fig. 4 The direct economic loss caused by single geological disaster in urban and rural areas in China from 2001 to 2018 2008年數(shù)據(jù)不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的直接經(jīng)濟(jì)損失 The data of 2008 do not contain the direct economic losses resulted from landslides induced by“5·12”Wenchuan Earthquake

地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失自然是逐年增加的，這從城鄉(xiāng)社區(qū)單次地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失可以反映出來。圖 4顯示，除2013年經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)過高和2007年過低等特殊年份外，統(tǒng)計(jì)得到2001年以來中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)年平均單次地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，即從2001～2010年間的平均19.79萬(wàn)元/處增長(zhǎng)到2011～2018年間的平均41.99萬(wàn)元/處。

工程建設(shè)行業(yè)因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)社區(qū)。例如， 2018年金沙江白格滑坡-堰塞湖和雅魯藏布江色東普滑坡-堰塞湖先淹沒后潰決泄洪造成的直接經(jīng)濟(jì)損失估計(jì)在100億元以上，間接損失更是巨大； 青海省樂都高家灣滑坡區(qū)蘭新高鐵張家莊隧道變形，自2016年以來多次導(dǎo)致動(dòng)車停運(yùn)、晚點(diǎn)，同時(shí)威脅高壓輸電線、輸氣管線、光纜及公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施安全，直接經(jīng)濟(jì)損失估計(jì)在數(shù)億元。如果按城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失每年50億元計(jì)算，估計(jì)我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)每年因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為城鄉(xiāng)社區(qū)直接損失的5倍，我國(guó)“十三五”以來因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失年平均應(yīng)在300億元左右。一般認(rèn)為，地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)濟(jì)效益投入與產(chǎn)出比例約在1︰8左右，如果只考慮城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失，將會(huì)出現(xiàn)國(guó)家地質(zhì)災(zāi)害防治投入明顯大于直接經(jīng)濟(jì)損失的情況，自然是令人費(fèi)解的。

2.3 城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)能力不斷提升

圖 5顯示，自2003年實(shí)行基于氣象因素的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)和地質(zhì)災(zāi)害群測(cè)群防體系協(xié)同行動(dòng)以來，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)成功預(yù)報(bào)地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量占地質(zhì)災(zāi)害總數(shù)的比例雖然呈波動(dòng)性變化，但總體上是增加的，從初始的5%上升到20%左右。

圖 5 2003～2018年中國(guó)成功預(yù)報(bào)地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量占總數(shù)的比例(i)變化Fig. 5 Ratio(i) change of the successful predicted geological disasters of total in China from 2003 to 2018

圖 6 2003～2018年中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)因地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)人數(shù)變化Fig. 6 Number of people evacuating from geological disasters in urban and rural areas in China from 2003 to 2018

圖 6顯示， 2003～2018年中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)人數(shù)呈波動(dòng)性變化，但總體趨于減少。例如， 2012年約25%的地質(zhì)災(zāi)害得以成功預(yù)報(bào)，約4萬(wàn)人應(yīng)急避險(xiǎn)撤離，顯著減輕了城鄉(xiāng)社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害造成的危害。應(yīng)急避險(xiǎn)人數(shù)未出現(xiàn)逐年增加的原因是多方面的：(1)城鄉(xiāng)居民防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)意識(shí)不斷增強(qiáng)，應(yīng)急避險(xiǎn)的自覺性主動(dòng)性提升； (2)氣候的年際變化特別是豐水年或枯水年降水特點(diǎn)與地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的重合情況； (3)地質(zhì)災(zāi)害綜合治理、搬遷避讓或生態(tài)移民等專項(xiàng)行動(dòng)不斷減少地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)的人數(shù)，需要應(yīng)急避險(xiǎn)的人群聚居地或總?cè)藬?shù)是逐年減少的。

3 問題與形勢(shì)

3.1 存在問題

我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合防治與應(yīng)急響應(yīng)工作已取得顯著成績(jī)，但造成群死群傷、重大經(jīng)濟(jì)損失或社會(huì)影響的地質(zhì)災(zāi)害事件仍年年發(fā)生。事后調(diào)查分析，幾乎所有的重大地質(zhì)災(zāi)害事件在事前都是有跡可循的，是可以避免或大大減輕災(zāi)難的。究其原因，存在的問題是多方面的，包括科學(xué)認(rèn)知不足、減災(zāi)理念落后，技術(shù)方法局限、人類活動(dòng)盲目和心理預(yù)期僥幸或防災(zāi)文化缺乏等。

(1)從業(yè)人員防災(zāi)減災(zāi)研究的針對(duì)性不足。反思起來，每次地質(zhì)災(zāi)害事件發(fā)生后的地質(zhì)科學(xué)分析與描述是比較系統(tǒng)全面的，甚至是繁瑣的，包括斜坡巖土體形態(tài)、成分結(jié)構(gòu)、含水狀態(tài)、氣象條件、水文環(huán)境、斷層活動(dòng)、地震作用以及人類活動(dòng)等作用的研判，習(xí)慣于地質(zhì)問題分析而缺乏對(duì)防災(zāi)減災(zāi)決策支持的針對(duì)性思考，本質(zhì)上不夠講究科學(xué)的認(rèn)識(shí)論與方法論(劉傳正， 2015)。

(2)從業(yè)人員防災(zāi)減災(zāi)的職業(yè)理念不夠。把地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測(cè)混同于一般的地質(zhì)工作，思想上沒有上升到“以人為本”的天然職責(zé)，沒有將防災(zāi)減災(zāi)思維培育成一種習(xí)慣，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增大甚至災(zāi)難來臨時(shí)的職業(yè)敏感性或防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)嚴(yán)重不足。沒有認(rèn)識(shí)到識(shí)別預(yù)測(cè)“哪里可能會(huì)發(fā)生崩塌滑坡？”、“什么條件下會(huì)發(fā)生崩塌滑坡”比調(diào)查研究“哪里發(fā)生過崩塌滑坡？”、或詳細(xì)描述“滑坡的地質(zhì)過程與運(yùn)動(dòng)特征是怎樣的？”更為重要(鄭光等， 2018； 曾慶利等， 2018； 劉傳正， 2019a)。地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不主動(dòng)、不能識(shí)別或識(shí)別不夠，難以有力支撐防災(zāi)減災(zāi)決策。

(3)地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測(cè)裝備粗放，復(fù)雜環(huán)境適應(yīng)性差。我國(guó)研發(fā)應(yīng)用地質(zhì)災(zāi)害防治技術(shù)裝備追趕世界先進(jìn)水平方面是快速的，成就是顯著的，但存在裝備保障能力不足、攜帶不便、天空地設(shè)備一體化應(yīng)用程度低、適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境條件的性能不夠、數(shù)據(jù)傳輸處理不及時(shí)、集約化應(yīng)用效率不高、信息化共享程度差和預(yù)報(bào)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)不銜接等。

(4)計(jì)算技術(shù)方法刻畫研究對(duì)象精細(xì)性的功能不夠。無論是對(duì)于區(qū)域還是單體，地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防治工程設(shè)計(jì)和應(yīng)急處置的數(shù)學(xué)物理模型概化、計(jì)算分析或模擬仿真復(fù)雜環(huán)境巖土體的準(zhǔn)確性甚至正確性方面急需提高。評(píng)價(jià)結(jié)果往往需要宏觀判斷修正，預(yù)警研判能力不足，計(jì)算軟件性能差，計(jì)算處理成圖效率低和花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)等。

(5)人類活動(dòng)盲目性或缺乏自我約束能力，地質(zhì)災(zāi)害防治對(duì)策系統(tǒng)考量或全局觀念不夠。工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、休閑旅游和探險(xiǎn)考察等遭遇或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)因視而不見而釀成災(zāi)難案例多多。地質(zhì)災(zāi)害防治多謀一域一時(shí)，少謀全局長(zhǎng)期，釀成重大隱患。例如，云南綏江新縣城填方阻水變形，引發(fā)后山斜坡開裂，樁錨防治工程未充分考慮地下水的作用，新的阻水又引發(fā)更大范圍變形，被動(dòng)抽取地下水只能解決局部問題，形成一種被動(dòng)防災(zāi)循環(huán)。

(6)地質(zhì)災(zāi)害防治信息共享傳播、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、動(dòng)態(tài)跟蹤、協(xié)調(diào)會(huì)商、對(duì)策研判和聯(lián)動(dòng)聯(lián)防等工作機(jī)制存在短板。2018年10月，金沙江、雅魯藏布江先后發(fā)生山體滑坡堵江形成堰塞湖，潰決后洪水涌浪造成巨大經(jīng)濟(jì)損失和廣泛的社會(huì)影響(童立強(qiáng)等， 2018； 許強(qiáng)等， 2018； 劉傳正， 2019b)。事實(shí)上，早在2009年7月，當(dāng)?shù)卣桶l(fā)現(xiàn)了金沙江白格滑坡變形跡象， 2014年11月，當(dāng)?shù)卣畬?duì)滑坡威脅范圍內(nèi)的村民全部實(shí)施了搬遷避讓。類似地，雅魯藏布江色東普段數(shù)十年來多次發(fā)生滑坡碎屑流堵江事件， 2018年堵江災(zāi)害發(fā)生前，該河段三分之二處于堰塞狀態(tài)(劉傳正等， 2019c)?？梢姡皟山笔录⒎鞘虑昂敛恢?，是具備提前減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)條件的。

(7)防災(zāi)減災(zāi)文化培育不夠。防災(zāi)減災(zāi)文化是知識(shí)、意識(shí)、認(rèn)識(shí)、制度、法規(guī)、習(xí)俗和信仰等養(yǎng)成的行為“習(xí)慣”。知識(shí)不足、意識(shí)不強(qiáng)等導(dǎo)致對(duì)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)視而不見，過度執(zhí)著于地質(zhì)研究或?yàn)?zāi)后回溯仿真分析，心理預(yù)期的僥幸甚至“專家的博學(xué)、任性”可能釀成嚴(yán)重后果。

(8)法制建設(shè)方面尚不完善。地質(zhì)災(zāi)害防治尚缺乏國(guó)家層面的法律，氣象、地震、洪水、森林等相關(guān)法律等也是單項(xiàng)法律法規(guī)，尚無統(tǒng)一的國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)法。

(9)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后，現(xiàn)有的國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面不夠，團(tuán)體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在科學(xué)性、實(shí)用性、嚴(yán)謹(jǐn)性和先進(jìn)性以及著作權(quán)方面尚需要全面提升。

(10)地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情統(tǒng)計(jì)主要反映我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)損失情況，沒有反映工程建設(shè)行業(yè)地質(zhì)災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失。

3.2 未來形勢(shì)

我國(guó)地貌環(huán)境復(fù)雜、地質(zhì)構(gòu)造活動(dòng)強(qiáng)烈、氣候變化孕育的局地暴雨頻發(fā)和山地丘陵區(qū)人類工程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等多重因素的迭加造就了我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生的時(shí)空格局，今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害形勢(shì)仍將是嚴(yán)峻的。

(1)自然地質(zhì)環(huán)境條件決定了中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害的時(shí)空分布格局，人類活動(dòng)加劇了地質(zhì)災(zāi)害的頻率和強(qiáng)度。我國(guó)地形地貌起伏變化大，易滑地層巖土分布廣，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，特定的地質(zhì)環(huán)境條件或地質(zhì)下墊面決定了地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)多發(fā)。

(2)致災(zāi)因子多樣化及其迭加作用是地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重的重要因素。全球氣候變化背景下我國(guó)極端天氣氣候事件發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和區(qū)域分布變得更加復(fù)雜，區(qū)域溫度升高、局地突發(fā)性強(qiáng)降水和臺(tái)風(fēng)活動(dòng)增多、地震活動(dòng)趨于增強(qiáng)等與地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)空間迭加，導(dǎo)致引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的概率加大。

(3)地質(zhì)災(zāi)害會(huì)顯著改變?nèi)祟惿婺Ｊ胶万?qū)動(dòng)人類遷徙，從而顯著改變?nèi)祟惿鐣?huì)的發(fā)展歷史。我國(guó)仍處于基礎(chǔ)工程建設(shè)的高峰期，城鎮(zhèn)化減少了地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的常住人口，但山地丘陵區(qū)城鎮(zhèn)擴(kuò)展向山要地、進(jìn)溝發(fā)展，又會(huì)干擾破壞地質(zhì)環(huán)境而遭遇或引發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害。某種意義上，地質(zhì)災(zāi)害防治推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，反過來，盲目的城鎮(zhèn)化也可能會(huì)使人類陷入新的地質(zhì)災(zāi)害困境。

(4)休閑旅游或科考探險(xiǎn)活動(dòng)遭遇地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。由于缺乏防災(zāi)減災(zāi)理念，一些休閑度假地或游覽景觀規(guī)劃建設(shè)在危險(xiǎn)斜坡下或陡崖下，個(gè)人或團(tuán)隊(duì)探險(xiǎn)探秘活動(dòng)遭遇崩塌滑坡或泥石流災(zāi)害的概率增大。

(5)公眾社會(huì)對(duì)地質(zhì)安全和地質(zhì)災(zāi)害防治提出了更高要求，“以人為本”體現(xiàn)為生存安全為第一原則，促進(jìn)資源能源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境和諧與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)訴求逐漸增強(qiáng)。

(6)現(xiàn)代媒體技術(shù)的快速傳播，使公眾社會(huì)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的敏感性明顯提高，對(duì)高效科學(xué)的防治地質(zhì)災(zāi)害的期許不斷上升。

4 對(duì)策建議

地質(zhì)災(zāi)害防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全面系統(tǒng)的考量。地質(zhì)災(zāi)害防治應(yīng)采取硬對(duì)策(工程措施)與軟對(duì)策(非工程措施)相結(jié)合，應(yīng)與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)人文發(fā)展水平相適應(yīng)，與人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)及生產(chǎn)生活相融合。地質(zhì)災(zāi)害防治不能只瞄準(zhǔn)已知的，更要關(guān)注人類聚居區(qū)、活動(dòng)區(qū)和工程建設(shè)區(qū)域可能遭遇或引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其防控。

(1)地質(zhì)災(zāi)害防治理念應(yīng)突出從災(zāi)害屬性入手，圍繞有效服務(wù)防災(zāi)減災(zāi)開展工作，解決認(rèn)識(shí)現(xiàn)狀、預(yù)測(cè)未來和研判成災(zāi)可能性問題，而不執(zhí)著于或習(xí)慣于從地質(zhì)屬性入手。地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別一要確定危險(xiǎn)因素或致災(zāi)因子的存在及其變化，二要確定承災(zāi)體及其易損性，三要研判致災(zāi)因子與承災(zāi)體遭遇的可能性或暴露度的大小。

(2)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估要考慮威脅人居建筑或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所在的一級(jí)斜坡區(qū)或局地小流域，優(yōu)先選擇遠(yuǎn)離地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)作為避險(xiǎn)搬遷場(chǎng)址，服務(wù)于工程建設(shè)安全和斜坡地質(zhì)安全管理。基礎(chǔ)理論研究不但要關(guān)注精細(xì)化的專門問題，更要整合力量建立不同層級(jí)的防災(zāi)減災(zāi)決策技術(shù)支撐平臺(tái)，有區(qū)別地建立基于經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)則、理論分析、模型計(jì)算和大數(shù)據(jù)綜合評(píng)估等不同范式的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)。

(3)研發(fā)推廣適應(yīng)中國(guó)復(fù)雜地質(zhì)環(huán)境的調(diào)查監(jiān)測(cè)和防治技術(shù)裝備體系，建立設(shè)備共享和協(xié)同配合工作機(jī)制。研發(fā)有效應(yīng)對(duì)范圍廣大、地形高陡和變形隱蔽地區(qū)的遙感遙測(cè)技術(shù)，同時(shí)發(fā)揮常規(guī)抵近觀察方法在觀測(cè)精度、經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間及時(shí)性和適應(yīng)天氣變化方面的優(yōu)勢(shì)。

(4)建立不同層級(jí)的地質(zhì)災(zāi)害信息化平臺(tái)和監(jiān)測(cè)預(yù)警決策支持系統(tǒng)，整合集成地質(zhì)災(zāi)害、基礎(chǔ)地理、地質(zhì)地貌、斷裂地震、氣候水文、生態(tài)人文、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、旅游休閑和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)信息等組成大數(shù)據(jù)體系，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害信息共享、遠(yuǎn)程分析和聯(lián)合會(huì)商。

(5)土地利用規(guī)劃和工程建設(shè)活動(dòng)要充分考慮遭遇或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的可能性并做好防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案。鼓勵(lì)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或關(guān)鍵帶開展低成本、低密度的工程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，建立能夠經(jīng)受損失但恢復(fù)力全面、智能和快速反應(yīng)的柔性社區(qū)，提高抗災(zāi)力、耐受力和災(zāi)后恢復(fù)力(AGI， 2012)。

(6)建立地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同行動(dòng)機(jī)制，在信息共享、傳播動(dòng)員、協(xié)調(diào)會(huì)商、應(yīng)急響應(yīng)、對(duì)策研判、決策支持和搜救搶險(xiǎn)等方面全面提升工作水平。

(7)地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情統(tǒng)計(jì)應(yīng)由國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸口統(tǒng)計(jì)，全面科學(xué)統(tǒng)計(jì)評(píng)估城鄉(xiāng)社區(qū)和工程行業(yè)地質(zhì)災(zāi)害造成的直接、間接經(jīng)濟(jì)損失，為國(guó)家制定更加符合實(shí)際的綜合減災(zāi)政策提供依據(jù)。

(8)培育倡導(dǎo)公眾社會(huì)地質(zhì)災(zāi)害防治文化，提高城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、觀光活動(dòng)場(chǎng)所、工地和旅游休閑地域的防災(zāi)減災(zāi)能力，使地質(zhì)災(zāi)害防治成為人類生存、生產(chǎn)、生活與發(fā)展的組成部分，自覺主動(dòng)克服因“愚昧”的無知或“博學(xué)”的無知而釀成的悲劇。

(9)土地、礦業(yè)、水利、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、建設(shè)和應(yīng)急管理等方面的政府機(jī)構(gòu)要協(xié)同會(huì)商打好“政策組合拳”，在生態(tài)移民、脫貧致富、水庫(kù)移民、避讓災(zāi)害和救災(zāi)救濟(jì)等方面做好區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、移民就業(yè)和生活水平提高等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資金投入的節(jié)約集約化利用，爭(zhēng)取安全與收益的最大化。

(10)架構(gòu)建立完善的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系，盡快制定頒布《國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)法》、《自然災(zāi)害減輕法》和《地質(zhì)災(zāi)害防治法》等，在法律上明確政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)(包括保險(xiǎn)業(yè))和科技界五位一體的防災(zāi)減災(zāi)“伙伴”關(guān)系。

5 結(jié) 論

(1)中國(guó)已經(jīng)建立了比較完善科學(xué)的地質(zhì)災(zāi)害防治體系，包括調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合防治和應(yīng)急響應(yīng)體系。

(2)地質(zhì)災(zāi)害是可認(rèn)識(shí)的，可防治的。中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治成效是顯著的，具體表現(xiàn)為遇難人數(shù)總體顯著減少，直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的比例趨勢(shì)性降低，已知的地質(zhì)災(zāi)害得到有效監(jiān)控或綜合治理，需要應(yīng)急避險(xiǎn)撤離的人數(shù)總體減少。

(3)存在的主要問題是防災(zāi)減災(zāi)能力還滯后于公眾社會(huì)急劇增長(zhǎng)的需求，法制建設(shè)滯后，防災(zāi)減災(zāi)文化薄弱，科學(xué)技術(shù)研究超前預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和決策支持不夠。

(4)面臨的地質(zhì)災(zāi)害防治形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，包括氣候變化、地震活動(dòng)、人類活動(dòng)多樣化和地域廣泛化等遭遇或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)增大。

(5)對(duì)策方面明確國(guó)家管理層面戰(zhàn)略合作并融入各種規(guī)劃，減少部門分割分散力量。防災(zāi)文化建設(shè)強(qiáng)調(diào)人人防災(zāi)。

(6)地質(zhì)安全隱患是大概率的“灰犀?！?gray rhino)，地質(zhì)災(zāi)害事件是小概率的“黑天鵝”(black swan)，采取科學(xué)對(duì)策防控“灰犀牛”，就能減少乃至避免“黑天鵝”的出現(xiàn)。