生態(tài)補償理論與實踐

金家耀 王國濤 樊昊

一、研究背景

在全球范圍的水資源短缺和水源水質(zhì)惡化的背景下，飲用水源保護(hù)成為當(dāng)前水資源與水環(huán)境領(lǐng)域的重中之重。中國各級政府頒布了大量保護(hù)飲用水源地的法律規(guī)章條例和規(guī)章，中共十七大報告中明確提出“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。但飲用水源惡化趨勢仍很嚴(yán)重。

水體富營養(yǎng)化是當(dāng)今水環(huán)境面臨的主要問題之一，特別是飲用水源地的水體富營養(yǎng)化更是不容忽視，已經(jīng)影響到城鎮(zhèn)供水安全和社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)的發(fā)展。寧波市城區(qū)供水水源從過去的河道取水發(fā)展到現(xiàn)在的水庫取水，經(jīng)過水源地上游點源重點治理、農(nóng)村生活垃圾處理和建設(shè)水源地保護(hù)工程等措施和整治，使水源地的水質(zhì)有了一定的保障，但水庫的水體富營養(yǎng)化程度依然呈現(xiàn)出逐年加劇的趨勢。鑒于國情，地少人多，寧波城區(qū)供水的5個大型水庫上游有11萬多人和8333hm2的耕地。雖然經(jīng)過了工業(yè)生產(chǎn)限制與搬遷，但當(dāng)?shù)鼐用竦纳畲蠖嘁蕾囉谵r(nóng)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式對水源地的影響逐步顯現(xiàn)。建立合理的生態(tài)補償機制以保護(hù)飲用水源地迫在眉睫。

二、生態(tài)補償理論

（一）生態(tài)補償理論的演進(jìn)

生態(tài)補償概念起源于生態(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補償?shù)姆懂牎?991年版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》將自然生態(tài)補償（NaturalEcologicalCompensation）定義為生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。

20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補償被引入社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更多地被理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。狹義來看，生態(tài)補償系指對人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境正外部性所給予的補償。廣義來看，生態(tài)補償是對生態(tài)服務(wù)的付費、交易、獎勵或賠償?shù)木C合體。

20世紀(jì)90年代中后期，生態(tài)補償開始注重生態(tài)效益補償，特別是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移補償機制，如森林生態(tài)效益補償基金寫入《森林法》和國家實施的退耕還林補償。

（二）生態(tài)補償理論基礎(chǔ)

在生態(tài)補償這一概念被引入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，糅合了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論、公共物品理論、博弈論等，形成了當(dāng)下的生態(tài)保護(hù)理論。

基于外部性視角，對大多數(shù)環(huán)境資源的使用都具有外部性，且往往是負(fù)外部性，這會使使用環(huán)境資源的主體私人成本低于社會成本，導(dǎo)致社會資源分配無法達(dá)到帕累托最優(yōu)，最終導(dǎo)致市場失靈。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義中，由于大多數(shù)的自然資源，由私人明確其產(chǎn)權(quán)的成本都非常高，即不具有排他性，屬于共有資源，在自然資源的使用中極易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，同時，人們對自然資源的無節(jié)制使用必然導(dǎo)致“公地的悲劇”，使自然資源所能帶來的邊際產(chǎn)出趨于零，即使自然資源的經(jīng)濟(jì)價值趨零。

生態(tài)補償理論著眼于這幾點，認(rèn)為需要由政府干預(yù)，采用稅收、補貼等手段使外部成本內(nèi)部化，調(diào)節(jié)利益分配，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，以解決“公地的悲劇”并減少“搭便車”現(xiàn)象。

（三）對流域生態(tài)補償理論的研究

近年來，圍繞流域生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯空鸩缴钊胍?，對飲用水源地保護(hù)和同一行政區(qū)內(nèi)小流域上下游的生態(tài)補償?shù)睦碚摵桶咐策M(jìn)行了有益的探索。但關(guān)于水源地生態(tài)補償還存在若干不足，諸如沒有形成比較完整的理論體系;生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)定量測算的科學(xué)基礎(chǔ)不夠扎實;水源污染所帶來的外部性在生態(tài)補償研究中考慮較少;全流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補償機制尚未開展：政府補償比重過大，市場補償尚不成熟一。如何把水市場作為水源地生態(tài)補償?shù)闹匾侄?，將水資源管理、水權(quán)制度、補償機制和生態(tài)經(jīng)濟(jì)等作為一個復(fù)雜系統(tǒng)，研究建立起能反映保護(hù)成本、發(fā)展代價和環(huán)境質(zhì)量有償使用的污染賠償和生態(tài)補償評估方法的還少有研究。

三、生態(tài)補償實踐——寧波市水源地生態(tài)補償

（一）飲用水源地存在的問題

首先，水庫功能轉(zhuǎn)型（當(dāng)初建設(shè)水庫的功能防洪、灌溉和養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型為防洪和飲用供水）遺留下的歷史問題。僅為城區(qū)供水的5個大型水庫上游仍有345個自然村，近11萬人口，常住人口達(dá)8.2萬人;水源地上游有林地約6萬hm2，其中生態(tài)公益林39133hm2;耕地面積8333hm2，其中花木面積達(dá)5867hm2。水源地上游百姓的生產(chǎn)生活依舊，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在一定程度上會越演越烈，成為飲用水源水體富營養(yǎng)化的推進(jìn)因素之一;

其次，據(jù)2013年寧波市農(nóng)科院對周公宅和皎口流域的研究結(jié)果顯示，僅種植業(yè)面源污染產(chǎn)生的總氮和總磷占整個面源污染的64.2%和77.8%，但目前對種植業(yè)的面源污染防控上還沒有找到有效地控制途徑;

最后，盡管寧波市政府已經(jīng)認(rèn)識到水源地水體富營養(yǎng)化的安全隱患，并對水源地進(jìn)行結(jié)對幫扶，但對改善和提高水源地百姓生活作用不明顯，相反一些對水源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展禁令不被百姓接受和執(zhí)行，這種“治堵不治輸”的政策禁令對于平衡水源地的保護(hù)和發(fā)展存在缺陷，長期下去，隨著“水源區(qū)”和“非水源區(qū)”百姓生活差距的持續(xù)拉大，必將影響水源地百姓保護(hù)水源的積極性，需要盡快制定有效的政策和措施來改善水源地的保護(hù)與發(fā)展的現(xiàn)狀，促進(jìn)水源地經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）寧波市水源地生態(tài)補償現(xiàn)狀

自2006年，寧波市政府出臺《關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的指導(dǎo)意見》以來，寧波市圍繞建設(shè)水資源保護(hù)區(qū)生態(tài)補償機制，采取一系列措施對水庫庫區(qū)實行生態(tài)補償和保護(hù)。

1.建立水環(huán)境整治與保護(hù)專項資金

優(yōu)先建設(shè)水源地公益性項目，如環(huán)境整治、污染源專項治理和垃圾、污水、鎮(zhèn)村級公共設(shè)施建設(shè)補償?shù)?。目前，水價中含水環(huán)境整治與保護(hù)費0.10元·m-3，專項用于5大水庫上游水環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)補償。

2.實行用水城區(qū)與供水庫區(qū)掛鉤結(jié)對扶持政策

通過市屬9個城區(qū)與白溪水庫等市級水源地10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤結(jié)對辦法，2013年開始標(biāo)準(zhǔn)升至按庫區(qū)人口5000以下每年不低于100萬元、5000以上每年不低于150萬元的標(biāo)準(zhǔn)。

3.實施庫區(qū)生態(tài)公益林（水源涵養(yǎng)林）補助

667m2市級補助標(biāo)準(zhǔn)從7元逐步提高到2015年的100元，其中，對五大水庫庫區(qū)水源涵養(yǎng)林市級財政再從水源保護(hù)專項資金中667m2安排5～10元。

4.開展山區(qū)小流域治理

對山區(qū)小流域治理提出中長期治理方案，按照規(guī)劃，投入專項資金逐年進(jìn)行治理。

總的來說，目前寧波市對水源地的生態(tài)補償集中在生態(tài)公益林和環(huán)境整治的項目補償方面，對水源地上游居民因水源地保護(hù)而造成的損失沒有具體的實踐措施。因此，水源地農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染問題仍然成為水源地水質(zhì)的安全隱患。

四、對接下來政策實施的建議

（一）認(rèn)識到當(dāng)下生態(tài)補償卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)的實質(zhì)

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，水源地生態(tài)補償在短期內(nèi)損害了水源地周邊及上游住民的利益而增長了下游城市居民的福利，而福利增加大于減少，使社會整體福利水平得到增長，是一種典型的卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)。因而政府與居民都與必要認(rèn)識到一下兩點：

1.需要建立合理的再分配機制

卡爾多-希克斯改進(jìn)的特點在于同時存在受損的主體與受益的主體，政府由此要建立合理的再分配機制以推動利益在這兩類主體之間的再分配，以保證最后的資源配置令雙方都滿意。

2.接受短期內(nèi)利益受損

卡爾多·?？怂垢倪M(jìn)對社會福利增長的判斷使著眼于長期得出的結(jié)論。通過改進(jìn)優(yōu)化資源配置能推動社會生產(chǎn)率的提升從而使社會福利得到增長，但在短期，水源地生態(tài)補償制度的實施必然導(dǎo)致水源地受益者的福利損失，這無疑是這項制度實施的最大障礙，政府有必要做好對此的準(zhǔn)備。

（二）立法明確水源地產(chǎn)權(quán)

依據(jù)科斯定理，只要明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，市場機制就能發(fā)揮作用完成資源的合理配置。然而，私人要明確飲用水水源地產(chǎn)權(quán)所需成本過于高昂，水源地的非排他性決定了在這一問題上市場機制的失效，這也是外部性問題的根源所在。但與私人不同，政府可以通過稅收、補貼等形式發(fā)揮行政手段的強制力量來明確水源地的產(chǎn)權(quán)，從而使資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。

（三）建立、完善治理責(zé)任交易市場

長期以來，我國一直沿用行政解決生態(tài)的思路，即在水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)利用行政手段強令地方政府和居民進(jìn)行水源保護(hù)。并以犧牲一地發(fā)展權(quán)為代價來補償保護(hù)其他地區(qū)的生態(tài)，寧波市的水源地生態(tài)補償政策也沿襲了這種思想，這就使水源地保護(hù)落入了一種尷尬境地。一方面，水源地保護(hù)外部效應(yīng)顯著，政府強力推行;另一方面，實際實行保護(hù)行為的個人必須犧牲個體和地方的利益，損失他們的發(fā)展權(quán)。作為整個社會系統(tǒng)中平等的個體而言，在為社會做出犧牲的同時，如果不能得到應(yīng)有的補償，作為一種社會行為，首先是不公平的，同時這種行為也是難以持久的。合理的生態(tài)補償應(yīng)該是政府力量與市場配置的結(jié)合，由政府力量補足外部性等市場失靈的部分，而這之外的則應(yīng)交給市場進(jìn)行配置。

如圖1，只要政府能夠明確產(chǎn)權(quán)并建立完善的治理責(zé)任交易市場，不論政府是采用稅收、補貼還是定量分配治理責(zé)任，市場機制都會確保各主體以最為高效的方式配置治理責(zé)任并且保證利益分配最優(yōu)。