新時期我國鄉(xiāng)村垃圾分類治理困境與機制創(chuàng)新

杜歡政, 寧自軍

(同濟大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 上海 200092)

一、 引 言

改革開放40多年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及生產(chǎn)生活方式的變革，鄉(xiāng)村垃圾數(shù)量激增，垃圾成分日趨復(fù)雜，逐漸超出了鄉(xiāng)村環(huán)境自然消納能力。據(jù)住建部測算，2017年我國農(nóng)村生活垃圾人均日產(chǎn)約0.8kg，年產(chǎn)生量1.8億噸，2013至2017年農(nóng)村生活垃圾年均增長9.48%，其中至少有0.7億噸以上未作任何處理。[1]

面對“垃圾圍村”的困局，2014年住建部提出全面啟動農(nóng)村生活垃圾治理方案，2017年在100個縣(市、區(qū))開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作[2]。全國各縣市對農(nóng)村生活垃圾處置模式進行了積極探索，但與城市相比，我國“農(nóng)村人居環(huán)境整治工作仍處于起步階段，存在工作進展不平衡、內(nèi)生動力激發(fā)不夠、長效機制尚未形成、資金投入缺口較大、工作責任有待進一步壓實等困難和問題”[3]。2019年中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，學(xué)習(xí)推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。本文在新時期推進鄉(xiāng)村垃圾分類的困境及其根源的分析基礎(chǔ)上，借鑒浙江農(nóng)村垃圾處置模式的典型經(jīng)驗，提出了相應(yīng)的對策建議。

二、 我國鄉(xiāng)村廢棄物垃圾化趨勢與分類治理的困境

1. 我國農(nóng)村廢棄物傳統(tǒng)分類處置行為與方式

在農(nóng)耕文明演進中，我國鄉(xiāng)村社會逐步構(gòu)建了一個基于“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)—居民生活—畜禽養(yǎng)殖—廢物還田”的物質(zhì)循環(huán)經(jīng)濟體系(如圖1)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的秸稈、草葉等廢棄物與農(nóng)產(chǎn)品加工輔料(麥麩和糠秕)既是牲口飼料，又是農(nóng)村炊事取暖的重要燃料來源，唐代陳少微的《七返靈砂論》中就有“于糠火中燒三七日”的記載。農(nóng)家廚余與飼料混合既可喂養(yǎng)畜禽，也可與人畜糞便及各種燃燒草木灰混合堆肥，并作為肥料施于田中，商代思想家伊尹倡導(dǎo)“教民糞種，負水澆稼”。此外，北方有“牛羊糞生火”，南方有“羊糞飼草魚”等循環(huán)利用方式。傳統(tǒng)社會中家用紡織品及廢舊衣物大多是可被自然“消化”的棉制品，而鐵、銅、鋁及實木所制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活用具經(jīng)多次修理或以舊翻新后重新使用。因此，農(nóng)耕時代是一個“可持續(xù)、無垃圾”的社會[4]。

圖1 鄉(xiāng)村傳統(tǒng)廢棄物循環(huán)利用體系

中華人民共和國成立之初到20世紀70年代末，我國農(nóng)村生產(chǎn)生活廢棄物基本沿襲了傳統(tǒng)的循環(huán)處置模式，并呈現(xiàn)如下特征：①農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，農(nóng)民生活水平較低，食物浪費極少，飯后廚余基本作為畜禽飼料被消納。1965—1980年平均每戶年末生豬存欄數(shù)2.0頭，家禽6.0只，而且由于農(nóng)業(yè)機械化程度不高，大型牲口喂養(yǎng)比例較高，秸稈是冬季牲口飼料和居民炊事燃料的重要來源。②生活物資匱乏，貨幣化商品消費比例極低，包裝物以紙質(zhì)、竹制和金屬為主，農(nóng)村供銷社建立的廢品回收體系對廢舊物資回收利用率高，如1957年7月12日由北京日報刊發(fā)的《垃圾要分類收集》倡導(dǎo)居民將廢布頭、牙膏皮等攢起來回收利用，促進物資循環(huán)利用[5]。周恩來總理指出，要“抓緊廢舊利用這一環(huán)節(jié)，變無用為有用，變一用為多用，變破舊為嶄新，全面為生產(chǎn)服務(wù)”(1)中共哈市道里區(qū)廢舊物資回收公司總支委員會：《搞好廢舊物資回收工作》，載《商業(yè)研究》，1978年第3期，第20-22頁。。③化肥的產(chǎn)量低、用量少，有機肥料對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為重要，全國愛衛(wèi)會倡導(dǎo)建造不滲漏的糞坑來管理收集糞便，為提高土壤肥力，許多農(nóng)村從城市收運有機糞便。④針對農(nóng)村人畜同居，人無廁、畜無圈、畜糞露天堆置、蠅蛆亂飛亂爬等現(xiàn)象，國家在農(nóng)村開展了“兩管五改”環(huán)境治理工作，1974年國務(wù)院76號文指出，“在農(nóng)村，要結(jié)合生產(chǎn)把水、糞的管理和水井、廁所、畜圈、爐灶、環(huán)境的改良長期堅持下去”(2)付彥芬：《中國農(nóng)村廁所革命的歷史實踐》，載《環(huán)境衛(wèi)生學(xué)雜志》，2019年第5期，第415-417頁。。

2. 改革開放以來鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式變革與廢棄物垃圾化趨勢

改革開放40多年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制變遷和城鎮(zhèn)化進程的加快，我國鄉(xiāng)村的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了巨大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民消費活動產(chǎn)生的各類廢棄物數(shù)量激增，傳統(tǒng)的廢物消納方式逐步消失，廢棄物垃圾化趨勢愈加明顯。

(1)生活水平提高與居民飲食結(jié)構(gòu)改善，生活廚余垃圾數(shù)量激增。改革開放40多年來，我國農(nóng)村居民人均消費支出年均增長7.0%，恩格爾系數(shù)由1978年的67.7%下降到2018年的30.1%，人均肉禽及制品消費量由1985年的12kg增加到2017年的31.5kg，瓜果及制品消費量由1990年的5.89kg提高到2017年的38.4kg，蔬菜果皮等有機廢棄物數(shù)量急劇增加，與此矛盾的是農(nóng)村家庭畜禽養(yǎng)殖逐步消失，原來可以消納的廚余與菜葉果皮等有機物廢棄物成為垃圾，我國鄉(xiāng)村廚余垃圾已占生活垃圾的比重為43.58%[6]。

(2)消費結(jié)構(gòu)升級與消費理念的轉(zhuǎn)變，生活垃圾中有害垃圾與可回收物比例提高。改革開放40多年來農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展推動了農(nóng)村居民消費理念更新、消費數(shù)量增加、消費結(jié)構(gòu)升級和消費方式多元化，家電設(shè)備與各類生活用品在農(nóng)村日益普及，衣著等商品消費更新頻率加快，這些變化不僅導(dǎo)致大量工業(yè)制成品廢棄物數(shù)量快速增加，而且生活垃圾成分日趨復(fù)雜，不可降解的廢棄物在鄉(xiāng)村垃圾中的占比越來越高。另一方面，近40年塑料袋、可樂瓶、易拉罐、礦泉水瓶等不可降解包裝廢棄物占生活垃圾比重顯著增加，與此相矛盾的是原有農(nóng)村供銷社廢品回收網(wǎng)絡(luò)逐漸由市場個體回收主體所替代，受趨利行為影響，各種低價值廢塑料、廢玻璃等無人回收，隨意亂丟亂放現(xiàn)象較為常見[7]。

(3)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)勞動密集投入向資本投入與機械化操作變遷中，農(nóng)家肥逐步被化肥農(nóng)藥替代，傳統(tǒng)有機廢棄物堆肥還田路徑逐步斷裂，濕垃圾在農(nóng)村生活垃圾中比重較高。改革開放以后，隨著國民經(jīng)濟的全面恢復(fù)，我國農(nóng)用化肥生產(chǎn)能力顯著提升，化肥使用方便且肥效顯著，而農(nóng)家肥因帶入過多雜質(zhì)和重金屬，以及傳播有害病源生物等產(chǎn)生了種種不良后果，農(nóng)家肥使用量減少，同期化肥使用量由1980年的1296萬噸提高到2017年的5859萬噸，年均增長4.16%。在市場化、城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村老齡化、兼業(yè)化趨勢明顯，農(nóng)戶對有機垃圾與糞便堆肥意愿降低。此外，“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)及農(nóng)村廁所環(huán)境整治力度加大，原有糞坑堆肥或露天堆肥場地空間受到限制，通過堆肥消納的有機廢棄物逐步垃圾化，生活垃圾中濕垃圾比重加大。

(4)農(nóng)戶燃料結(jié)構(gòu)優(yōu)化，秸稈柴草已不再是生活燃料的主要來源，煤灰在生活垃圾中比例提高，北方冬季煤灰在垃圾中占比較高。當前在農(nóng)民做飯取暖使用的能源中，58.6%的居民主要使用電力，49.3%的居民主要使用煤氣、天然氣、液化石油氣，僅44.2%和23.9%的居民主要使用柴草和煤(注：這個是多項選擇，不能簡單相加等于100%)。

(5)多數(shù)農(nóng)村沒有配套的垃圾專門堆放區(qū)和固定消納場所，房屋修建和裝修過程中產(chǎn)生的建筑垃圾、大件垃圾、碎料等無組織堆放，村莊道路、坑洼溝溪都成了農(nóng)村垃圾的填埋或堆放場所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達地區(qū)的工業(yè)垃圾混入生活垃圾的現(xiàn)象時有發(fā)生，城市垃圾向近郊農(nóng)村傾倒，不僅造成鄉(xiāng)村垃圾數(shù)量越來越龐大，而且產(chǎn)生的面源污染越來越嚴重。

3. 新時期我國鄉(xiāng)村垃圾分類治理困境與根源

在我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟體系構(gòu)建過程中，由于農(nóng)村傳統(tǒng)廢棄物循環(huán)模式日益消退，農(nóng)村垃圾的自然消納能力迅速下降，鄉(xiāng)村垃圾產(chǎn)生量不斷增加，由此引發(fā)的一系列環(huán)境問題已日益凸顯。為了提高鄉(xiāng)村垃圾減量化和資源化利用效率，減少垃圾對環(huán)境污染影響，黨的十八大以來，國家通過一系列法規(guī)政策積極推進鄉(xiāng)村垃圾分類實施，同期各個省、市圍繞鄉(xiāng)村環(huán)境及垃圾治理相繼出臺了政策意見或行動方案，旨在提高農(nóng)村垃圾分類的法治化水平和全民參與程度，有效實現(xiàn)垃圾“減量化、資源化和無害化”處理目標。但從各地鄉(xiāng)村垃圾分類治理現(xiàn)狀及成效看，還存在許多困難。

(1) 微觀主體內(nèi)生動力激發(fā)不夠與前端分類實效不顯著

從系統(tǒng)動力演進的角度看，垃圾分類由前端分類、中端分類回收運輸、中轉(zhuǎn)處理及末端無害化處置等環(huán)節(jié)構(gòu)成，是一項全社會參與的系統(tǒng)性工程。政府、企業(yè)、村民及社會公益組織等各利益相關(guān)主體貫穿于全過程、全流程環(huán)節(jié)之中。近年來，盡管國內(nèi)外學(xué)者分別從垃圾分類回收的動機、獎懲制度、支付意愿、社會規(guī)范等因素對前端分類回收的影響因素進行了研究[8-14]。但當前鄉(xiāng)村垃圾分類治理困境仍突出表現(xiàn)在“政府熱、村民冷”和“前端分類效果不理想”等方面。垃圾分類前端的決策目標是推動村民分類投放，政府是分類活動的倡導(dǎo)者與推行者，村民是垃圾分類活動的實施者，前端分類活動實施障礙主要受內(nèi)生演進動力缺失、微觀主體有限理性和約束機制缺位等多方面因素影響。

首先，垃圾分類活動外部性與內(nèi)生演進動力缺失。一般認為，經(jīng)濟活動的外部性是資源環(huán)境問題的主要成因，垃圾的負外部性不僅表現(xiàn)為廢棄物垃圾化造成資源浪費，還會造成環(huán)境污染。垃圾分類活動的正外部性表現(xiàn)為提高資源循環(huán)利用效率，節(jié)約原生資源，改善垃圾品質(zhì)，提高末端無害化處理水平，減少垃圾清運量，減少垃圾清運費用和末端處置費用，延長焚燒發(fā)電廠和填埋場使用年限。在垃圾分類活動中，村民的內(nèi)生驅(qū)動力來源于自然力和經(jīng)濟力的合力，自然驅(qū)動力是垃圾排放對環(huán)境破壞及自然界各種資源的不可再生性對人類行為的懲罰，經(jīng)濟驅(qū)動力的源泉是廢棄物資源化的價值創(chuàng)造，自然力和經(jīng)濟力的耦合是垃圾分類活動行為的內(nèi)生演進驅(qū)動力。在倡導(dǎo)生態(tài)文明與綠色發(fā)展的今天，村民雖然意識到垃圾分類可有力促進“鄉(xiāng)村環(huán)境整治”，切實推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，對村莊附近企業(yè)污染物排放深惡痛絕，但對自身家庭垃圾投放行為卻不以為然。多數(shù)社會群體對環(huán)境質(zhì)量改善和廢棄物資源化利用實際受益感受不深，對垃圾填埋造成的土地與環(huán)境壓力感受不深，認為環(huán)境治理是政府或集體責任，這表現(xiàn)為內(nèi)生動力不足。馬克思認為物質(zhì)利益是人們從事任何活動的根源、動因和目的，是人們各種動機和行為的原動力。低價值的廢棄物分類回收缺乏利益驅(qū)動，規(guī)范性制度約束機制尚未建立，垃圾成分復(fù)雜化與分類標準難以掌握客觀存在，“不會分、分不對、分不了”等主客觀因素制約分類活動的實施。

其次，村民從“經(jīng)濟理性”向“生態(tài)理性”轉(zhuǎn)變需要經(jīng)歷一個長時段意識培養(yǎng)與行為實踐的過程。在社會經(jīng)濟活動中微觀主體的行為與所處時代環(huán)境密切相關(guān)，在物資匱乏的時代，農(nóng)民精耕細作是為了充分利用各種物質(zhì)資源以滿足個人與家庭生存需要，物盡其用與廢物循環(huán)是“生存理性”對其行為的支配；在市場化進程中，“經(jīng)濟理性”思維方式對村民影響越來越大，廢金屬等高價值廢棄物自覺分類回收、化肥代替農(nóng)家肥追求糧食高產(chǎn)等均是利益驅(qū)動的行為表現(xiàn)。新時期垃圾分類治理是為了滿足村民對美好生態(tài)環(huán)境的需要，但目前村民對垃圾分類活動的生態(tài)價值認知程度較低，推動村民從“經(jīng)濟理性”向“生態(tài)理性”意識行為的轉(zhuǎn)變，需要基層組織深入開展宣傳教育和引導(dǎo)。

最后，外源強制性制度變遷與激勵約束機制缺失。在改革進程中，我國的制度變遷大多是自上而下的強制性與自下而上的誘致性制度變遷相結(jié)合，而垃圾分類則是在缺乏誘致性動力基礎(chǔ)上的“自上而下”強制性制度變遷，初始動力來自上層的推動。政府必須設(shè)計和完善相關(guān)法律法規(guī)制度和非正式協(xié)議制度，采用激勵與約束策略，組織協(xié)調(diào)各參與主體的行為實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的目標。2015年住建部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》；2018年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》；2018年中央農(nóng)辦等18部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》等。但在當前政策實施中，地方官員迫于任期考核與晉升壓力，在垃圾分類活動中呈現(xiàn)“重末端、輕前端”“重硬件、輕機制”的“捷徑式績效”管理特征，“積分卡”“定點定時投放”等限制性規(guī)定使實施者缺乏內(nèi)在激勵驅(qū)動，受機會主義和監(jiān)督乏力的影響，隨意處置、就近掩埋、混合傾倒等傳統(tǒng)習(xí)慣不僅有生存空間而且影響實施者的積極性，信息不對稱及高昂的監(jiān)督成本增加了垃圾收費制度的實施，出現(xiàn)了垃圾桶分類但垃圾不分類的窘相。

(2) 中端回收市場的隔離體系影響垃圾資源化與減量化成效

生活垃圾分類中端的分類回收是實現(xiàn)垃圾資源化和減量化的關(guān)鍵，垃圾的精細分揀可提高資源化利用效率，減少末端無害化處置壓力，節(jié)約處置成本。目前我國垃圾分類治理仍處在高投入、低回報、資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)附加值低，企業(yè)缺乏穩(wěn)定的利益預(yù)期的階段。在生活垃圾中低值的可回收資源利潤低、成本高，價格補貼機制缺失，導(dǎo)致市場回收者收集、交售的積極性不高。再生資源回收體系網(wǎng)絡(luò)與垃圾清運體系網(wǎng)絡(luò)兩網(wǎng)分離，導(dǎo)致鄉(xiāng)村垃圾中10%左右的低值廢物回收利用鏈斷裂，絕大部分低值可回收物隨其他類生活垃圾流入末端處理設(shè)施，既浪費大量資源，又加重末端處理設(shè)施任務(wù)和城市環(huán)境負擔。

(3) 末端處置能力不足制約前端分類發(fā)展

我國在《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中將“分類作前提，填埋、堆肥、焚燒、回收并重”作為新時期我國垃圾處理的技術(shù)路線，這一技術(shù)路線的實踐邏輯是可回收廢品進入再生資源回收加工渠道，有機易腐物的濕垃圾采用高溫堆肥技術(shù)，焚燒發(fā)電是垃圾末端治理的重要方式，衛(wèi)生填埋是基礎(chǔ)保障。長期以來由于城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理政策實施，重城市輕農(nóng)村的政策導(dǎo)向?qū)е罗r(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，加上農(nóng)村生產(chǎn)、生活分散性特征，鄉(xiāng)村垃圾末端處置普遍存在著治理資金投入不足、治理設(shè)施欠缺、城鄉(xiāng)分布不均、東西部地區(qū)不均衡等現(xiàn)象[15]。在浙江永康市16個鎮(zhèn)(街道)僅建有12個機器堆肥設(shè)備，垃圾從鎮(zhèn)到城市中轉(zhuǎn)站運輸過程中，部分鎮(zhèn)采取分類運輸，部分鎮(zhèn)采取混合運輸，從中轉(zhuǎn)站到市里處置過程中，永康市基本采用混運模式。2016年永康市集中處理垃圾1300噸/日，2017年增加到1450噸/日，焚燒發(fā)電廠每日800噸滿負荷運行，剩余部分全部進行衛(wèi)生填埋。地區(qū)之間鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾末端治理能力不平衡，形成了垃圾“先分后混”的困境，將垃圾從集中清運到縣級混合垃圾處理設(shè)施進行填埋或者焚燒，不但垃圾處理成本層層增加，無法實現(xiàn)垃圾減量，而且混收混運混合處置在“刺激—反應(yīng)”的鏈式關(guān)系中對前端分類行為形成消極影響。

在農(nóng)村垃圾分類中已逐步形成了“戶分類—村收集—鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運—城處理”的鄉(xiāng)村垃圾治理模式，分類回收、分類運輸、分類處理仍由政府主導(dǎo)。調(diào)查顯示，我國鄉(xiāng)村86%的垃圾運輸成本由村委會和上級政府承擔，其中單獨由村莊承擔運輸成本的占45%[16]，保潔員工資和轉(zhuǎn)運、收貯、分揀等費用沒有長效機制保障，條件差、偏僻的鄉(xiāng)村沒有能力保證垃圾得到有效處理，整體投入斷流[17]。市場化企業(yè)主體分揀技術(shù)水平低，在對垃圾分類后續(xù)處置環(huán)節(jié)中，銜接垃圾資源化利用與延長產(chǎn)業(yè)價值鏈不夠，如占生活垃圾50%的是易腐爛濕垃圾，通過機械干化堆肥，產(chǎn)品盡管通過相關(guān)檢測認證，但市場認可度不高?，F(xiàn)階段企業(yè)參與垃圾治理的資金主要依賴財政補貼，各地存在資金投入缺口較大、工作進展不均衡的狀況。第三方企業(yè)缺乏增值服務(wù)和可持續(xù)發(fā)展能力，技術(shù)創(chuàng)新與自我造血能力較弱。其結(jié)果是一旦離開政府，各環(huán)節(jié)都面臨著停滯或倒退的概率。

三、 浙江“農(nóng)村垃圾分類模式”與機制創(chuàng)新

國內(nèi)文獻在城市垃圾分類模式中大多借鑒日本、德國、瑞典等國家垃圾分類模式與經(jīng)驗，與城市不同，我國鄉(xiāng)村治理模式與西方有較大差異。浙江作為我國東部沿海發(fā)達地區(qū)，2003年浙江省委做出實施“千村示范、萬村整治”工程的重大決策，時任浙江省委書記的習(xí)近平提出“用城市社區(qū)建設(shè)的理念指導(dǎo)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)”。作為“美麗鄉(xiāng)村”概念的首創(chuàng)地，浙江省在鄉(xiāng)村治理中深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，在實踐中積累了農(nóng)村治理經(jīng)驗。浙江永康端頭村是最早開展垃圾分類治理的村莊之一，全村擁有146戶家庭共398人，垃圾分類實施以后，垃圾清運量由原來每兩三天運一次，每月外運超過3000公斤，變?yōu)橐粋€月運一次，每次只有450公斤，垃圾減量化達85%以上，垃圾分類促進了“鄉(xiāng)村環(huán)境整治”和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)[18]。

1. 浙江“農(nóng)村垃圾分類治理”的機制創(chuàng)新

(1) 以“全主體，網(wǎng)格化”推進垃圾分類組織機制創(chuàng)新

垃圾分類治理作為全員協(xié)同參與的系統(tǒng)工程，不僅依賴于正式制度的激勵與約束，還要發(fā)揮非正式制度的作用。黨的十九大報告提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。浙江永康市以“全主體，網(wǎng)格化”模式創(chuàng)新垃圾分類組織機制，明晰治理主體的關(guān)系與責任，促進行為意愿與生態(tài)責任的結(jié)合，打造共建共治共享垃圾分類治理格局。①按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)辦牽頭、部門負責”的要求落實責任主體，發(fā)揮政府的主導(dǎo)和指導(dǎo)作用，職能部門與社會團體包村包戶，形成政府合力推進鄉(xiāng)村垃圾分類治理，如：供銷社負責推進鄉(xiāng)村再生資源回收體系建設(shè)，婦聯(lián)負責組織農(nóng)村婦女進行垃圾分類的培訓(xùn)和宣傳，民政局負責引導(dǎo)和支持社會組織，行業(yè)協(xié)會進村入戶承接垃圾分類的相關(guān)業(yè)務(wù)等。②加強對垃圾分類行為的強制性監(jiān)督機制設(shè)計。運用基層治理網(wǎng)絡(luò)和平臺，構(gòu)建以黨員分責聯(lián)戶的“垃圾治理網(wǎng)格體系”，每名黨員按照就親就近原則聯(lián)系5～10戶農(nóng)戶，負責網(wǎng)格內(nèi)垃圾源頭分類、分類投放、衛(wèi)生費收繳等任務(wù)落實，將“垃圾分類”積分列黨員積分制管理。網(wǎng)格化管理既對村民的垃圾分類收集進行了檢查和監(jiān)督，又對村民的政策訴求提供了反饋渠道。③加強村民對垃圾分類的認知及自主性培養(yǎng)。垃圾分類活動蘊含著實施主體意愿與行動雙重邏輯，不僅需要引導(dǎo)村民改變陳規(guī)陋習(xí)和生活習(xí)慣，同時培養(yǎng)全民自覺參與意識，永康市首先通過強化村干部理念的培訓(xùn)，扭轉(zhuǎn)基層干部思想；其次組織志愿者、科協(xié)義工、分類指導(dǎo)員進村入戶，著力提高婦女、老人分類意識和習(xí)慣，讓村民親身體會參與價值、責任義務(wù)、環(huán)境意識的道德感召，使村民在潛移默化中學(xué)會理解和踐行垃圾分類；再是對垃圾分揀員和保潔員進行專業(yè)培訓(xùn)，在農(nóng)村垃圾分類模式中保潔員和分揀員是專業(yè)力量，按垃圾分類與資源回收標準對他們開展專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效發(fā)揮其在垃圾分類中的“專業(yè)化防火墻”作用。④多渠道加強綠色環(huán)保理念的宣傳，通過發(fā)放垃圾分類手冊等宣傳用品，設(shè)置宣傳欄和宣傳標語，倡導(dǎo)“垃圾分類人人有責”的理念，提高居民環(huán)保意識和垃圾分類責任意識。

(2) 打通全流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進運行機制創(chuàng)新

垃圾分類實施的關(guān)鍵是打通垃圾分類處理全鏈條全流程環(huán)節(jié)，破解前端不分、末端混治的困境。浙江永康市在前端分類、末端治理和資金保障三個關(guān)鍵點進行了供給制度創(chuàng)新，建立了長效機制打通“垃圾回家之路”。①垃圾分類“源頭從簡，二次分類”，破解村民“不會分、不愿分”的難題。永康市在源頭以垃圾是否易腐爛為標準，將垃圾分為“可爛”和“不可爛”兩類，配以兩種顏色的垃圾小桶，藍色諧音“爛”，投放可腐爛垃圾，黃色投放不可腐爛垃圾，這項舉措減少了農(nóng)戶因垃圾分類復(fù)雜造成的挫敗感，為后續(xù)環(huán)節(jié)的開展打下了良好基礎(chǔ)；在村民二次分類的基礎(chǔ)上，村保潔員每天兩次對農(nóng)戶門口的垃圾進行收集，并將其運送至村分揀站，同時對“不可爛”垃圾進行再次分揀，形成可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾，可回收垃圾精細到15類，專業(yè)化二次分揀效率和準確性顯著提高。②推進“可爛垃圾”資源化，實現(xiàn)垃圾“就地減量化”。包括端頭村在內(nèi)的浙江農(nóng)村，許多地方建有專門的廚余垃圾處理站，將本村內(nèi)的廚余垃圾就地轉(zhuǎn)化為有機肥料，不但從根本上減少了垃圾外運數(shù)量，而且肥料出售后還能再補貼垃圾處理站的運行支出，真正形成了資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)。處理站的投資建設(shè)需要政府投入，經(jīng)濟薄弱村需要政府全額撥款，但前端處理的資金投入比末端填埋與焚燒更具環(huán)境經(jīng)濟效益。③資金保障多元化，破解“常態(tài)化、可持續(xù)運行”難題。浙江在實踐中摸索出了“財政獎補、群眾繳費、社會參與”的垃圾處理資金籌集模式，構(gòu)建了垃圾分類治理資源投入多元化機制。首先，政府財政投入是鄉(xiāng)村垃圾分類工作能夠啟動并持續(xù)開展的重要支撐，政府前期投入績效有利于引導(dǎo)社會資本持續(xù)跟進。財政補貼包括村莊在冊人口人均60元啟動經(jīng)費補貼，在冊人口10元/人的基礎(chǔ)設(shè)施更新維護經(jīng)費補貼；對機構(gòu)健全、管理規(guī)范、衛(wèi)生費?？顚Ｓ谩⒎诸愋Ч黠@、運轉(zhuǎn)正常的村莊，按當年收取衛(wèi)生有償服務(wù)費總額的50%給予獎勵。其次，按照“誰受益、誰付費”的原則，收繳垃圾處理費，夯實了垃圾分類的個人責任，垃圾處理費由村民委員會組織收繳，每人每年不少于30元，專項用于農(nóng)村生活垃圾分類減量的各項工作支出。再者，發(fā)揮社會組織力量，企業(yè)以BOT、PPP等模式積極參與農(nóng)村垃圾處置設(shè)施項目建設(shè)和運行維護，形成社會有序參與的經(jīng)濟鏈條。

(3) 強化監(jiān)督約束，推進考核機制創(chuàng)新

創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)督考核機制是確保整個垃圾分類工作有序開展、有效推進的重要保障。浙江永康市構(gòu)建市級督查、鎮(zhèn)級考評、村級考核，“一把尺子量到底”的分級考核體系，實施市對鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對村、村對農(nóng)戶的考核制度。市定期對各鎮(zhèn)、行政村進行工作檢查，村集體每日自查、鎮(zhèn)市不定期核查，以及建立群眾廣泛參與的考核督查體系和監(jiān)督方式，同時主動公開考核結(jié)果，全面接受社會監(jiān)督，對優(yōu)秀的鎮(zhèn)村、村民實施獎勵。

2. 浙江“農(nóng)村垃圾分類治理”的經(jīng)驗啟示

“千村示范，萬村整治”工程實施以來，浙江將垃圾分類治理作為“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要內(nèi)容，以長效保潔和減量化資源化處置作為目標，鄉(xiāng)村垃圾分類治理逐步實現(xiàn)了從低端填埋焚燒向高端循環(huán)利用、從“他治”向“共治”轉(zhuǎn)變。首先，頂層制度設(shè)計是推進鄉(xiāng)村垃圾分類治理關(guān)鍵，浙江在全省建立了以縣為責任主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理主體、村為落實主體，農(nóng)戶為實施主體，以及第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)為服務(wù)主體的管理體系，形成了黨政主導(dǎo)、部門協(xié)作、農(nóng)民主體、社會參與的共建共治格局；其次，源頭分類“先簡后細”，“村民初步分類，專業(yè)適度細分”，破解村民不會分、不愿分的困境，以黨員網(wǎng)格化管理加強監(jiān)督約束，以婦女和老人為重點宣傳對象，“由點帶面”實現(xiàn)輻射，以考核評比和獎優(yōu)罰劣制度引導(dǎo)和激勵村民提高垃圾分類的自覺性、主動性；再者，運用市場機制推進分揀中心和資源化利用的專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，以“財政獎補、群眾繳費、社會參與”方式形成了共建共治共享的多元化利益格局，推進公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸。相對城市，鄉(xiāng)村垃圾分類治理更易取得成效的原因在于：一是鄉(xiāng)村相對獨立的居住模式更容易使垃圾治理實現(xiàn)“門前三包”和有效監(jiān)督；二是“熟人社會、禮治秩序”等鄉(xiāng)土中國特征，有助于發(fā)揮黨員干部及長者的帶頭示范作用，村規(guī)民約等非正式制度有利于形成村級自組織的垃圾治理模式；三是分揀中心和資源化處置的空間場地較城市更容易得到保障，村民兼職保潔員和分揀員等降低了運營成本。

四、 協(xié)同推進鄉(xiāng)村垃圾分類治理的對策建議

推進垃圾分類實施是在新時期推動鄉(xiāng)村社會重構(gòu)、資源重組、文化重建的重要抓手，既需要新技術(shù)、新方法，更需要社會全員參與。因此，必須深入把握垃圾分類問題的本質(zhì)規(guī)律，通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，以基層社會治理平臺為基礎(chǔ)，以理順垃圾處理鏈條為突破，打通垃圾分類鏈條關(guān)鍵堵點，深入動員全社會協(xié)同推進，有效推動垃圾分類資源化、減量化和無害化落地實施。

1. 制度創(chuàng)新，構(gòu)建以政府主導(dǎo)、村民主體、企業(yè)主力、權(quán)責明晰的治理體系

政府在垃圾分類頂層設(shè)計、政策制定、激勵機制以及公民教育等方面，發(fā)揮村級黨組織的引領(lǐng)、組織職能，強化村委會—組長—村民的基層治理網(wǎng)絡(luò)，以生活垃圾分類事務(wù)居民征詢制度和協(xié)商議事制度為抓手，發(fā)揮“三會”制度作用，帶動居民積極參與垃圾分類管理。利用基層組織和社會力量，借鑒浙江“村民初步分類，專業(yè)適度細分”的做法，推動居民源頭簡化分類，探索“干濕”兩分與二次分類，加快形成垃圾分類新模式，配齊垃圾分類收集容器，提升前端分類實效。村民是垃圾分類體系的主體力量，是實現(xiàn)垃圾分類模式再造的基礎(chǔ)。一方面，宣傳普及垃圾分類知識，提升公眾參與意識，夯實村民責任和義務(wù)。另一方面，加快建立正向激勵機制和規(guī)范約束機制，通過類似“綠色賬戶”“垃圾積分”“綠色銀行”等積分兌換制度鼓勵垃圾源頭分類；同時發(fā)揮黨建引領(lǐng)的“網(wǎng)格化”監(jiān)督作用，嚴格界定有關(guān)違反垃圾分類行為的懲罰標準，規(guī)定具體的行政處罰、經(jīng)濟制裁和刑事責任，確保垃圾分類責任有效分解與細化落實。企業(yè)作為實現(xiàn)垃圾分類模式再造的重要參與力量，要在垃圾分類治理與資源化利用方面發(fā)揮主要作用，主動承擔起市場主體責任和社會責任，抓緊補短板、提質(zhì)量，推進城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化，提升鄉(xiāng)村現(xiàn)代化垃圾處理能力；在政府財政托底的基礎(chǔ)上，完善政府購買服務(wù)與政府財政補貼機制，妥善利用鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展成果，多渠道培育市場產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造穩(wěn)定的利益驅(qū)動機制，并以此促進社會資本和產(chǎn)業(yè)資本的積極參與，建立垃圾分類治理的可持續(xù)發(fā)展之路。

2. 技術(shù)創(chuàng)新，強化垃圾資源化共性技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)

從垃圾分類全流程環(huán)節(jié)，協(xié)同構(gòu)建生活垃圾、有害垃圾、再生資源等全覆蓋的分類資源化技術(shù)與治理措施。鼓勵運營主體采用智能垃圾分類系統(tǒng)，通過對垃圾投放源頭的追溯和數(shù)據(jù)采集，完善積分兌換制度；著力開展易腐爛垃圾資源化技術(shù)研發(fā)與標準制定，為堆肥產(chǎn)品市場化和專業(yè)化推廣提供技術(shù)支撐和路徑選擇，實現(xiàn)有機垃圾就地返田；提升垃圾分揀分選技術(shù)裝備自動化程度，探索建立高值廢品由市場驅(qū)動，低值垃圾由政策+市場驅(qū)動運行機制。借鑒浙江“易腐爛垃圾就近返田、可回收物資源化利用”方式，推進生活垃圾分類收集、生活垃圾資源化利用的“兩網(wǎng)融合”，打通“垃圾回家之路”。

3. 模式創(chuàng)新，運用市場化機制提升垃圾末端處置能力

以政府引導(dǎo)為基礎(chǔ)，積極探索市場化機制運作模式，完善垃圾分類空間場地、減量補貼、特許經(jīng)營、綠色采購、監(jiān)督審計等市場化運作機制，注重前端分類和末端處置相配套。引領(lǐng)社會資本建立完善的農(nóng)村生活垃圾末端處置體系，加快推進城鄉(xiāng)垃圾治理服務(wù)均等化，構(gòu)建以改善生態(tài)環(huán)境為核心的現(xiàn)代化的垃圾處理能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“垃圾就地減量”，給源頭生活垃圾分類提供基礎(chǔ)及源動力。推動場地設(shè)施共享，在垃圾箱房、垃圾壓縮站、中轉(zhuǎn)站等場地，設(shè)立廢品交售站點及可回收物回收、分選、初加工站點或再生資源中轉(zhuǎn)站。對于廢玻璃、廢紡衣物、廢木等低附加值品種，政府通過減量補貼的方式，覆蓋回收成本，提高鏈條各環(huán)節(jié)“價值”，推動促進市場主體回收，形成“企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)成鏈、要素成市、功能凸顯”的垃圾分類和資源化利用市場。

4. 管理創(chuàng)新，借助基層社會治理平臺提升治理績效

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府的力量，分解工作任務(wù)、壓實責任，調(diào)動各部門發(fā)揮自身優(yōu)勢落實推動垃圾分類工作。借助基層社會治理平臺，協(xié)調(diào)各方的作用，利用鎮(zhèn)、村干部及農(nóng)村黨員模范帶頭的引領(lǐng)作用，加強基層黨建撬動垃圾分類工作。強化全過程分類監(jiān)管，落實屬地監(jiān)督檢查機制，加強考核，完善有獎舉報制度，確保源頭分類實效，杜絕“混裝混運”，強化對末端分類處理設(shè)施的監(jiān)管，推進資源有效利用。運用信息化等多種手段，確保垃圾分類全程體系各環(huán)節(jié)有效銜接，提升垃圾分類工作效能。